劉 鵬 張?zhí)K劍

（中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京100872）

一、問(wèn)題的提出及文獻(xiàn)綜述

在我國(guó)政府監(jiān)管領(lǐng)域，從縱向權(quán)力配置視角，一些國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)各個(gè)監(jiān)管領(lǐng)域進(jìn)行了研究，例如劉洋①指出分級(jí)管理具有條塊結(jié)合的特征，將統(tǒng)一管理與分段管理相結(jié)合，在這種體制之下存在協(xié)調(diào)失衡、地方政府以權(quán)謀私的現(xiàn)象。郝國(guó)慶②認(rèn)為地方政府沒(méi)有必要成為一個(gè)全能機(jī)構(gòu)，事情過(guò)多過(guò)雜反而不易于管理的精細(xì)化，地方政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)接受上級(jí)職能部門的指導(dǎo)，使部分職能適當(dāng)上移，提高監(jiān)管的有效性；而且地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也離不開(kāi)職能部門的相關(guān)配合，在長(zhǎng)期的合作中逐漸形成相互信任，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。劉洋進(jìn)一步指出垂直管理在環(huán)保領(lǐng)域具有重要的意義，地方環(huán)保部門能夠保持經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)立性，從而盡可能地減輕地方政府的干擾。余暉③認(rèn)為，垂直體系建立起來(lái)之后派出機(jī)構(gòu)和地方政府之間的協(xié)調(diào)難度不降反升，不能夠有力的處理地方保護(hù)主義難題。他還將縱向權(quán)力配置模式基本分為四種“中央派出”、“中央一體化垂直”、“省以下一體化垂直”和“一般化對(duì)等分權(quán)”。

不論何種縱向權(quán)力配置模式，研究者都對(duì)它們所存在的弊端和問(wèn)題加以了認(rèn)真的研究，例如肖興志、胡艷芳④認(rèn)為食品安全體制中的諸多漏洞導(dǎo)致了中國(guó)的食品安全事故頻繁爆發(fā)。在現(xiàn)有的縱向配置原則下，中央、地方、企業(yè)三者之間的利益目標(biāo)不一樣，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間存在著一種激勵(lì)不相容的狀態(tài)。陳魯峰認(rèn)為屬地管理可以準(zhǔn)確及時(shí)的發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題、降低行政成本、保障產(chǎn)品質(zhì)量，但是會(huì)導(dǎo)致機(jī)制不夠健全，因此文章從總體上支持屬地管理機(jī)制，而否認(rèn)垂直一體化的管理模式⑤。孫發(fā)鋒在文中對(duì)垂直管理系統(tǒng)的啟用原因、缺陷和改進(jìn)建議都進(jìn)行了詳細(xì)的描述，認(rèn)為構(gòu)架垂直管理體系的關(guān)鍵就是要協(xié)調(diào)好地方與中央的關(guān)系，形成良性互動(dòng)，達(dá)到集合二者的優(yōu)勢(shì)共同管理社會(huì)公共事務(wù)。尹振東⑥則利用契約理論建立實(shí)證模型，比較垂直管理與分級(jí)管理的優(yōu)劣。研究發(fā)現(xiàn)，在不同情況下，兩種管理方式各有所長(zhǎng)。當(dāng)考評(píng)方案容易運(yùn)作且項(xiàng)目實(shí)施所帶來(lái)的預(yù)期損失率較大時(shí)，垂直管理體制更好一些；當(dāng)考評(píng)方案難以運(yùn)作且項(xiàng)目實(shí)施所帶來(lái)的預(yù)期損失率較小時(shí)，分級(jí)管理體制優(yōu)于垂直管理體制。

此外，海外學(xué)者也十分關(guān)心中國(guó)政府監(jiān)管體系中央－地方關(guān)系問(wèn)題，如美國(guó)學(xué)者毛學(xué)峰（Andrew Mertha）曾經(jīng)在一篇以工商、質(zhì)監(jiān)、藥監(jiān)、證監(jiān)、保監(jiān)等多個(gè)監(jiān)管部門的垂直管理改革為研究對(duì)象的論文中，提到垂直管理式的“軟集權(quán)”（soft centralization）改革，在有效打擊地方保護(hù)主義的同時(shí)，卻帶來(lái)了部門垂直保護(hù)主義（vertical protectionalism）的后果⑦。譚偉強(qiáng)和楊大利則發(fā)現(xiàn)，在分權(quán)監(jiān)管體制下，保障食品安全與給地方經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)存在一定程度的矛盾。特別是對(duì)于地方政府而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與監(jiān)管之間存在某種兩難的政策困境⑧

縱觀以上學(xué)者對(duì)食品安全監(jiān)管體制縱向權(quán)力配置研究中，可以看出學(xué)界對(duì)以上問(wèn)題的主要對(duì)策集中于：加強(qiáng)立法，完善食品安全監(jiān)管的法律制度保障；變“分段監(jiān)管”為“垂直監(jiān)管”，或強(qiáng)調(diào)地方政府監(jiān)管責(zé)任，加強(qiáng)屬地管理。而我們認(rèn)為，要理解垂直管理或者地方分級(jí)管理體制，必須要在特定的環(huán)境中考慮其特定的各種影響因素，在特定的制度體系中加以評(píng)論，然而很少有學(xué)者對(duì)食品安全監(jiān)管體制的演化過(guò)程進(jìn)行說(shuō)明，并厘清縱向權(quán)力配置機(jī)制形成的宏觀制度成因。簡(jiǎn)而言之，本文的研究將聚焦于回答以下問(wèn)題：中國(guó)食品安全監(jiān)管體制在縱向權(quán)力配置機(jī)制上經(jīng)歷了怎樣的改革進(jìn)程和歷史變化？如何從中央－地方關(guān)系的宏觀角度解釋這種歷史變化過(guò)程及現(xiàn)狀的存在？怎樣才能更好地改進(jìn)和優(yōu)化中國(guó)食品安全監(jiān)管體制的縱向權(quán)力配置機(jī)制？

二、1992年以來(lái)食品安全監(jiān)管體制縱向權(quán)力配置機(jī)制的發(fā)展

（一）地方分級(jí)管理階段（1992—1998）

1991年6月份，當(dāng)時(shí)的衛(wèi)生部下發(fā)了一個(gè)重要的通知，即《關(guān)于衛(wèi)生監(jiān)督監(jiān)測(cè)工作實(shí)行分級(jí)管理的通知》⑨，由此開(kāi)始，中國(guó)食品衛(wèi)生管理開(kāi)啟了地方分級(jí)管理的階段，通知主要確定了上級(jí)監(jiān)管單位的職責(zé)，同時(shí)規(guī)定上級(jí)政府監(jiān)管單位不準(zhǔn)越權(quán)監(jiān)管，此外要求上級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要尊重當(dāng)?shù)乇O(jiān)管機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)，進(jìn)行監(jiān)測(cè)時(shí)，應(yīng)與當(dāng)?shù)氐男l(wèi)生行政部門協(xié)調(diào)統(tǒng)一，并及時(shí)將統(tǒng)計(jì)資料送交給當(dāng)?shù)氐谋O(jiān)管機(jī)構(gòu)。此次分級(jí)管理改革意義重大，表明食品工業(yè)領(lǐng)域內(nèi)企業(yè)基本成為獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的主體，完成了政企分離，政府也從原來(lái)行業(yè)管理模式中對(duì)食品企業(yè)的微觀經(jīng)濟(jì)行為中脫離出來(lái)，而只負(fù)責(zé)對(duì)其食品衛(wèi)生進(jìn)行監(jiān)督管理。

分級(jí)管理的通知明確了管理的上下級(jí)關(guān)系，但是實(shí)施起來(lái)存在多方面的困難，具體表現(xiàn)在造成對(duì)同一食品企業(yè)重復(fù)檢測(cè)和重復(fù)發(fā)證，造成企業(yè)面臨兩難的尷尬境地，更為嚴(yán)重的是不遵照相關(guān)法律規(guī)定，沒(méi)收已取得的由其他食品衛(wèi)生監(jiān)督部門發(fā)放的《衛(wèi)生許可證》⑩；上下級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)間業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系不順造成下級(jí)監(jiān)管部門的消極抵抗，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和頻率出現(xiàn)巨大差異，甚至因?yàn)闋?zhēng)奪監(jiān)管權(quán)而放松監(jiān)管，而一些地方領(lǐng)導(dǎo)對(duì)這些現(xiàn)象也起到推波助瀾的作用，認(rèn)為食品監(jiān)管會(huì)阻礙搞活地方經(jīng)濟(jì)?，這些地方保護(hù)現(xiàn)象的存在嚴(yán)重削弱了監(jiān)管效果。

1995年10月份，《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法》于正式頒布，明確規(guī)定了由衛(wèi)生行政部門來(lái)主管食品衛(wèi)生的監(jiān)督工作，其他的相關(guān)部門在規(guī)定的職責(zé)范圍內(nèi)管理食品衛(wèi)生監(jiān)督工作，確立了衛(wèi)生行政部門的在食品監(jiān)管中的主導(dǎo)地位，力圖避免與衛(wèi)生防疫站與其他部門的沖突。然而，從歷史的角度來(lái)看，此次頒布的《食品衛(wèi)生法》有一個(gè)很大的缺陷：沒(méi)有重申1991年通知中的分級(jí)管理體制，對(duì)于分級(jí)管理的實(shí)施細(xì)則沒(méi)有制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致全國(guó)各地自成體系，做法不一，糾紛不斷，導(dǎo)致一些地方政府為了響應(yīng)中央號(hào)召，將企業(yè)劃分了管轄層級(jí)，按照企業(yè)的規(guī)模以及管理的難度分配給了市和縣，主要由市和縣兩級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。由于缺少了明文規(guī)定的硬性條件，使上下級(jí)之間出現(xiàn)了矛盾，兩者之間出現(xiàn)了“爭(zhēng)地盤”、“搶企業(yè)”的現(xiàn)象，但是一旦出現(xiàn)了重大食品安全事故，就開(kāi)始推卸責(zé)任，使得事件的處理缺乏及時(shí)性和有效性，而業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)關(guān)系，也僅僅停留在了報(bào)表的層面。這些分級(jí)管理體制的弊端都直接導(dǎo)致了食品衛(wèi)生事件的頻發(fā)。面對(duì)分級(jí)管理引發(fā)的一系列監(jiān)管不力的問(wèn)題，中央機(jī)構(gòu)深刻認(rèn)識(shí)到了改革的必要性，綜合歷史、改革環(huán)境等多方面因素考慮，分級(jí)管理體制已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，迫切需要通過(guò)強(qiáng)化上一級(jí)政府監(jiān)督權(quán)力來(lái)加以整頓，因此垂直管理的改革呼聲日漸高漲。

（二）半垂直管理階段（1998—2008年）

1998年11月，中共中央國(guó)務(wù)院下發(fā)了《國(guó)家工商行政管理局工商行政管理體制改革方案》，開(kāi)啟了食品監(jiān)管垂直監(jiān)管的模式，開(kāi)始了省級(jí)以下的垂直管理。改革方案在機(jī)構(gòu)、編制、干部、財(cái)務(wù)經(jīng)費(fèi)四個(gè)方面進(jìn)行了規(guī)定。工商行政管理局的監(jiān)管結(jié)構(gòu)的改革為今后的垂直管理模式打下了基礎(chǔ)。1999年國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、2000年國(guó)家藥監(jiān)局也陸續(xù)開(kāi)始了省級(jí)以下垂直管理的監(jiān)管模式，至此半垂直監(jiān)管模式下的食品安全監(jiān)管團(tuán)隊(duì)正式形成。半垂直管理模式的含義是并非所有的監(jiān)管部門都是采用垂直管理模式，而即便采用垂直管理模式的部門也是以省以下垂直管理模式為主，因此只能稱之為半垂直管理模式。

加強(qiáng)權(quán)力的集中，該監(jiān)管模式的實(shí)施在當(dāng)時(shí)的背景下具有重要的意義：一方面，有效避免地方政府的干擾，當(dāng)時(shí)中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的一大壁壘，就是地方保護(hù)主義，導(dǎo)致假冒商品充斥著市場(chǎng)，為了減少監(jiān)管中地方政府的干擾，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供一個(gè)良好的發(fā)展環(huán)境，垂直管理開(kāi)始逐步加以推行。另一方面，可以提高整體的行政能力，隨著社會(huì)復(fù)雜程度的提高，政府部門的職責(zé)越來(lái)越細(xì)化，各部門之間需要嚴(yán)密的職責(zé)分工，可是地方政府很久以來(lái)對(duì)中央政府高度依賴，沒(méi)有足夠的能力進(jìn)行有效分工，需要中央政府的統(tǒng)籌規(guī)劃與業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)，這就要求建立一個(gè)垂直的管理模式，上級(jí)機(jī)構(gòu)作為一個(gè)權(quán)威的指導(dǎo)機(jī)構(gòu)對(duì)下級(jí)進(jìn)行監(jiān)管方面的指導(dǎo)。

表1 半垂直監(jiān)管模式下的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)

2004年國(guó)務(wù)院下發(fā)的23號(hào)文《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》，正式確立了“分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔”的多部們分段監(jiān)管體系中，進(jìn)一步明確了各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的相關(guān)職責(zé)，逐漸形成了多部門聯(lián)合監(jiān)管的格局。因此，食品安全監(jiān)管從原來(lái)的衛(wèi)生部一家基本獨(dú)攬所有監(jiān)管任務(wù)，發(fā)展到監(jiān)管部門涉及農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、食品藥品監(jiān)管局、商務(wù)部等等，這表明中央政府采取的是一種逐漸精細(xì)化管理方式，認(rèn)識(shí)到僅靠衛(wèi)生部已經(jīng)無(wú)法承擔(dān)日益繁重的監(jiān)管任務(wù)，食品鏈條越來(lái)越長(zhǎng)，鏈條中的多種環(huán)節(jié)都需要被關(guān)注，食品的污染源從微生物到化學(xué)制劑，未知的風(fēng)險(xiǎn)因素呈現(xiàn)出爆炸式的增長(zhǎng)。

半垂直一體化管理政策的實(shí)施確實(shí)起到了良好的效果，一個(gè)重要的標(biāo)志就是重點(diǎn)食品安全的抽檢平均合格率從1995年的83.66%升高到了2007年的88.35%?，當(dāng)然這也不完全是半垂直管理改革的結(jié)果。但是由于各種主客觀原因，半垂直管理體系仍然存在一些問(wèn)題和弊端：

第一，權(quán)力的爭(zhēng)奪，無(wú)法徹底擺脫地方干擾。監(jiān)管范圍的界定決定了中央和地方活動(dòng)場(chǎng)所的大小，當(dāng)時(shí)的法律法規(guī)沒(méi)有對(duì)二者之間的權(quán)力范圍作明確的規(guī)定，從而為二者權(quán)力的爭(zhēng)奪提供了可能。再加上多數(shù)地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)是從政府中分離出來(lái)的，職責(zé)范圍通常與地方政府的某些歷來(lái)已久的職責(zé)相重合，屢屢引發(fā)垂直管理部門與地方政府之間的糾紛。而紛爭(zhēng)的結(jié)果較多是地方政府占優(yōu)勢(shì)，因?yàn)榈胤秸畵碛懈噘Y源去影響、干擾甚至俘獲垂直監(jiān)管部門，其表現(xiàn)莫過(guò)于對(duì)于食品安全問(wèn)題隱瞞、媒體信息披露困難等。

第二，各自為政、職責(zé)不清，由于地方政府和地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間不存在隸屬管理，雙方便呈現(xiàn)出不配合的態(tài)勢(shì)，地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)不愿意聽(tīng)任地方政府支持不符合實(shí)際的政策，地方政府也以對(duì)所轄事務(wù)概不負(fù)責(zé)為由對(duì)地方監(jiān)管提供的意見(jiàn)推諉、推卸。兩者之間的矛盾實(shí)際上源于利益驅(qū)動(dòng)下的目標(biāo)沖突，出于管理方面的迫切需要，政府機(jī)構(gòu)職能逐漸走上專業(yè)化道路，但是要是使多部門齊抓共管就需要有一個(gè)高度協(xié)調(diào)的管理機(jī)制，共同去面對(duì)問(wèn)題、解決問(wèn)題。

第三，人事溝通不方便，主要是在人員的培訓(xùn)、考察、任用上地方監(jiān)管部門和地方政府間溝通不暢。如湖南工商局干部公開(kāi)表示：“垂直管理以來(lái)，在人才交流上，只有上下縱向交流的空間，這使得系統(tǒng)內(nèi)的“容量和升遷路徑越走越窄”，在市以下局這種表現(xiàn)更加突出。市州局領(lǐng)導(dǎo)崗位是成千人盯住幾個(gè)崗位，縣市局幾百人關(guān)注幾個(gè)領(lǐng)導(dǎo)崗位”?。同時(shí)又因?yàn)槿藛T輪換慢，又普遍存在人員老化與后繼人才匱乏等矛盾。

第四，財(cái)政問(wèn)題嚴(yán)重，利益是中央與地方關(guān)系背后隱藏的重要因素，兩者之間沖突的一個(gè)根本性的原因就是利益方面的沖突，在垂直監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)控下，很多有利可圖的項(xiàng)目因?yàn)椴环腺|(zhì)檢標(biāo)準(zhǔn)而被禁止，另一方面來(lái)說(shuō)，垂直監(jiān)管機(jī)構(gòu)和地方政府也會(huì)因?yàn)槟称貐^(qū)具有財(cái)政效益而去爭(zhēng)權(quán)，使兩者之間的矛盾更加激化。

客觀分析，實(shí)行半垂直管理體制對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)、打破地方保護(hù)、規(guī)范行政行為的各個(gè)方面有著重要的貢獻(xiàn)，但其存在的弊端使其無(wú)法有效阻止類似“三鹿奶粉”安全事故的爆發(fā)，究其根源則在于中央與地方監(jiān)管職責(zé)分配不合理，無(wú)法形成監(jiān)管合力，反而掣肘，無(wú)法解決食品安全監(jiān)管意圖和權(quán)責(zé)沖突，無(wú)法形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的監(jiān)管模式。實(shí)際上，保障一個(gè)區(qū)域的食品安全和人民生命健康本來(lái)就是地方政府的重大職能和責(zé)任，與地方政府關(guān)系十分密切?；谶@樣容易落實(shí)問(wèn)責(zé)機(jī)制的考慮，讓地方政府重新承擔(dān)食品安全監(jiān)管責(zé)任似乎成為新的改革選擇。

（三）地方分權(quán)為主的混合管理體制階段（2008年至現(xiàn)今）

2008年10月，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于調(diào)整省級(jí)以下食品藥品監(jiān)督管理體制有關(guān)問(wèn)題的通知》：第一，食品藥品監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)由省級(jí)以下垂直管理變更為地方政府分級(jí)管理，不僅要接受上級(jí)主管部門的指導(dǎo)同時(shí)也要接受同級(jí)衛(wèi)生部門的監(jiān)督，在雙重管理體制下運(yùn)行；第二，將省市縣三級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與同級(jí)的衛(wèi)生部門進(jìn)行整合，接受同級(jí)衛(wèi)生部門的指導(dǎo)；第三，將人事管理權(quán)下放，由原來(lái)的省級(jí)行駛調(diào)整為市、縣機(jī)構(gòu)分別行使。

2009年2月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《食品安全法》，成為食品監(jiān)管方面權(quán)威的法律文書(shū)。食品安全法在總則第四條中，明文指出建立食品安全委員會(huì)，成為更高層級(jí)的議事機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方事宜，分析食品安全形勢(shì)，提出重大政策建議，由此開(kāi)始便形成了食品安全委員會(huì)牽頭、衛(wèi)生部協(xié)調(diào)、農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、食品安全監(jiān)督管理局等分段管理的監(jiān)管模式。由于食品安全委員會(huì)的成立主要是設(shè)在地方一級(jí)政府，所以也預(yù)示了食品安全監(jiān)管地方政府負(fù)總責(zé)機(jī)制的出臺(tái)。2011年10月14日，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于調(diào)整省級(jí)以下工商質(zhì)監(jiān)行政管理體制加強(qiáng)食品安全監(jiān)管有關(guān)問(wèn)題的通知》頒布，明確取消工商和質(zhì)監(jiān)部門省級(jí)以下垂直管理體系，改為地方政府分級(jí)管理體制，這是食品安全監(jiān)管體制重新回到地方政府分級(jí)管理體制的重要標(biāo)志。

2013年最新一輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，將分散在工商總局、質(zhì)檢總局、商務(wù)部等部門分散的食品安全監(jiān)管職能集中到新組建的國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局、衛(wèi)生計(jì)劃生育委員會(huì)以及原來(lái)的農(nóng)業(yè)部，同時(shí)在《國(guó)務(wù)院關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導(dǎo)意見(jiàn)》中，明確指出“地方各級(jí)政府要切實(shí)履行對(duì)本地區(qū)食品藥品安全負(fù)總責(zé)的要求，在省級(jí)政府的統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)下，切實(shí)抓好本地區(qū)的食品藥品監(jiān)管體制改革。要加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，強(qiáng)化保障措施，落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障，實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治，提升食品藥品安全監(jiān)管整體水平”，同時(shí)也提到“地方各級(jí)食品藥品監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)班子由同級(jí)地方黨委管理，主要負(fù)責(zé)人的任免須事先征求上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門的意見(jiàn)，業(yè)務(wù)上接受上級(jí)主管部門的指導(dǎo)”。在此后這一年多時(shí)間里，各省市的食藥機(jī)構(gòu)改革進(jìn)度各有快慢，特點(diǎn)五花八門?，還出現(xiàn)了將工商、質(zhì)監(jiān)和食藥監(jiān)“三合一”的監(jiān)管新模式，迫使國(guó)務(wù)院再次緊急下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品藥品監(jiān)管體系建設(shè)有關(guān)事項(xiàng)的通知》，對(duì)地方的改革進(jìn)度加以督促。但無(wú)論怎樣，這樣明顯地預(yù)示著中國(guó)的食品安全監(jiān)管縱向權(quán)力配置機(jī)制已經(jīng)走向了以分級(jí)管理為主要特征的混合型管理體制。

需要特別指出的是，此次以分級(jí)管理為主要特征的混合管理體制，和1992年開(kāi)始實(shí)行的分級(jí)管理有很大的不同。從縱向權(quán)力配置的權(quán)力本質(zhì)來(lái)看，1992年實(shí)行的分級(jí)管理體制內(nèi)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制基本未發(fā)揮作用，地方分權(quán)剛剛開(kāi)始，地方自主權(quán)較小，其雙重領(lǐng)導(dǎo)體制還是延續(xù)中央權(quán)威極重的歷史慣性，而混合管理體制是以分級(jí)管理為主，尤其強(qiáng)調(diào)地方負(fù)總責(zé)和地方自主權(quán)，可以描述為中央地方的對(duì)等分權(quán)。

三、食品安全監(jiān)管縱向權(quán)力配置機(jī)制變化的宏觀因素：基于中央—地方關(guān)系的視角

我國(guó)的行政管理體制是分級(jí)和垂直相結(jié)合的管理結(jié)構(gòu)，不同的歷史時(shí)期有不同的特點(diǎn)，條塊機(jī)構(gòu)具有較大的靈活性，其變化調(diào)整的依據(jù)是社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、時(shí)代背景和中央－地方關(guān)系。當(dāng)需要中央集權(quán)時(shí)，垂直管理占據(jù)主導(dǎo)因素。地方發(fā)展需要自主權(quán)和活力時(shí)，分級(jí)管理得到加強(qiáng)。中央政府和地方政府間的行政性集權(quán)和分權(quán)都是通過(guò)垂直管理的權(quán)力分配得以實(shí)現(xiàn)。食品安全監(jiān)管體制屬于政府監(jiān)管的一部分，其與我國(guó)行政管理體制的發(fā)展是密切相關(guān)的。1992年至今，中央政府不僅在橫向?qū)用?，也在縱向?qū)用娌粩嗾{(diào)整食品安全監(jiān)管的權(quán)力配置機(jī)制，可以依次總結(jié)為從早先的地方分級(jí)管理制度，到半垂直管理，又調(diào)整為地方分級(jí)主導(dǎo)的混合型管理，每一次的改革都要進(jìn)行大規(guī)模的制度重置，而每一次的重置背后都有巨大的力量推動(dòng)或者促成改革的形成。

食品安全監(jiān)管不是一個(gè)孤立的部分，需要在行政體制改革的大背景下建立，需要與其他部門之間配合運(yùn)轉(zhuǎn)，在建國(guó)前期逐步形成了單一體制的中央集權(quán)。權(quán)力逐漸上收，在中央集權(quán)的政治背景下政企不分現(xiàn)象普遍存在，嚴(yán)重阻礙了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)性作用，80年代以來(lái)中央政府逐漸下放權(quán)力，使得地方政府在外匯、稅收、城鄉(xiāng)建設(shè)等等方面有了一定的自主權(quán)，中央政府積極發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，調(diào)動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的積極性。1992年10月，中共十四大召開(kāi)，把建立社會(huì)主義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為進(jìn)一步經(jīng)濟(jì)改革的目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大背景的推動(dòng)下中央政府繼續(xù)主動(dòng)放權(quán)，發(fā)揮中央－地方兩個(gè)積極性，逐漸由中央集權(quán)的垂直管理體系轉(zhuǎn)變?yōu)榉旨?jí)管理體制。在同一時(shí)期內(nèi)，中央政府推行沿海地區(qū)優(yōu)先發(fā)展，大城市建立高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，地方之間的經(jīng)濟(jì)差距開(kāi)始拉大，分級(jí)管理體制的建立在調(diào)動(dòng)地方積極性方面啟到了巨大的作用，食品安全監(jiān)管的地方分級(jí)管理體制的產(chǎn)生跟這一時(shí)期的行政體制的分權(quán)改革密不可分。

為了遏制地方保護(hù)主義的進(jìn)一步發(fā)展，阻止通貨膨脹。1994年政府開(kāi)啟了分稅制改革的大門，進(jìn)一步上收了財(cái)權(quán)。1997年7月份，亞洲經(jīng)濟(jì)危機(jī)在泰國(guó)蔓延開(kāi)來(lái)，對(duì)亞洲經(jīng)濟(jì)造成了重大創(chuàng)傷，使中央政府更加深刻地認(rèn)識(shí)到垂直管理的迫切性，也就是在各種因素的影響下，中央政府決定加強(qiáng)宏觀調(diào)控和監(jiān)督，從整體監(jiān)管體制的角度統(tǒng)一法令標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范政策在地方的執(zhí)行力度。從金融調(diào)控開(kāi)始入手，1998年中國(guó)人民銀行建立垂直管理體制，為了更好的實(shí)行垂直管理，擺脫地方對(duì)金融業(yè)務(wù)的不良干預(yù)，央行不但撤銷了原省級(jí)分行，并且新設(shè)立的九家分行是跨行政區(qū)域設(shè)立的。此后證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)也開(kāi)始采用這種管理模式。

市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制也逐漸進(jìn)行了垂直管理體制的改革，1999年工商管理局開(kāi)始實(shí)行垂直管理體系，這一系列垂直管理改革是我國(guó)政府監(jiān)管體制中極其重要的開(kāi)端。垂直管理體制的建立有利于維護(hù)中央權(quán)威，保持政令通暢，最終大大提高了行政管理的效率。跨過(guò)縱向權(quán)力機(jī)制改革的開(kāi)端，緊接著，2004年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局直屬調(diào)查隊(duì)和省級(jí)以下土地部門分別實(shí)行了垂直管理體制。2006年，垂直管理體制進(jìn)一步發(fā)展，全國(guó)范圍內(nèi)國(guó)家土地督察局的設(shè)立，標(biāo)志著垂直管理體系在土地監(jiān)管領(lǐng)域的確立；而環(huán)保監(jiān)管領(lǐng)域，則以派駐執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)為手段，形成對(duì)地方環(huán)保工作進(jìn)行監(jiān)督的垂直管理模式。與此同時(shí)，土地監(jiān)察、環(huán)保執(zhí)法和審計(jì)監(jiān)察都分別派駐特派辦，以特殊的垂直管理模式來(lái)監(jiān)督地方。在這一輪的垂直管理改革后，以中央權(quán)威來(lái)遏制地方保護(hù)主義的效果基本達(dá)到，中央的法規(guī)政策在地方得到統(tǒng)一執(zhí)行和落實(shí)，而食品安全監(jiān)管體制的半垂直化管理改革也是在這種大的行政改革的宏觀背景下產(chǎn)生的。

然而，在半垂直管理體制取得成效的同時(shí)，地方政府的職能正在轉(zhuǎn)變完善，集權(quán)的垂直管理體制在運(yùn)行過(guò)程中雖然表現(xiàn)出了克服地方保護(hù)主義，統(tǒng)一國(guó)家監(jiān)管行為，克服公共產(chǎn)品的地域溢出性等優(yōu)點(diǎn)，但也帶來(lái)了行動(dòng)遲緩、信息失真、效率低下、監(jiān)管重合等多個(gè)監(jiān)管失靈的問(wèn)題。同時(shí)，還有一些聲音認(rèn)為，過(guò)多的垂直管理削弱了地方一級(jí)政府的行政獨(dú)立性和自主性，將有可能會(huì)與現(xiàn)行我國(guó)憲法和地方政府之的一些規(guī)定和精神相沖突，而地方政府也對(duì)此也有不同看法，認(rèn)為中央或省級(jí)政府通過(guò)垂直管理模式將管理權(quán)收走，但管理責(zé)任卻沒(méi)有隨著管理權(quán)的上收而上收，出了問(wèn)題依然要追究地方政府官員的責(zé)任，客觀上造成了權(quán)責(zé)不對(duì)稱的弊端，導(dǎo)致地方政府官員們對(duì)垂直管理體系的存在一直存有看法，再加上近些年來(lái)垂直管理部門往往成為腐敗的重災(zāi)區(qū)，也引發(fā)了人們對(duì)垂直管理之后權(quán)力制約的反思。有基于此，自2003年開(kāi)始的國(guó)務(wù)院政府機(jī)構(gòu)改革就不再過(guò)于突出垂直管理改革，而是應(yīng)當(dāng)逐步將一些地方政府能夠承擔(dān)且更加擅長(zhǎng)的領(lǐng)域職能加以下放，雖然沒(méi)有對(duì)原來(lái)的垂直管理體系進(jìn)行太大的調(diào)整，但在具體的運(yùn)作過(guò)程中卻逐步加大了地方政府所享有的職權(quán)，以便做到權(quán)責(zé)一致。

2008年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，是根據(jù)行政管理體制改革的總體安排，從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展出發(fā)，突出了探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制、加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)部門、合理配置宏觀調(diào)控部門職能等內(nèi)容。與此同時(shí)，食品安全作為市場(chǎng)監(jiān)管和公共服務(wù)的重要部分，在垂直管理取得成效的同時(shí)，依然暴露出許多垂直監(jiān)管體制的不足，其在2008年政府機(jī)構(gòu)改革的大環(huán)境中，得到了再度加強(qiáng)。但是加強(qiáng)方向卻不是垂直監(jiān)管，因?yàn)橹醒耄胤疥P(guān)系中中央收權(quán)在90年代的改革中已經(jīng)得到加強(qiáng)，但依然有一些問(wèn)題出現(xiàn)。中央已經(jīng)認(rèn)識(shí)到簡(jiǎn)單的收權(quán)和垂直管理并不能完全解決問(wèn)題。

在半垂直的監(jiān)管體制下，食品安全惡性事件仍然不斷爆發(fā)，究其原因首先是垂直監(jiān)管體制的先天不足，垂直管理體制本身并沒(méi)有徹底杜絕地方政府干預(yù)，職能部門的所在地和執(zhí)法監(jiān)督環(huán)境在地方就導(dǎo)致，當(dāng)?shù)胤秸恼?jī)目標(biāo)與職能部門垂直監(jiān)管相沖突矛盾時(shí)，地方政府還是可以動(dòng)用豐富的資源力圖影響甚至俘獲監(jiān)管機(jī)構(gòu)；垂直監(jiān)管體制的實(shí)質(zhì)是職能部門統(tǒng)一執(zhí)行中央的政令，而在經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的當(dāng)今社會(huì)，經(jīng)濟(jì)差距、行業(yè)差異、人文地理環(huán)境、創(chuàng)新與發(fā)展動(dòng)力都需因地制宜，垂直監(jiān)管在使中央政令統(tǒng)一的同時(shí)，也使得監(jiān)管較難兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方特性，可能導(dǎo)致監(jiān)管政策不能靈活而有效的執(zhí)行，與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展相悖，市場(chǎng)監(jiān)督執(zhí)法本身既需要嚴(yán)格的把握監(jiān)管原則，保護(hù)全局利益，同時(shí)也需要靈活的根據(jù)地區(qū)行業(yè)的差異，制定有效的監(jiān)管方式，只有因地制宜方能對(duì)本地區(qū)的行業(yè)進(jìn)行有效的監(jiān)管。

其次，分級(jí)管理改為垂直管理后，也帶來(lái)一些其他問(wèn)題。垂直監(jiān)管部門本身的監(jiān)督弱化，地方的法律、紀(jì)律檢查監(jiān)督機(jī)關(guān)被排除在垂直管理部門之外，使得監(jiān)管執(zhí)法本身的監(jiān)督弱化，可能對(duì)機(jī)構(gòu)本身反腐倡廉不利；職能部門過(guò)多的垂直集中管理，可能導(dǎo)致地方政府管理的架空，從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)看對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不利。最后，我國(guó)的稅收制度決定了財(cái)稅的大部分集中于中央政府，職能部門的垂直監(jiān)管模式往往容易獲得從上級(jí)職能部門獲得財(cái)政支持，而地方各級(jí)其他職能部門往往擔(dān)負(fù)職責(zé)較多，這樣就造成事權(quán)與財(cái)權(quán)不統(tǒng)一，容易形成權(quán)責(zé)不公平不統(tǒng)一現(xiàn)象。

綜上所述，條塊分割帶來(lái)了部分不同隸屬職能部門間的權(quán)力摩擦和各自為政，進(jìn)而由權(quán)責(zé)不清導(dǎo)致行政壁壘和糾紛。因此，我們可以發(fā)現(xiàn)，在地方保護(hù)主義得到一定遏制的情況下，垂直管理體制暴露出的問(wèn)題說(shuō)明，半垂直管理體制在實(shí)踐中就并非一定優(yōu)于分級(jí)管理體制。至此，在這樣一種宏觀的中央－地方關(guān)系的背景下，食品安全監(jiān)管又重新回到分級(jí)管理為主要特征的混合型監(jiān)管模式。

四、研究結(jié)論與政策建議

本文對(duì)自1992年以來(lái)中國(guó)食品安全監(jiān)管體制的發(fā)展軌跡及現(xiàn)狀進(jìn)行了回顧分析、并結(jié)合中央與地方關(guān)系的宏觀視角分析縱向權(quán)力配置變化的背景，在此基礎(chǔ)上，本文認(rèn)為要進(jìn)一步優(yōu)化目前的以分級(jí)管理為主導(dǎo)的混合型管理體制，避免中國(guó)的食品安全監(jiān)管體系走向“集權(quán)——分權(quán)——再集權(quán)——再分權(quán)”的惡性循環(huán)怪圈，提高監(jiān)管過(guò)程中各層級(jí)政府的協(xié)同合作，必須借鑒“監(jiān)管聯(lián)邦主義”（regulatory federalism）的設(shè)置理念，具體可以從以下幾個(gè)方面著手加以改進(jìn)：

第一，建議構(gòu)建中央政府統(tǒng)領(lǐng)、省級(jí)政府監(jiān)督和支持、市縣政府靈活有效執(zhí)行的協(xié)作治理結(jié)構(gòu)。這既需要中央政府在全局角度統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、統(tǒng)一政令，國(guó)務(wù)院部委加強(qiáng)對(duì)食品安全標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與預(yù)警、政策指導(dǎo)等全局工作，也需要地方監(jiān)管部門靈活有效的執(zhí)行。在食品安全監(jiān)管中，根據(jù)中央與地方各自的優(yōu)勢(shì)與長(zhǎng)處，中央政府的職責(zé)重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定、食品市場(chǎng)準(zhǔn)入審批、建設(shè)食品安全預(yù)警體系等事前監(jiān)管環(huán)節(jié)，而地方政府的職能重點(diǎn)則更多地集中在食品企業(yè)過(guò)程監(jiān)管、食品上市后風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估、食品安全稽查執(zhí)法等事中事后監(jiān)管階段

第二，建議加強(qiáng)分級(jí)管理中的垂直因素，地方政府對(duì)食品監(jiān)管原則與目標(biāo)的執(zhí)行需要從縱向垂直的角度加強(qiáng)監(jiān)督，在發(fā)揮地方政府監(jiān)管靈活性的同時(shí)加強(qiáng)上級(jí)監(jiān)管部門對(duì)下級(jí)監(jiān)管部門的業(yè)務(wù)監(jiān)督。此外，省級(jí)監(jiān)管部門要加強(qiáng)對(duì)市縣級(jí)監(jiān)管部門的財(cái)力物力支持和人員培訓(xùn)，保障監(jiān)管所需經(jīng)費(fèi)，提高監(jiān)管人員素質(zhì)。

第三，建議進(jìn)一步加強(qiáng)中央層面對(duì)新型食品及添加劑的檢測(cè)、建立國(guó)內(nèi)和國(guó)際上的食品安全預(yù)警機(jī)制、制定科學(xué)詳盡的最低要求的全國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)。在地方層面，規(guī)范原材料和添加劑的使用，食品安全監(jiān)管需要與之相匹配的監(jiān)管設(shè)備與基礎(chǔ)設(shè)施。市縣政府的財(cái)力物力很難保證隸屬監(jiān)管部門的經(jīng)費(fèi)要求和技術(shù)水平，因此要確保省級(jí)及以上政府對(duì)部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的食品安全監(jiān)管職能部門提供經(jīng)費(fèi)保障。

第四，建議從中央及省對(duì)市縣所屬的食品安全監(jiān)管部門在物力財(cái)力來(lái)給予保障，加強(qiáng)監(jiān)管所需的設(shè)備、基礎(chǔ)設(shè)施的投入，還要加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，從中上級(jí)職能部門所屬的事權(quán)著手，加強(qiáng)對(duì)業(yè)務(wù)的審查監(jiān)督，也需要建立完善的檢查監(jiān)督機(jī)制，改變以往一放就亂的狀況，將行政放權(quán)與權(quán)力的監(jiān)督管理相結(jié)合，杜絕非正常的利益關(guān)系。此外，在完善縱向權(quán)力配置的同時(shí)，還需要加強(qiáng)人大監(jiān)督、社會(huì)輿論監(jiān)督，促進(jìn)行業(yè)自律等，以便從多個(gè)方面完善食品安全監(jiān)管機(jī)制。

總而言之，本文認(rèn)為食品安全監(jiān)管需要引入“聯(lián)邦主義思維”?，構(gòu)建“監(jiān)管聯(lián)邦主義”的監(jiān)管模式，該模式的提法，原本源自作為聯(lián)邦制國(guó)家和監(jiān)管型國(guó)家的典范代表——美國(guó)，即強(qiáng)調(diào)聯(lián)邦、州和地方政府在食品安全監(jiān)管中根據(jù)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的特征以及自身的優(yōu)勢(shì)，科學(xué)清晰地分配食品安全監(jiān)管權(quán)力，承擔(dān)食品安全監(jiān)管責(zé)任，構(gòu)建食品監(jiān)管合作網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)食品安全的多層級(jí)政府的協(xié)同監(jiān)管。監(jiān)管聯(lián)邦主義的核心是監(jiān)管權(quán)力在不同層次政府組織中的分配，在強(qiáng)調(diào)地方分權(quán)的基礎(chǔ)上，使得中央和地方政府在一個(gè)有限范圍內(nèi)是獨(dú)立的但又是相互合作的，且其內(nèi)容已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了單純的食品安全監(jiān)管范疇，包括環(huán)境、職業(yè)健康、社會(huì)保障等多方面的內(nèi)容?。監(jiān)管聯(lián)邦主義未必就一定只能在聯(lián)邦制國(guó)家中適用，單一制國(guó)家同樣也可以借鑒監(jiān)管聯(lián)邦主義中的思路和理念，將各級(jí)政府之間各自獨(dú)享和共享的監(jiān)管權(quán)責(zé)進(jìn)行清晰劃分。未來(lái)的監(jiān)管聯(lián)邦主義在中國(guó)食品監(jiān)管領(lǐng)域中可能的發(fā)展是地方分權(quán)要同適度的中央集權(quán)相結(jié)合?，通過(guò)二者有機(jī)搭配為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的制度環(huán)境，在此基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)監(jiān)管機(jī)構(gòu)管理層的權(quán)威、監(jiān)管過(guò)程的透明高效以及監(jiān)管權(quán)力配置過(guò)程中的沖突協(xié)調(diào)，最終形成監(jiān)管合力，從而實(shí)現(xiàn)多層級(jí)政府協(xié)同高效監(jiān)管。

注釋

①劉洋：《關(guān)于我國(guó)環(huán)境保護(hù)垂直管理問(wèn)題的探討》，《環(huán)境科學(xué)與技術(shù)》2010年第11期。

②郝國(guó)慶、王楓云：《我國(guó)政府垂直管理體制趨強(qiáng)的原因與利弊分析》，《行政論壇》2002年第1期。

③余暉：《監(jiān)管權(quán)的縱向配置—來(lái)自電力、金融、工商和藥品監(jiān)管的案例研究》，《中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2003年第8期。

④肖興志、胡艷芳：《中國(guó)食品安全監(jiān)管的激勵(lì)機(jī)制分析》，《中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第1期。

⑤陳魯峰：《屬地管理初》，《中國(guó)食品藥品監(jiān)管》2008年第3期。

⑥尹振東：《垂直管理與屬地管理：行政管理體制的選擇》，《經(jīng)濟(jì)研究》2011年第4期。

⑦M(jìn)ertha，Andrew C.“China's‘Soft’Centralization：Shifting Tiao/Kuai Authority Relations.”The China Quarterly，184（2005）：791－810.

⑧Tam，Waikeung and Dali Yang.“Food Safety and the Development of Regulatory Institutions in China.”Asian Perspective 29，no.4（2005）：5－36.

⑨衛(wèi)生部關(guān)于衛(wèi)生監(jiān)督監(jiān)測(cè)工作實(shí)行分級(jí)管理的通知，http：//china.findlaw.cn/fagui/p＿1/360589.html（最后訪問(wèn)日期2014－10－02）

⑩白春生：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法〉（試行）在分級(jí)管理中存在問(wèn)題的探討》，《中國(guó)公共衛(wèi)生》1995年第2期。

?劉鵬：《中國(guó)食品安全監(jiān)管－基于體制變遷與績(jī)效評(píng)估的實(shí)證研究》，《公共管理學(xué)報(bào)》2010年第4期。

?中國(guó)衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)提要http：//www.moh.gov.cn/zwgkzt/ptjty/list.shtml（2014－10－05最后訪問(wèn)）

?《垂直管理了13年，為何重回地方？》，《生活日?qǐng)?bào)》2011年10月21日A17版。

?蔣昕捷、袁端端：《食藥改革：起大早，趕晚集》，《南方周末》2014年10月綠色版；

?Qian，Y.Y.，and Weingast B R.“China's Transition to Markets：Market－Preserving Federalism，Chinese Style.”Journal of Policy Reform，1（1996）：149－185.

?Advisory Commission on Intergovernmental Relations.Regulatory Federalism Policy，Process，Impact and Reform：A Commission Report.Washington D.C.，1984.

?彭彥強(qiáng)：《中國(guó)式聯(lián)邦主義及其爭(zhēng)論與啟示》，《山東科技大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第3期。