金榮學 胡智煜

（中南財經政法大學 中國收入分配研究中心，湖北 武漢430073）

一、引言

近年來，在地方財政收支缺口不斷擴大和地方政府性債務缺乏預算約束的現實背景下，我國地方政府性債務規(guī)模迅速膨脹①。2013年12月30日國家審計署發(fā)布的《全國政府性債務審計結果》公告顯示，截至2013年6月底，全國地方政府性債務余額17.89萬億元，其中包括地方政府負有償還責任的債務余額為10.89萬億元，地方政府或有債務余額為7萬億元②。我國地方政府性債務規(guī)模大、償債率高、債務管理不規(guī)范、債務資金使用效率較低，并存在著較大的債務違約風險，已成為社會關注的焦點。地方政府性債務作為經濟增長的“雙刃劍”，在彌補公共項目資金缺口和實現國家宏觀調控的同時，又影響著地方政府財政安全，甚至威脅到國家經濟社會發(fā)展的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。地方政府性債務支出有別于一般財政支出，承擔著償本付息的責任。因此，科學地評價地方政府性債務支出的績效，優(yōu)化債務性支出投資結構，提高投資績效與防范債務違約風險勢在必行。

在地方政府性債務支出效率相關問題研究方面，黃芳娜認為賦予地方政府發(fā)債權、進行政府債務預算管理并建立債務信息公開制度是完善地方政府性債務管理的基礎③。袁潔、夏飛指出加強地方政府性債務管理需從審計入手，具體通過加強審計評價及審計監(jiān)督來強化債務管理④。余逸蕙從審計人員視角出發(fā)，指出建立審計監(jiān)督長效機制及政府債務償還機制可大大提高地方政府債務管理水平⑤。薛軍、聞勇認為中國地方政府可通過探索發(fā)行地方收益?zhèn)?、進行債務管理立法等方式強化地方債務管理⑥。趙愛玲、李順鳳利用層次分析法構建地方政府債務績效審計質量控制評價指標體系，以西部某省地方政府債務審計為例進行實證研究，提出改善地方政府債務績效審計質量控制對策⑦。王立勇等根據審計署的統計口徑，詳細測算了我國政府的全口徑債務規(guī)模，進而估算我國最優(yōu)政府債務水平⑧?？佳帏Q等基于投入產出理論，在構建地方政府性債務績效評價指標體系的基礎上，運用主成分分析法對我國K省13個市的地方政府性債務使用績效進行實證評價⑨。伊淑彪運用主成分分析法從債務評價指標體系中挑選出幾個較為關鍵的主成分因子，指出債務余額等主成分因子對政府財力指數的影響較大⑩。金榮學以平衡計分卡為依據，構建了地方政府性債務績效評價指標體系，并運用層次分析法進行地方政府性債務績效評價?。洪源等提出運用三階段DEA模型測定湖南省地方政府性債務的使用效率，并得出債務管理水平及債務運行的外部環(huán)境影響著債務使用效率的提高，應進行績效考核以強化債務使用效率?。

綜上，上述地方政府性債務績效評價側重于選取一些定性評價指標，評價方法也以主觀性較強的層次分析法為主，較少使用定量評價方法。因此，難以對地方政府性債務績效進行客觀的定量分析。鑒于此，本文將采用定量方法評估我國地方政府性債務支出效率。由于地方政府性債務資金主要投向市政建設、交通運輸等基礎設施建設和教科文衛(wèi)、農林水利、保障性住房供給等公益性項目，并且資金的最終償還來自公共財政資金，從本質上來看，政府性債務資金屬于公共財政資金的范疇。因此，地方政府性債務支出效率評估可以借鑒財政支出的效率評估方法?，F有財政支出效率評估的主流方法為數據包絡分析（DEA），本文擬采用兩階段DEA—Tobit模型對地方政府性債務支出效率及其影響因素進行實證研究，即運用DEA方法評估地方政府性債務的支出效率，通過Tobit回歸模型明確債務支出效率的經濟、社會和政策影響因素，在此基礎上，分析支出效率的影響機制，提出提高地方政府性債務支出效率的政策建議。

二、研究方法及變量選取

DEA方法、Tobit回歸模型和變量選取的簡要說明。

（一）DEA方法介紹

數據包絡分析（Data Envelopment Analysis）簡稱DEA，最初由Charnes、Cooper＆Rhodes提出，該方法利用線性規(guī)劃構建決策單元（DMU）中最有效率的凸性生產前沿（Frontier），并通過與此前沿相比較來識別其他決策單元的相對效率水平?。基于規(guī)模報酬是否可變的不同假設，DEA模型可分為規(guī)模報酬不變的CCR模型和規(guī)模報酬可變的BCC模型?。從測算效率值的不同角度，可將DEA模型分為投入導向型和產出導向型。假定地方政府性債務規(guī)模報酬可變，由于政府性債務效率測算關注的重點是一定產出水平下的必要債務投入，因此本文采用投入導向型BCC模型。假定有N個DMU，每個DMU利用I類投入，生產R類產出，則第j個DMU的效率得分計算公式如下：

（二）Tobit模型介紹

在運用DEA方法測算決策單元效率值的過程中，使用了決策單元可控的投入、產出變量，而沒有考慮不可控的外生環(huán)境變量的影響，而這些外生環(huán)境變量的差異是造成效率差異的重要因素。因此，在第一階段測算各決策單元效率值的基礎上，第二階段以效率值為因變量，以某些外生環(huán)境變量為自變量進行回歸分析，從而研究地方政府性債務支出效率的影響因素及影響機制。由于DEA方法測算出的效率值介于0和1之間，因此適用受限因變量Tobit模型進行回歸，標準Tobit模型如下式（2）：

（三）變量選取

本文的研究對象為地方政府性債務支出效率，故將我國地方政府作為決策單元?。2014年1月，我國各地方審計機關公布了2012年底和2013年6月底的地方政府性債務相關數據，基于數據的可獲取性和時效性，本文以2012年為研究期。

在測算地方政府性債務支出效率的過程中，其關鍵步驟是明確債務的投入和產出變量。從直觀上來看，投入變量應為地方政府性債務支出，但由于地方政府通過融資平臺公司等途徑舉借債務的相關數據保密性程度高，目前政府部門尚未公開政府性債務支出數據，參考洪源等的做法，暫且以能獲取到的地方政府性債務余額（累積性變量）作為地方政府性債務支出的代理變量?。在產出指標選取方面，為確保地方政府性債務支出效率測算的合理性，也將選取累積性的變量。地方政府性債務資金主要投向市政建設、交通運輸等基礎設施投資，并且從全國總體來看，地方政府的基礎設施投資額中，約三分之二來自地方政府性債務資金，故選取市政建設、交通運輸、土地收儲三個一級指標，并根據地方政府性債務投向比例選取實有道路面積、城市橋梁數、城市排水管道長度、城市道路照明燈數、公路線路里程數、鐵路線路里程數和土地征收面積七個二級指標，指標的描述性統計如表1所示。

表1 變量的描述性統計分析

在Tobit模型回歸分析中，需要選取可能影響效率水平的外生因素。樣本省份所處的不同經濟、社會和政策環(huán)境作為外生變量會對地方政府性債務支出效率產生不同程度的影響。參考陳詩一、張軍將財政支出效率環(huán)境影響因素分為經濟、社會以及政策三個方面的做法?，本文也從這三個方面來選取地方政府性債務支出效率的外部環(huán)境影響變量。在經濟方面，選取人均GDP和GDP增長率作為各地區(qū)的經濟環(huán)境變量，以全面衡量地區(qū)經濟發(fā)展水平和經濟增長速度對地方政府性債務支出效率的影響；在社會方面，選取人口密度和城市化率作為各地區(qū)的社會環(huán)境變量，以考察人口密集程度和城市化程度對地方政府性債務支出效率的影響；在政策方面，選取與地方政府性債務資金需求密切相關的各地區(qū)投資率（全社會固定資產投資額占GDP的比重）作為政策環(huán)境變量，以測度地區(qū)基礎設施建設等固定資產投資對債務支出效率的影響。外生環(huán)境變量的描述性統計如表1所示。

三、地方政府性債務支出效率測算

本文利用規(guī)模報酬可變條件下的投入導向型DEA模型，測算出2012年我國30個省份的地方政府性債務支出效率得分，各省份政府性債務支出的綜合技術效率、純技術效率、規(guī)模效率以及規(guī)模報酬結果如表2所示。

表2 DEA效率測算結果

續(xù)表

（一）綜合技術效率

由表2可以看出，我國地方政府性債務綜合技術效率總體水平較高，平均為0.723分，綜合技術效率得分為1的省份有7個，分別是浙江、山東、青海、寧夏、新疆、內蒙古和河南，由這7個省份的地方政府性債務支出與產出的線性組合構成綜合技術效率前沿面。需要指出的是，處于生產前沿面上的省份只是相對效率較高，并不代表不存在效率提升的空間。綜合技術效率低于0.5分的省份（直轄市）是北京、上海和重慶，以地方政府性債務綜合技術效率最佳的決策單元為參考，在給定產出的情況下，北京、上海、重慶三地的政府性債務均存在超過50%（約66%）的投入浪費，說明這三個地區(qū)的政府性債務支出效率存在很大的提升空間，效率水平亟須改善。

（二）純技術效率

純技術效率表示在同一規(guī)模的產出水平下，所需的最小要素投入成本。地方政府性債務純技術效率反映的是地方政府性債務資金用款機構的日常管理效率。由表2可知，30個樣本省份的技術效率平均得分為0.778，說明在保持投入比例和產出水平不變的情況下，如果能達到有效管理水平，地方政府性債務支出可以減少22.2%。從表2也可以看到，有10個省份的純技術效率值為1；江蘇、廣東、四川的純技術效率值雖為1，但它們的綜合效率值均小于1，說明這三個省份政府性債務支出效率的損失是由日常管理以外的因素引起。

（三）規(guī)模效率

規(guī)模效率表示在一定的投入條件下，技術效率生產前沿的產出量與最優(yōu)規(guī)模下的產出量的比值，它的數值等于綜合技術效率除以純技術效率。規(guī)模效率值越大，表示該決策單元的投入規(guī)模越接近最優(yōu)投入規(guī)模。由表2可以看出，我國地方政府性債務支出的規(guī)模效率平均得分為0.93，規(guī)模效率總體水平較高，說明地方政府性債務規(guī)?；咎幱诤侠矸秶鷥?，另外也說明如果30個省級政府在地方政府性債務使用方面都達到最優(yōu)規(guī)模，那么可以減少7%的地方政府性債務投入。

（四）規(guī)模報酬

規(guī)模報酬表示在其他條件不變的情況下，決策單元各種投入要素按相同的比例變動時所帶來的產出量的變化，即規(guī)模報酬分析的是決策單元生產規(guī)模變化與所引起的產出規(guī)模變化關系。若處于規(guī)模報酬遞增階段，決策單元可以通過擴大投入規(guī)模提高生產效率；反之，若處于規(guī)模報酬遞減階段，決策單元可以通過縮減投入規(guī)模提高生產效率；在規(guī)模報酬不變的情況下，生產效率不隨投入規(guī)模的變動而變動。從總體上來看，目前我國有19個省份的債務使用處于規(guī)模報酬遞減或不變階段，說明這些省份可以通過控制或縮小地方政府性債務規(guī)模來提高債務的支出效率。

四、地方政府性債務支出效率影響機制分析

根據BCC模型下地方政府性債務支出效率的測算結果，我國地方政府性債務支出的綜合技術效率、純技術效率以及規(guī)模效率等方面均存在較大差異。地方政府之間的債務支出效率差異在很大程度上是由債務管理及債務規(guī)模等內生因素決定，但也受到各地方政府所處外生環(huán)境的影響。因此，有必要通過回歸模型分析地方政府性債務支出效率的影響因素。

（一）Tobit回歸模型構建

基于上文，以DEA模型測算出的綜合技術效率值為被解釋變量，以地區(qū)人均GDP、GDP增長率、人口密度、城市化率和投資率作為解釋變量，建立受限因變量Tobit回歸模型如下式（3）：

TE＝β0＋β1Yi＋β2Gi＋β3Hi＋β4Ui＋β5Ii＋εi（3）

上式中，β0為常數項；β1～β5為解釋變量的系數；εi為回歸模型的誤差項；Yi代表第i個決策單元的人均GDP；Gi代表第i個決策單元的GDP增長率；Hi代表第i個決策單元的人口密度；Ui代表第i個決策單元的城市化率；Ii代表第i個決策單元的投資率。

（二）實證結果及分析

從表3中的Tobit回歸結果可以看出，人均GDP、GDP增長率、人口密度、城市化率和投資率等經濟、社會和政策變量與地方政府性債務支出效率均存在不同程度的相關關系。具體來說，GDP增長率、人口密度與地方政府性債務支出效率存在顯著的負相關關系，城市化率、投資率與地方政府性債務支出效率存在明顯的正相關關系，而人均GDP與地方政府性債務支出效率的相關程度較微弱。實證結果表明，過于追求地區(qū)經濟發(fā)展速度會對地方政府性債務支出效率有阻礙作用，較高的人口密度也不利于地方政府性債務支出效率的提高。另外，較高的城市化率和投資率都會促進地方政府性債務支出效率的提高。

表3 Tobit模型回歸結果

（三）效率影響機制分析

顯然，僅識別地方政府性債務支出效率的影響因素及影響方向和程度無助于地方政府性債務支出效率的提高，為此，還需要深入分析外生環(huán)境變量對效率水平的影響機制。

1.GDP增長率與地方政府性債務支出效率

在我國，地方官員的政績考核與官員任職地區(qū)的經濟增長速度密切掛鉤，地方官員出于政治晉升的考慮，會積極開展以GDP增長為中心的區(qū)域競爭?。盲目追求GDP增長的發(fā)展模式勢必會誘發(fā)地方政府的投資沖動，其現實表現即為地方政府通過融資平臺公司等途徑大肆舉借債務并投資于基礎設施等產業(yè)領域。一般來說，基礎設施投資規(guī)模龐大，需要數額巨大的資金支持，因此，地方政府的舉債規(guī)模會隨著基礎設施投資項目的增加而迅速膨脹。值得一提的是，融資平臺公司在投資建設基礎設施項目之前往往缺乏科學的可行性分析，從而不可避免地加重了政府性債務支出效率的低下。

2.人口密度與地方政府性債務支出效率

在人口密度較大即人口相對集聚的北京、上海、天津等地區(qū)，地方政府需要提供的電熱水氣、城市軌道交通等市政設施，公路、鐵路等交通運輸設施以及保障性住房等公共商品和服務相對更多，在其他條件相同的情況下，地方政府對財政資金的需求相對更高，受地方財力的約束，地方政府的舉債規(guī)模相對更大，在一定程度上會降低地方政府性債務使用的監(jiān)管力度，從而導致地方政府性債務支出效率偏低。

3.城市化率與地方政府性債務支出效率

以地區(qū)城鎮(zhèn)人口比重衡量的城市化率通常與該地區(qū)外來務工人員的比重成反比例關系。與青海、寧夏、新疆等經濟落后地區(qū)相比，北京、上海、廣東等經濟發(fā)達地區(qū)的城市化率相對較低，外來務工人員比重則相對較高，地方財政需要提供公共商品與服務的人口規(guī)模更大，因此對財政資金形成了更高的需求。在地方政府的財力約束下，地方政府性債務規(guī)模相對更為突出，債務資金的使用效率普遍較低。

4.投資率與地方政府性債務支出效率

本文中的投資率是以地區(qū)的固定資產投資占GDP的比重為計算標準，一定程度上反映了地區(qū)的固定資產投資政策。諸如青海、甘肅、寧夏等經濟相對落后的地區(qū)，雖然投資率很高，但投資的絕對規(guī)模反而很小，投向基礎設施建設的債務資金使用更為謹慎，債務的監(jiān)管相對更為嚴格，從而使得債務支出效率普遍較高。

五、結論與政策建議

結合實證結果和影響因素分析，本文得出以下結論與政策建議：

（一）研究結論

本文在DEA—Tobit兩階段分析框架下，測算了地方政府性債務支出效率并對效率的影響因素進行了實證分析。DEA效率測算結果表明，我國地方政府性債務支出效率總體水平較高，浙江、山東、青海、寧夏、新疆、內蒙古和河南7個省份的效率值相對最高，北京、上海和重慶三個地區(qū)的效率值相對較低，說明這三個地區(qū)的政府性債務支出效率存在很大的提升空間，效率水平亟需改善。從效率測算結果也可以看到，30個樣本省份中有19個省份的政府性債務處于規(guī)模報酬不變或遞減階段，表明我國大部分省份都可以通過縮小債務規(guī)模達到提高債務支出效率的目標。

此外，通過對地方政府性債務支出效率的影響因素分析可以發(fā)現，GDP增長率、人口密度、城市化率和投資率等因素對地方政府性債務支出效率水平具有顯著影響。盲目追求地區(qū)經濟增長的行為模式或高度集中的人口密度都會阻礙地方政府性債務支出效率的提高，而城市化率、投資率與債務的支出效率存在正相關關系，這從側面反映出外來人員比重過高會加重地方財政提供公共商品與服務的壓力，從而導致地方政府性債務支出效率下降。測算結果還表明，投資規(guī)模也會直接影響地方政府性債務支出效率，投資規(guī)模越大，效率越低。

（二）政策建議

一是嚴格執(zhí)行新修訂的《預算法》，加強地方政府性債務的預算管理和規(guī)模控制。從實證分析結果可以看到，我國部分地方政府的債務資金處于規(guī)模報酬遞減階段，債務資金規(guī)模過大導致資金的利用效率難以提高，嚴格控制債務規(guī)模有利于提高債務支出效率和化解債務風險。政府性債務既是政府的收入也是支出，理應依法納入預算管理。2014年我國新修訂的《預算法》第五條規(guī)定“各級政府的全部收入和支出都應當納入預算”，第四十三條規(guī)定“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會對預算草案及其報告、預算執(zhí)行情況的報告重點審查內容包括預算收入和預算支出編制是否完整，預算安排舉借的債務是否合法、合理”。這些規(guī)定為加強政府性債務管理和債務規(guī)?？刂铺峁┝朔梢罁?。因此，要嚴格執(zhí)行新修訂的《預算法》，按照全口徑預算管理制度的要求規(guī)范地方政府性債務。根據國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)［2014］43號）要求，地方政府一般債務收支必須納入一般公共預算管理，專項債務收支必須納入政府性基金預算管理。實行債務規(guī)?？刂疲训胤秸话銈鶆蘸蛯ｍ梻鶆找?guī)模納入限額管理，地方政府舉債不得突破批準的限額，約束接近債務規(guī)模上限的地方政府過度舉債行為，把地方政府性債務規(guī)模控制在合理的范圍內，以防范債務的潛在風險演化為現實風險。

二是完善官員政績考核制度，建立政府債務考核問責機制。在過去，我國對地方官員實行的政績考核制度過于強調經濟增長這一指標，在職位晉升利益的驅使下，部分地方官員盲目增加非競爭性領域的基礎設施投資，甚至投資于競爭性的產業(yè)領域，從而在很大程度上導致地方政府性債務規(guī)模的進一步擴大。為徹底解決該問題，需要進一步完善官員政績考核制度，把舉借和化解政府債務作為一項重要指標，并建立問責機制，引導地方政府官員樹立正確的政績觀?？己说胤秸畟鶆湛冃?，從債務投入的源頭入手，合理控制債務投入的規(guī)模、引導債務投入的領域和項目，以更合理地利用債務資金。具體來說，可以相對弱化GDP增長考核指標，增加官員對政府性債務使用和管理的考核硬指標，這些指標包括債務負擔率、債務依存度、償債率和債務違約率等。按照國際慣例確定政府性債務負擔率，并嚴格控制債務負擔率。完善相關法律制度，明確舉債人責任，“誰舉債，誰擔責”，主要行政官員對任期內產生的政府性債務應承擔償還責任和違約責任。這些責任還應包括脫離實際過度舉債、違法違規(guī)舉債或擔保、違規(guī)使用債務資金、惡意逃廢債務等行為。

三是建立健全地方政府性債務項目監(jiān)督管理制度，提高債務資金使用效益。目前，我國有的地方政府性債務資金在投向具體的項目之前，缺乏審慎、科學的可行性分析，并且在項目的整體運行過程中，也缺乏對政府性債務資金的嚴格監(jiān)管，部分項目投資效益較低。因此，應對債務支出項目開展審慎、科學的可行性分析，并通過建立項目管理信息系統加強項目的成本管理，通過項目信息的公開來加強社會公眾對項目建設和資金使用的監(jiān)督職能。以成本－效益分析為基礎，建立系列地方政府性債務績效考核體系，這些指標應體現出政府性債務的經濟效率和社會效益等內容，針對政府性債務項目實施多維的績效評價。在科學設計績效考核指標和方法的同時，政府部門應完善地方政府性債務統計報告制度，建立權責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度，全面反映政府的資產負債情況，公開完整的地方政府性債務數據，確保項目績效評價的科學性和真實性，并用好績效評價的結果。明確界定政府與市場的職能范圍，退出競爭性領域的債務性投資，把政府性債務資金重點投入到基礎設施建設、公益性項目建設、生態(tài)環(huán)境建設等領域。同時，運用政府與社會資本合作模式（PPP模式），吸引社會資本到政府公益性項目建設中，形成多元化的投資主體，減輕政府舉債壓力，最終把政府部門由基礎設施公共服務的提供者轉變?yōu)楸O(jiān)管者，可以大大改善基礎設施建設質量，也有利于提高債務資金使用效率。

注釋

①地方政府債務與地方政府性債務是兩個不同的概念，有關政府性債務的概念界定比較多，統計口徑也有所不同。本文所指的地方政府性債務是依據審計署《全國政府性債務審計結果》（2013年第32號），包括地方政府（含政府部門和機構）、經費補助事業(yè)單位、融資平臺公司等直接借入、拖欠，或因提供擔保、回購等信用支持，因公益性項目建設形成的債務，由地方政府負有償還責任的債務、負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務三部分構成。

②國家審計署2013年第32號審計公告《全國政府性債務審計結果》，http：//www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992379/3432165.html，2013年12月30日。

③黃芳娜：《中國地方政府債務管理研究》，財政部財政科學研究所博士論文，2011年。

④袁潔、夏飛：《基于審計視角的地方政府性債務管理探討》，《財政研究》2012年第2期。

⑤余逸蕙：《淺談審計視角下的地方政府債務管理》，《時代金融》2014年第1期。

⑥薛軍、聞勇：《地方政府債務管理：模式選擇與制度借鑒》，《當代經濟管理》2015年第2期。

⑦趙愛玲、李順鳳：《地方政府債務績效審計質量控制評價指標體系研究》，《西安財經學院學報》2015年第2期。

⑧王立勇、亓欣、趙洋：《基于全口徑政府債務率數據的我國最優(yōu)債務率估算》，《經濟理論與經濟管理》2015年第2期。

⑨考燕鳴、王淑梅、馬靜婷：《地方政府債務績效考核指標體系構建及評價模型研究》，《當代財經》2009年第7期。

⑩伊淑彪：《地方政府債務評價指標體系構建及實證分析》，《地方財政研究》2011年第4期。

?金榮學：《地方政府債務支出的績效評價體系研究》，《行政事業(yè)資產與財務》2013年第3期。

??洪源、秦玉奇、楊司鍵：《地方政府性債務使用效率測評與空間外溢效應——基于三階段DEA模型和空間計量的研究》，《中國軟科學》2014年第10期。

?Charnes，A.，W.W.Cooper and E.Rhodes，“Measuring the Efficiency of Decision Making Units.”European Journal of Operational Research，429－444（1978）.

?Banker，R.D.，A.Charnes and W.W.Cooper，“Some Models for Estimating Technical and Scale Inefficiencies in Data Envelopment Analysis.”Management Science，1078－1092（1984）.

?需要說明的是，數據包括省區(qū)市本級及下級政府。此外，西藏自治區(qū)由于數據缺失而省略。

?陳詩一、張軍：《中國地方政府財政支出效率研究：1978－2005》，《中國社會科學》2008年第4期。

?樓繼偉：《財政改革發(fā)展若干重大問題研究》，北京：經濟科學出版社，2014年，第239－245頁。