崔 晶

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 政府管理學(xué)院、中國(guó)財(cái)政發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心， 北京 100081)

從“地方公務(wù)委讓”到“地方合作治理”
——中國(guó)地方政府公共事務(wù)治理的邏輯演變

崔 晶

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 政府管理學(xué)院、中國(guó)財(cái)政發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心， 北京 100081)

本文試圖從明清以后的歷史脈絡(luò)中，重新審視中國(guó)地方政府公共事務(wù)治理的邏輯。清代西湖自主管理體制體現(xiàn)了行政指導(dǎo)下的地方自主治理和官、吏、紳合作治理的地方治理傳統(tǒng)；而當(dāng)代杭州“社會(huì)復(fù)合主體”城市公共事務(wù)治理改革，也體現(xiàn)了地方治理傳統(tǒng)在當(dāng)代的延續(xù)與演變。中國(guó)地方公共事務(wù)治理的內(nèi)在邏輯主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，即行政集權(quán)與社會(huì)分權(quán)、“亦步亦趨”與“惠及鄉(xiāng)里”。中國(guó)地方治理的歷史傳統(tǒng)與邏輯是中國(guó)走向未來(lái)地方政府與社會(huì)協(xié)同治理模式的起點(diǎn)，也是實(shí)現(xiàn)官民合作治理公共事務(wù)的基礎(chǔ)。

地方公共事務(wù)治理； 地方公務(wù)委讓?zhuān)?合作治理

在中國(guó)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)轉(zhuǎn)軌、經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時(shí)，也隨之帶來(lái)了社會(huì)不信任、社會(huì)不公平，以及社會(huì)不穩(wěn)定等諸多問(wèn)題。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中房屋拆遷帶來(lái)的官民沖突，“鄰避設(shè)施”建設(shè)引發(fā)的社會(huì)抗?fàn)幍葐?wèn)題不斷激發(fā)著我們對(duì)于地方政府治理行為的思考。新中國(guó)建立后，國(guó)家政權(quán)以強(qiáng)大的方式卷入到基層社會(huì)，但為什么中國(guó)社會(huì)并未呈現(xiàn)出預(yù)期的秩序整合？夾在高層政府與民眾之間的地方政府如何實(shí)現(xiàn)地方公共事務(wù)的有效治理？縱觀(guān)中國(guó)歷史的脈絡(luò)，我們發(fā)現(xiàn)，當(dāng)代中國(guó)地方政府治理行為的背后有其固有的歷史邏輯，它正沿著其深長(zhǎng)的歷史輪轍前行，在回望過(guò)去與吸納國(guó)外治理經(jīng)驗(yàn)的過(guò)程中不斷尋找著方向和路徑。正如費(fèi)正清等學(xué)者所言：“近代中國(guó)采用外來(lái)的經(jīng)驗(yàn)，但更多的還是采用自身過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)?！雹僖虼?，重新審視中國(guó)歷史的“真實(shí)實(shí)踐”，②有益于我們對(duì)當(dāng)下地方政府治理困境和挑戰(zhàn)的理解。本文試圖以清代西湖的自主管理體制和當(dāng)代杭州“社會(huì)復(fù)合主體”城市公共事務(wù)治理改革為例，重新審視地方政府對(duì)于轄區(qū)公共事務(wù)治理的傳統(tǒng)以及這一傳統(tǒng)在當(dāng)代的延續(xù)與演變，探討中國(guó)地方政府公共事務(wù)治理的內(nèi)在邏輯。

一、明清以來(lái)的“地方公務(wù)委讓”

明清時(shí)期是我國(guó)古代官僚政治制度的最高階段，它承接了中華帝國(guó)幾千年官僚政治的成果和經(jīng)驗(yàn)，為我們找尋歷史的脈絡(luò)提供了很好的參照。明朝統(tǒng)治者推行了“里甲制”③作為縣以下的基層社會(huì)組織形式，主要負(fù)責(zé)征收地方田賦，維持地方治安，裁決地方爭(zhēng)端，培養(yǎng)道德和組織宗教，興辦和維持諸如灌溉和初級(jí)學(xué)堂等主要村社服務(wù)。然而，隨著“里甲制”弊端的凸顯，到了17世紀(jì)末至18世紀(jì)，“里甲制”逐步衰落，取而代之的是地方政府與地方士紳在公共管理方面的合作，即地方政府在管理轄區(qū)事務(wù)的過(guò)程中，往往通過(guò)把“地方公務(wù)”(如道路維修、公共救濟(jì)、教育、公共衛(wèi)生、水利事業(yè))“委讓”給地方的士紳及社會(huì)組織，來(lái)實(shí)現(xiàn)其官方系統(tǒng)無(wú)力提供的公共服務(wù)。④這種地方政府向地方士紳的“公務(wù)委讓”一直延續(xù)到民國(guó)時(shí)期。下面就以清代道光年間西湖的自主管理體制為例，來(lái)解讀這一時(shí)期的地方治理。

明清兩代以來(lái)，杭州西湖的浚治管理一直置于地方官員的行政責(zé)任之下。在都御史、巡撫、郡守等地方官的督導(dǎo)下，西湖的浚治管理主要依靠官方和公家的經(jīng)費(fèi)來(lái)進(jìn)行，這種方式被稱(chēng)為“官支官辦”。但是到清嘉慶年間，由于國(guó)家財(cái)政的拮據(jù)和官僚機(jī)構(gòu)的松弛，清政府的權(quán)力在整體上出現(xiàn)無(wú)力化，這使得西湖的管理遇到了危機(jī)。為了解決這一困境，浙江巡撫帥承瀛在即將離任時(shí)，將四萬(wàn)兩商捐銀⑤作為西湖的疏浚費(fèi)用。⑥此后，圍繞著如何使用和運(yùn)營(yíng)這筆費(fèi)用來(lái)實(shí)施西湖的浚治管理，地方官員和士紳、商人們展開(kāi)了幾年的討論和博弈，最終促成了西湖自主管理體制的誕生。在當(dāng)時(shí)浙江巡撫劉彬士的積極指導(dǎo)下，杭州于清道光八年確立了新的西湖管理體制。

西湖新體制的核心組織由杭州有勢(shì)力的士紳錢(qián)栻?yàn)槭椎氖當(dāng)?shù)名杭州籍士紳組成，并同鹽業(yè)四所(杭州、松江、嘉興、紹興)屬下的商業(yè)協(xié)會(huì)協(xié)商，以甲商的發(fā)商生息所得銀兩作為西湖浚湖的專(zhuān)款。作為新體制的核心內(nèi)容，《歲修章程》第十二條于道光九年由杭州城紳公議通過(guò)。這次公議還把早已是杭州普濟(jì)堂⑦董事的王錫選為新體制的董事，并將魏彭年和錢(qián)廷薰選為副董事。董事的作用和任務(wù)是用每季的商業(yè)利息，按照“量入為出”的原則，統(tǒng)括性地經(jīng)營(yíng)西湖的浚治事業(yè)。至此，長(zhǎng)期以來(lái)一直作為地方行政一環(huán)、以“官支官辦”方式進(jìn)行管理的西湖治理體制，就轉(zhuǎn)換成為以地方紳商團(tuán)體為中心、通過(guò)“民捐民辦”方式進(jìn)行的民間管理體制。⑧以前的“官支官辦”式行政管理下的工程，難免會(huì)存在責(zé)任缺位、形式主義、經(jīng)費(fèi)來(lái)源不正等弊害，而新的民間自主管理體制則意在克服這些問(wèn)題。當(dāng)時(shí)的浙江巡撫劉彬士曾列舉了新體制的五項(xiàng)好處：財(cái)源可得確保、董事勝任化、本地人管理浚湖、事務(wù)管理公開(kāi)透明等。⑨

雖然新體制基本上實(shí)行的是民間自主管理制度，但在這一過(guò)程中，為了浚治事業(yè)的順利進(jìn)行，新體制的董事團(tuán)也邀請(qǐng)了杭州府經(jīng)歷和錢(qián)塘縣縣丞擔(dān)任彈壓官，對(duì)于西湖的浚治管理給予行政上的支援和協(xié)助。當(dāng)然這種行政上的干預(yù)只被要求在發(fā)生糾紛時(shí)才出面協(xié)助，平時(shí)則不可干預(yù)浚湖事業(yè)。此外，西湖自主管理體制的創(chuàng)立是為了實(shí)現(xiàn)財(cái)源可得確保、事務(wù)管理公開(kāi)透明等目標(biāo)，但是在這一過(guò)程中，胥吏(書(shū)吏)篡改工程經(jīng)費(fèi)數(shù)據(jù)，進(jìn)行不法勒索的事情時(shí)有發(fā)生。為了工程順利推進(jìn)和增加管理的透明度，董事團(tuán)一直在努力排除書(shū)吏等的介入和參與，避免發(fā)生勒索情況。⑩但事實(shí)上，書(shū)吏仍然在工程計(jì)劃和工程估價(jià)表上做手腳，這導(dǎo)致了工程費(fèi)用的流失。

二、“地方公務(wù)委讓”在當(dāng)代的延續(xù)與演變

三、中國(guó)地方公共事務(wù)治理的邏輯

從明清的“地方公務(wù)委讓”到當(dāng)代的地方治理，我們可以看出，雖然當(dāng)代的地方治理吸納了一些西方治理的經(jīng)驗(yàn)，探索了在新中國(guó)體制下的治理模式和方法，但從當(dāng)代地方政府公共事務(wù)的治理中仍然可以透視出其背后隱藏的穩(wěn)定的歷史邏輯。下面我們將嘗試用兩對(duì)關(guān)系來(lái)提煉和概括中國(guó)地方治理的邏輯。

(一)行政集權(quán)與社會(huì)分權(quán)

(二)“亦步亦趨”與“惠及鄉(xiāng)里”

而在現(xiàn)代社會(huì)，士紳或鄉(xiāng)紳這一群體已經(jīng)消失。但在地方政府治理中，地方政府與社會(huì)賢達(dá)人士合作治理的傳統(tǒng)卻仍然存續(xù)在某些地方政府的治理過(guò)程中。如前文所提到的杭州“社會(huì)復(fù)合主體”治理城市公共事務(wù)的案例，在復(fù)合治理中地方政府與企業(yè)、媒體、專(zhuān)家、民眾進(jìn)行合作，涌現(xiàn)出了一些具有公共精神的“公共企業(yè)家”成為各類(lèi)事業(yè)的帶頭人。雖然這一案例被很多學(xué)者視為地方政府吸納了國(guó)外的政府、市場(chǎng)、社會(huì)合作治理經(jīng)驗(yàn)的創(chuàng)新案例，但本文認(rèn)為這些地方治理的改革在很大程度上是承繼了我國(guó)自古以來(lái)的地方政府與士紳合作治理的傳統(tǒng)。因此，由官、吏、紳組成的復(fù)雜地方治理網(wǎng)絡(luò)使得地方政府既會(huì)“亦步亦趨”地貫徹執(zhí)行中央政府的決策，同時(shí)也會(huì)本著“惠及鄉(xiāng)里”的意愿承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)公共事務(wù)的治理職責(zé)。無(wú)論在過(guò)去還是現(xiàn)在，這種雙重身份使得地方政府在國(guó)家與社會(huì)之間進(jìn)行著利益的取舍與平衡。

四、結(jié)論與建議

從中國(guó)歷史的視角來(lái)看，當(dāng)代中國(guó)的地方政府治理行為一直沿著其穩(wěn)定的邏輯前行。從明清時(shí)期一直到民國(guó)，地方政府把轄區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)“委讓”給地方士紳和其他社會(huì)組織，從而實(shí)現(xiàn)官方無(wú)力提供的公共服務(wù)。雖然西湖的“自主管理體制”帶有地方自治的特性，但這種自主管理形式仍然逃離不開(kāi)“官督商辦”的“行政業(yè)務(wù)的外圍性管理體制”的命運(yùn)。在當(dāng)代地方治理中，以杭州為代表的“社會(huì)復(fù)合主體”的城市治理仍然延續(xù)著中國(guó)地方治理的雙重特性：城市的自主治理和地方政府的“嵌入式”指導(dǎo)。

究其歷史邏輯，中國(guó)地方政府一直在行政集權(quán)與社會(huì)分權(quán)兩股相對(duì)力量的夾持和拉扯中進(jìn)行公共事務(wù)的治理。行政的高度集權(quán)使得地方政府不斷加強(qiáng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)基層社會(huì)的控制。同時(shí)，社會(huì)分權(quán)的趨勢(shì)也在影響著地方政府的治理行為。面對(duì)多種多樣的公共事務(wù)治理，地方政府不得不依靠士紳和民眾進(jìn)行地方自治，但這種自治的努力從來(lái)也沒(méi)有離開(kāi)過(guò)行政權(quán)力的滲透。

在行政集權(quán)與社會(huì)分權(quán)兩股相對(duì)力量的夾持下，地方政府表現(xiàn)出了“亦步亦趨”地貫徹上級(jí)指令和考慮地方社會(huì)需求的“惠及鄉(xiāng)里”的雙重角色。延續(xù)至今的地方官員短任期制和回避制度形成了“流動(dòng)的官和固守的吏”的局面。作為“外地人”的官要充分地執(zhí)行上級(jí)的行政指令，作為“本地人”的吏有時(shí)則會(huì)更關(guān)心當(dāng)?shù)氐墓彩聞?wù)治理。作為“地方精英”的士紳周璇于地方政府與民眾之間，有時(shí)代表地方官向民眾下達(dá)行政命令，有時(shí)代表民眾反映訴求向地方官施壓，并且主導(dǎo)地方公共福利事業(yè)。官、吏、紳的合作構(gòu)成了中國(guó)地方治理中“正式權(quán)力”與“非正式權(quán)力”交織的合作治理網(wǎng)絡(luò)。

注釋

①瑪麗·B.蘭金、費(fèi)正清、安阿伯、費(fèi)維愷：《導(dǎo)論：近代中國(guó)歷史的透視》，載費(fèi)正清、費(fèi)維愷主編《劍橋中華民國(guó)史：1912-1929年》(下卷)，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1994年，第3頁(yè)。

②何艷玲：《公共行政學(xué)研究是我們與這個(gè)時(shí)代肝膽相照的方式》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第5期。

③賀凱：《明代政府》，載崔瑞德、牟復(fù)禮主編《劍橋中國(guó)明代史：1368-1644年》(下卷)，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1994年，第80-81頁(yè)。

⑦普濟(jì)堂、善堂、善會(huì)是中國(guó)土生土長(zhǎng)的社會(huì)自治組織。參見(jiàn)夫馬進(jìn)：《中國(guó)善會(huì)善堂史研究》，伍躍、楊文信、張學(xué)鋒譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，2005年，第18頁(yè)。

⑨⑩森田明：《清代水利與區(qū)域社會(huì)》，雷國(guó)山譯，濟(jì)南：山東畫(huà)報(bào)出版社，2008年，第45頁(yè)，第54頁(yè)。

責(zé)任編輯 王敬堯

On the Logic of Evolution of Local Public Affairs Governance in China

Cui Jing

(School of Government， Central University of Finance and Economics， Beijing 100081)

This article tries to rethink the logic of local public affairs governance by studying the history from the Ming and Qing Dynasty. The system of public affairs governance in West Lake region in the Ming and Qing Dynasty embodies the local self-governance under the guidance of the administrative instruction and official-clerk-gentry collaborative governance tradition. In modern Hangzhou city， the governance reform of local public affairs， so called “social multi-agents’ joint governance” reveals the continuation and evolution of local governance tradition in China. Taking Hangzhou city for example， this article explores the two aspects of the internal logic of local governance in China: administrative centralization and social decentralization. The historical tradition and logic of local governance in China is the starting point of collaborative governance between local governments and society and the basis of collaborative governance between local officials and citizen．

local public affairs governance； local public affairs consignation； collaborative governance

2015-02-10

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“基于包容性發(fā)展的我國(guó)都市圈地方政府整體性協(xié)作治理機(jī)制研究”(12CGL081);北京市社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“區(qū)域協(xié)同視角下的京津冀都市圈地方政府大氣污染協(xié)作治理研究”(14JGB079);中國(guó)財(cái)政發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心研究項(xiàng)目“中國(guó)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略推進(jìn)中的地方政府行為研究”(024050314002/004)