王森+任憲文

金融機構參與PPP項目的路徑選擇

金融機構參與PPP項目的模式主要分為兩類：一是作為社會資本直接參與模式，金融機構可以聯(lián)合具有基礎設施設計、建設、運營維護等能力的社會資本，與政府簽訂三方合作協(xié)議，在協(xié)議約定的范圍內參與PPP項目的投資運作。二是作為資金提供方參與項目，金融機構可以為主要負責經營的社會資本方或者項目公司提供融資，間接參與PPP項目，融資方式可以采取項目貸款、信托貸款、明股實債、有限合伙基金、項目收益?zhèn)唾Y產證券化等形式。

政策性銀行參與PPP的方式

政策性銀行參與PPP項目，可以發(fā)揮中長期融資優(yōu)勢，為項目提供投資、貸款、債券、租賃、證券等綜合金融服務，并聯(lián)合其他銀行、保險公司等金融機構以銀團貸款、委托貸款等方式，拓寬PPP項目的融資渠道。此外，政策性銀行還可以提供規(guī)劃咨詢、融資顧問、財務顧問等服務，提高PPP項目的運作效率。

商業(yè)銀行參與PPP的方式

商業(yè)銀行是PPP項目最重要的資金提供方，可以通過資金融通、投資銀行、現金管理、項目咨詢服務、夾層融資等方式參與PPP項目。

資金融通。通過項目貸款、貿易融資、保理、福費廷、銀團貸款等，發(fā)展供應鏈金融，提供增值服務。

投資銀行業(yè)務。商業(yè)銀行可以依托強大的銷售能力參與PPP項目公司中短融票據、PPN等融資工具的承銷發(fā)行。此外，商業(yè)銀行還可以通過理財直接融資工具直接涉入PPP項目融資，或者利用產業(yè)基金、信托、資產管理、租賃等渠道，實現表內投資或表外理財資金對接PPP項目公司的融資需求。

現金管理。針對日常運營資金的管理，商業(yè)銀行可提供資金結算網絡、現金管理、資金監(jiān)管、代發(fā)工資等服務；為提高閑置資金收益，還可提供協(xié)定存款、定制理財產品等服務。

夾層融資。除了傳統(tǒng)融資方式外，商業(yè)銀行還可以積極探索項目夾層融資。夾層融資的風險和回報介于普通債務和股權融資之間，融資結構可根據不同項目的融資需求進行調整。

保險公司參與PPP的方式

保險公司可以開發(fā)信用險種為PPP項目的履約風險和運營風險承保，增加PPP項目結構設計的靈活性，降低和轉移PPP參與方的風險。從保險資金的運用來看，PPP項目建設周期符合險資長期性的特征，有助于緩解資產負債錯配的問題，因此險資可以通過專項債權計劃或股權計劃為大型PPP項目提供融資。

證券公司參與PPP的方式

證券公司可以為PPP項目公司提供IPO保薦、并購融資、財務顧問、債券承銷等投行業(yè)務，也可以通過資產證券化、資管計劃、另類投資等方式介入。

資產證券化。具有未來穩(wěn)定現金流的資產就可能被證券化，很多基礎設施類的PPP項目，如供熱、供水、供電、污水處理、公共交通、高速公路等具有穩(wěn)定的現金流，是良好的證券化基礎資產，證券公司（包括基金子公司）可以通過成立資產支持專項計劃，對有穩(wěn)定現金流的PPP項目進行證券化，運用現金流分層等結構性金融技術，發(fā)行不同期限和信用等級的資產支持證券，為PPP項目融資。

項目收益?zhèn)?。證券公司可以為符合條件的PPP項目公司設計債券結構，通過發(fā)行項目收益?zhèn)M行融資。但是同時證券公司受制于資金來源和牌照等限制，主要會以服務中介的形式參與PPP業(yè)務，其介入程度無法和銀行、保險相比。

信托公司參與PPP

信托公司參與PPP項目可以通過直接和間接兩種模式。直接參與，即信托公司直接以投資方的形式參與基礎設施建設和運營，通過項目分紅收回投資。主要形式是發(fā)行產品期限較長的股權或債權信托計劃，資金來源主要是銀行、保險等機構資金；間接參與，即信托公司為PPP模式中的參與方融資，或者與其他社會資本作為聯(lián)合體共同投資項目公司，采取明股實債的方式，在約定時間由其他社會資本回購股權退出。

PPP產業(yè)基金

PPP產業(yè)基金是指以股權、債權及夾層融資等工具投資基礎設施PPP項目的投資基金，可以為基金投資人提供一種低風險、中等收益、長期限的類固定收益。PPP產業(yè)基金通常與承包商、行業(yè)運營商等組成投資聯(lián)合體，作為社會資本參與PPP項目投資運營。金融機構可以自有或募集資金設立SPV，作為有限合伙基金的優(yōu)先合伙人（LP）。

金融機構參與PPP的風險管控

項目建設風險

PPP項目需要在規(guī)定的時間內建設完成達到可使用狀態(tài)，才能在后續(xù)的經營中獲得現金流和利潤，尤其對于政府采用可用性付費方式直接購買產品和服務的非經營性項目，項目的“可用”是付費的前提條件。因此金融機構在對項目方融資時可以將建設施工方的資質要求列入合同條款，由建設公司或者保險公司承擔項目建設延期、不合格等引起的損失。

項目經營管理風險

銀行、保險等金融機構一般對PPP項目的建設、管理、運營等并不擅長， 若項目一旦出現經營不善或管理糾紛， 會直接影響收益的實現。因此，金融機構在向項目公司提供融資之前，應對融資主體和管理團隊進行詳盡的盡職調查，對項目的運營及未來現金流收入進行財務分析和測算，確?？尚行匀笨谘a助和政府付費項目納入政府的全口徑預算管理，并通過相關協(xié)議爭取參與重大事項決策的權利。

增信措施落實風險

PPP項目融資中可能涉及房地產抵押、信用保證、股權質押、應收賬款質押等多種增信方式，實際操作中可能存在增信方式不能落實的風險。因此在融資協(xié)議簽訂之前就要對不同地區(qū)的抵押登記政策進行了解，把擔保方式的落實作為放款的前提條件，并盡量采用多種增信方式進行組合，在選擇擔保物時也要優(yōu)先考慮易于處置變現的標的。

政策風險

PPP項目運作在很大程度上受政府政策和相關法律法規(guī)變更等方面的影響。對于政府的政策風險，必須從當地產業(yè)結構、財政實力、市場化程度、過往資信記錄等多方面進行考量，并通過簽訂詳細的法律合同，降低地方政府“隨意簽約，肆意毀約”的概率。

財政可承受能力風險

根據最新頒布的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，地方政府每一年度全部PPP項目占一般公共預算支出比例應當不超過10%。金融機構需要密切跟蹤各級財政部門（或PPP中心）定期公布的項目運營情況，包括項目使用量、成本費用、考核指標等信息，確保所參與項目涉及的地區(qū)政府整體PPP支出控制在一定比率之內。

對策建議

構建多層次的資金供給市場，形成合理的融資結構。各類金融機構應通過業(yè)務轉型與創(chuàng)新，積極參與PPP項目。立足我國國情，PPP的融資之路應以銀行為核心，整合證券、保險和信托業(yè)，并積極嘗試吸引保險公司、私募基金、社保基金等長期機構投資者參與項目的開發(fā)投資。以充分發(fā)揮各機構的比較優(yōu)勢，著力構建多渠道資源，進而實現融資能力擴張與效率增進的有機融合過程。

發(fā)揮好開發(fā)性金融、政策性金融的作用。政府推進PPP項目，應靈活運用基金投資、銀行貸款、發(fā)行債券等各類金融工具，建立期限匹配、成本適當以及多元可持續(xù)的資金保障機制。尤其要加強與開發(fā)性、政策性金融機構合作。同時，開發(fā)性銀行應充分發(fā)揮中長期融資優(yōu)勢，積極提供融資顧問及“投資、貸款、債券、租賃”等綜合金融服務，并在合理范圍內，給予PPP項目差異化信貸政策。地方政府還可與金融機構搭建合作框架協(xié)議，針對性地發(fā)展PPP產業(yè)發(fā)展基金，提高國有資金運用效率的同時，支持具有發(fā)展前景的公共項目。

發(fā)揮“投行+商業(yè)銀行”優(yōu)勢，從傳統(tǒng)的資金提供者轉變?yōu)橘Y金組織者與牽頭方。主動搭建投資者、政府、開發(fā)運營商的SPV平臺，以“綜合服務商”身份牽頭PPP項目。一方面關注政策導向，了解各地城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃與項目的篩選進展情況，對于優(yōu)質項目和具有發(fā)展前景的項目主動跟進；另一方面結合項目需求，設計開發(fā)綜合性、創(chuàng)新性的金融產品，包括項目融資、貿易融資、銀團貸款、出口信貸、資金管理等，可在項目管理、抵押擔保措施、業(yè)務經營管理、融資租賃與多元化的銀行咨詢服務等領域進行探索。

引導鼓勵各金融機構參與項目不同階段的投資與管理，降低項目風險。證券公司可以開展債券發(fā)行、設計資產證券化產品以及PPP項目并購財務顧問等業(yè)務；信托公司可以通過過橋性融資，以夾層融資、名股實債等方式對風險較高的PPP建設期提供資金支持，或者發(fā)起并管理信托計劃，成為項目基金的優(yōu)先級投資人；保險公司則可以從資產端與負債端雙向對接PPP項目。在資產端，可以通過股權投資、債權投資計劃等與政府合作，緩釋資產負債錯配問題。在負債端，保險公司可為某些政府付費項目的履約風險承保，或者為項目建筑工程險、財產險等承保，從而提高項目結構設計的靈活性，促進風險的合理分擔與轉移。

加快金融體系改革，破解金融機構審批PPP項目貸款難題。建議監(jiān)管部門出臺相關政策文件，對PPP項目貸款審批作出明確定義和要求，解決金融機構審批PPP項目中存在的障礙和難題，引導金融機構建立快速通道，加快重大工程、PPP項目等貸款審批。同時，金融機構也要進行相應改革，給予PPP項目差異化信貸政策，如加強信貸規(guī)模的統(tǒng)籌調配，優(yōu)先保障PPP項目的融資需求；對符合條件的PPP項目，貸款期限最長可達30年，貸款利率可適當優(yōu)惠；建立綠色通道，加快PPP項目貸款審批。

（作者單位：中國人民銀行臨沂市中心支行中國人民銀行棗莊市臺兒莊區(qū)支行）