姚云+董裕平

引言

當(dāng)前國內(nèi)實(shí)體經(jīng)濟(jì)所面臨的“三期疊加”的下行壓力仍在加大，剛剛公布的第三季度我國GDP同比增長6.9%，自2009年首度降至7%以下，創(chuàng)近5年同期最低值。投資全線回落，并未出現(xiàn)回暖跡象，1～9月房地產(chǎn)投資2.6%（前值3.6%）、制造業(yè)投資8.3%（前值8.9%）、基建投資18.1%（前值18.4%）。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的角度來看，目前GDP的增長主要?jiǎng)恿碜杂诘谌a(chǎn)業(yè)，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)面臨去產(chǎn)能和去杠桿的壓力，在供需矛盾未緩解的情況下，傳統(tǒng)工業(yè)的產(chǎn)能利用率難以提高，PPI持續(xù)43個(gè)月為負(fù)值，與漲幅放緩的CPI的離散趨勢(shì)難以改變。以中小民營企業(yè)為調(diào)查對(duì)象的2015年8月份財(cái)新中國制造業(yè)采購經(jīng)理指數(shù)（PMI）終值跌至47.3，該數(shù)值已連續(xù)第6個(gè)月低于榮枯線50，顯示制造業(yè)陷入萎縮區(qū)間，說明實(shí)體經(jīng)濟(jì)中大量小微企業(yè)的經(jīng)營更趨困難。實(shí)體經(jīng)濟(jì)低迷與金融體系關(guān)系密切。自去年下半年以來，隨著地方政府債務(wù)高企、房地產(chǎn)業(yè)低迷以及實(shí)體經(jīng)濟(jì)的不景氣，正規(guī)的銀行體系風(fēng)險(xiǎn)逐漸顯露，不良貸款余額和不良率都在上升，銀行放貸意愿低。銀行加強(qiáng)對(duì)小額貸款、融資擔(dān)保公司等民間金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的防范，民間金融機(jī)構(gòu)資金回籠壓力巨大，地方流動(dòng)性面臨枯竭危機(jī)。一些地方出現(xiàn)小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、P2P網(wǎng)貸平臺(tái)等一些民間金融服務(wù)機(jī)構(gòu)關(guān)門“跑路”的事件，涉及的金額與民眾數(shù)量也越來越多，有的爆出了非法集資的深層問題，甚至對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成了負(fù)面影響。

在以上宏觀經(jīng)濟(jì)背景下，調(diào)研組選擇在2015年7月下旬對(duì)經(jīng)濟(jì)較快發(fā)展的我國貴州省某地市（州）的政府和企業(yè)投融資狀況進(jìn)行了考察分析，發(fā)現(xiàn)隨著當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施的改善，政府投資驅(qū)動(dòng)發(fā)展的特征更為明顯，地方政府因此面臨較大財(cái)政壓力和債務(wù)管理壓力。而地方金融生態(tài)出現(xiàn)惡化，企業(yè)流動(dòng)性危機(jī)隱現(xiàn)，不利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。本文認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)繼續(xù)下行壓力下，我國西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)面臨的風(fēng)險(xiǎn)問題不可忽視，應(yīng)及時(shí)研究防范化解風(fēng)險(xiǎn)之策。

政府財(cái)政和債務(wù)管理壓力大

2014年，當(dāng)?shù)厥校ㄖ荩┘?jí)財(cái)政總收入143.6億元，公共財(cái)政收入94.4億元，財(cái)政支出為230億元。財(cái)政收入結(jié)構(gòu)以資源為主，由最初“煤、金、電”為主要收入來源變?yōu)槟壳暗摹胺?、煤、電”為主的結(jié)構(gòu)。其中，建筑與房地產(chǎn)建材財(cái)政貢獻(xiàn)度占比24.35%，煤炭占比為11%（最高曾占比28%），電力貢獻(xiàn)度占比為6%，黃金的貢獻(xiàn)度僅為0.3%（最高曾占比3%）。支出結(jié)構(gòu)來看，在230億元財(cái)政支出中，用于機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)部分為160億元，80～90億元用于醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、危房改造、環(huán)境保護(hù)等重大民生配套投入，余下可用于發(fā)展的財(cái)力非常有限，目前基本情況就是“保機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)”的財(cái)政。因此，現(xiàn)階段政府需要完善基礎(chǔ)設(shè)施，產(chǎn)業(yè)升級(jí)，把經(jīng)濟(jì)建設(shè)搞上去，只有通過外部融資才能保障當(dāng)?shù)氐目沙掷m(xù)發(fā)展。

目前財(cái)政收入的支柱產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)下行時(shí)期面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，給該市財(cái)政收入的增長帶來較大壓力。房地產(chǎn)行業(yè)方面，受經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、產(chǎn)業(yè)支撐不強(qiáng)、吸納外來人口能力較弱、房地產(chǎn)政策等因素影響，房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷，地區(qū)中心城區(qū)房價(jià)2000元/平方米左右（低于該省其他市州），同質(zhì)化嚴(yán)重，空置率高，居民購房意愿不高；房地產(chǎn)企業(yè)融資非常困難，經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)加大，部分項(xiàng)目存在崩盤危險(xiǎn)。煤炭產(chǎn)業(yè)方面，產(chǎn)業(yè)鏈條短，對(duì)外依存度高，近80%的煤的銷售依賴給廣西和云南的電力企業(yè)，目前煤炭價(jià)格下跌對(duì)于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的負(fù)向影響巨大。電力產(chǎn)業(yè)方面，幾個(gè)位于州內(nèi)的國家級(jí)大型水電站受到國家電力產(chǎn)能飽和結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響，開工率不足，如地區(qū)電廠1/2機(jī)組已停止工作。整體來看，傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)處于調(diào)整期、低迷不景氣，而新興產(chǎn)業(yè)在有限的財(cái)政支出支持下不足以發(fā)展起來，造成財(cái)政收入壓力大，財(cái)政收入的結(jié)構(gòu)亟待多元化。

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但面臨較大債務(wù)管理壓力。目前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在總體上可控，但未來需要通過加大出售土地獲取預(yù)算外收入進(jìn)行支撐，而房地產(chǎn)業(yè)和實(shí)業(yè)的疲弱使得土地需求受到抑制，土地出讓金收入不斷減少。新修訂的《預(yù)算法》和關(guān)于地方政府性債務(wù)管理改革的具體政策使得地方政府原來的債務(wù)融資模式失效，導(dǎo)致原來主要依靠地方政府推動(dòng)建設(shè)的大量公共性項(xiàng)目缺乏融資來源。根據(jù)新的預(yù)算法律制度（《預(yù)算法》第35條），地方政府及其所屬部門只能在經(jīng)批準(zhǔn)的債務(wù)限額內(nèi)，以發(fā)行債券的方式融資，且不得以任何方式舉借債務(wù)，并且不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。地方政府的舉債行為因此受到了剛性約束，很難繼續(xù)為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目增加融資。作為我國西南部“雙欠”地區(qū)，當(dāng)?shù)卣媾R較大債務(wù)管理壓力。第一，欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)行政府債券在數(shù)額上、政府信用、抗風(fēng)險(xiǎn)能力以及發(fā)行程序上均無法與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，對(duì)其債券認(rèn)購的積極性也會(huì)較低，地方政府發(fā)債沒有自主性。尤其是市及縣級(jí)政府發(fā)債受到諸多限制，西部地區(qū)的縣市新的發(fā)債融資一般僅能用于償還舊債，根本無法滿足地方建設(shè)的融資需求。第二，無論是一般債務(wù)實(shí)行余額管理，還是專項(xiàng)債務(wù)實(shí)行年度舉借額管理，由于是以債務(wù)率、償債率等指標(biāo)為依據(jù)確定發(fā)債限額，因此，處于政府投資驅(qū)動(dòng)為主的欠發(fā)達(dá)地區(qū)從政策執(zhí)行之初就處于不利的地位。第三，欠發(fā)達(dá)地方政府的財(cái)力首先保障工資、運(yùn)轉(zhuǎn)和各項(xiàng)民生開支，剩余財(cái)力投入到發(fā)展建設(shè)上，因此保障重點(diǎn)和財(cái)力平衡的剛性要求使欠發(fā)達(dá)地區(qū)在將債務(wù)納入預(yù)算管理上壓力更大。第四，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號(hào)）后，融資環(huán)境逐漸趨緊，地方政府融資平帶等融資渠道受阻，商業(yè)銀行也為確保資金安全而“惜貸”。金融支持的難度越來越大，金融機(jī)構(gòu)對(duì)政府融資的風(fēng)險(xiǎn)控制和管理的要求變得很高，融資成本在短時(shí)間內(nèi)快速推高。值得關(guān)注的是，為使債務(wù)擠入合法的存量債務(wù)，當(dāng)?shù)卮嬖趽屪⒋媪總鶆?wù)現(xiàn)象。各種形式的債務(wù)從隱匿走向公開，進(jìn)入地方政府債務(wù)系統(tǒng)，致使存量債務(wù)在短時(shí)期內(nèi)快速膨脹。

政府融資平臺(tái)公司實(shí)體化轉(zhuǎn)型緩慢。當(dāng)?shù)氐厥屑?jí)的融資平臺(tái)主要包括城市建設(shè)投資公司、水利投資公司、某資本營運(yùn)公司以及工投集團(tuán)。這些平臺(tái)公司向產(chǎn)業(yè)實(shí)體化轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，缺少了地方政府直接的信用增級(jí)和上級(jí)政府的隱性背書，政府劃撥給平臺(tái)公司的一些資產(chǎn)很難符合銀行信貸評(píng)審條件，有的資產(chǎn)沒有收益，有的根本無法處置，實(shí)際有效凈資產(chǎn)嚴(yán)重不足，公司財(cái)務(wù)實(shí)力偏弱、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)欠缺規(guī)范等，這些多種因素使平臺(tái)公司的信用結(jié)構(gòu)大大弱化，比較難以達(dá)到發(fā)行債券融資或者繼續(xù)從銀行獲得更多信貸資金的條件，其為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展融入增量資金的功能明顯減弱。除此以外，由于當(dāng)?shù)厥校ㄖ荩┮患?jí)無資源稟賦權(quán)限（縣級(jí)具有），無法充分高效調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)刭Y源以充分支持平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型，財(cái)務(wù)壓力非常大。而且，各平臺(tái)公司在信息把握、政策解讀、操作創(chuàng)新等方面出現(xiàn)“后知后覺”，對(duì)各類金融產(chǎn)品的了解和使用還較為膚淺，融資渠道較為單一，沒有完成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與融資結(jié)構(gòu)的精準(zhǔn)匹配，未將各自既有的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)資本的融資潛能有效釋放。此外，欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量低、質(zhì)量差的先天缺陷，決定了在當(dāng)前適宜特許經(jīng)營權(quán)公私合營項(xiàng)目不多的現(xiàn)狀，導(dǎo)致出現(xiàn)民間資本投入積極性不高、期限長、成本高、合作方式不成熟等諸多問題。

金融對(duì)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)支撐不足

區(qū)域金融生態(tài)加速惡化。目前，當(dāng)?shù)氐慕鹑谏鷳B(tài)存在結(jié)構(gòu)失衡和惡化的趨勢(shì)，金融結(jié)構(gòu)以銀行的間接融資為主，而銀行信貸供給與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和企業(yè)資金需求存在明顯不匹配情況。在房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷和地方政府債務(wù)高企的情況下，銀行在不良貸款和不良率雙升的情況下，調(diào)整了與地方政府一直以來的“默契”關(guān)系，開始加強(qiáng)其垂直管理，愈發(fā)謹(jǐn)慎和惜貸。同時(shí)，由于小額貸款公司、融資擔(dān)保公司等風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)，銀行對(duì)防范此類業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的高度重視，基本停止了相關(guān)的業(yè)務(wù)合作，“大河缺水小河干”，這造成小貸公司冒險(xiǎn)進(jìn)行灰色的民間集資，進(jìn)一步提高了融資成本，加劇了地方金融的周期性波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。一般小額貸款公司發(fā)放貸款的年利率在24%左右，被迫展期必然會(huì)給借款人造成沉重的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，甚至可能變成壓垮借款企業(yè)的“最后一根稻草”，進(jìn)而引起地方金融生態(tài)的惡化。除此以外，銀行也不愿意給小額貸款公司的股東（包括企業(yè)）提供貸款，還限制小額貸款公司的客戶從銀行貸款，如果銀行在征信系統(tǒng)查詢到借款人已獲得過小額貸款公司的放貸，就不愿意再給這類客戶提供貸款。這種情況造成小額貸款公司不能把自己的貸款客戶錄入征信系統(tǒng)，即使出現(xiàn)貸款逾期也不能給客戶上“黑名單”，地區(qū)信息不對(duì)稱矛盾加劇。最后，逾期頻發(fā)主要由于地方房地產(chǎn)市場(chǎng)已嚴(yán)重過剩（尤其是中低端房產(chǎn)），占地方產(chǎn)業(yè)比重較大的煤炭行業(yè)也不景氣，有些工程墊資（包括政府性項(xiàng)目，這種情況可能比較普遍）不能按期支付等多種因素造成了連鎖性反應(yīng)，使得地方經(jīng)濟(jì)中的流動(dòng)性周轉(zhuǎn)越來越難，有的已經(jīng)出現(xiàn)了用存貨相互抵債的“物物交換”情形，從而加劇了地方流動(dòng)性危機(jī)。

民間金融流動(dòng)性幾近枯竭。截至2015年4月底，當(dāng)?shù)亟?jīng)審批注冊(cè)的小額貸款公司49家，注冊(cè)資本金14.3億元，資產(chǎn)總額14.6億元，貸款余額13.1億元，較年初減少近4500萬元，逾期違約貸款2338萬元。筆者對(duì)當(dāng)?shù)厝舾杉倚☆~貸款公司、融資擔(dān)保公司等情況做了初步調(diào)查，所走訪公司的高管普遍認(rèn)為，今年下半年的經(jīng)濟(jì)前景很不樂觀，經(jīng)濟(jì)繼續(xù)下行的可能性很大，在這種宏觀背景壓力下，民營小微金融風(fēng)險(xiǎn)問題將會(huì)進(jìn)一步暴露。據(jù)當(dāng)?shù)貥I(yè)內(nèi)人士估計(jì)，如果目前下行態(tài)勢(shì)得不到有效緩解，到今年底，本地的小額貸款公司中可能會(huì)有大約30%破產(chǎn)，大約40%的公司會(huì)停止新增業(yè)務(wù)，只有少量負(fù)責(zé)收貸的人員留守，剩余大約30%的公司可以勉強(qiáng)存活下來。

政策建議

當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)政策的主基調(diào)應(yīng)該是穩(wěn)增長，在目前內(nèi)需疲弱的情況下，應(yīng)該重點(diǎn)保持投資的適度增長，中西部地區(qū)的城市化建設(shè)仍處于加速發(fā)展階段，當(dāng)前和未來相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)，西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)對(duì)投資的依賴性可能還會(huì)更高，其地方政府也會(huì)面臨較大且持續(xù)的融資和債務(wù)管理壓力，需要切實(shí)把握西部實(shí)際情況沉著應(yīng)對(duì)和處理。第一，穩(wěn)定的地方政府稅收及合理使用中央政府的轉(zhuǎn)移撥付是地方可持續(xù)融資的基礎(chǔ)，地方政府須加強(qiáng)預(yù)算管理，控制負(fù)債不良增長。避免地方政府為追求經(jīng)濟(jì)過快發(fā)展而產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)問題，避免采取信用透支式、不計(jì)質(zhì)量和效益“鋪攤子”的粗放發(fā)展以有效控制負(fù)債的不良增長。第二，加強(qiáng)資產(chǎn)負(fù)債表管理，優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)。資產(chǎn)中土地儲(chǔ)備、非經(jīng)營性資產(chǎn)以及非上市企業(yè)權(quán)益等非金融資產(chǎn)比例過高，可以通過培育上市公司、收益資產(chǎn)證券化等措施提高資產(chǎn)整體流動(dòng)性差。第三，研究和鼓勵(lì)民間社會(huì)資本投入公共項(xiàng)目建設(shè)。通過轉(zhuǎn)讓全部或部分特許經(jīng)營權(quán)方式，允許社會(huì)資本參與部分或全部投資，并通過一定的合作機(jī)制（如公私合營（PPP）模式）與政府分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、共享項(xiàng)目收益，引導(dǎo)社會(huì)閑置資本向地方各領(lǐng)域項(xiàng)目有序投入，從而從根本上解決因加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理改革造成的資金投入不足，保證地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。第四，發(fā)掘本地潛在優(yōu)勢(shì)，培育孵化新興產(chǎn)業(yè)，積極拓寬新三板、股權(quán)交易中心等直接融資渠道，促進(jìn)企業(yè)在創(chuàng)新中快速健康發(fā)展，促進(jìn)財(cái)政收入的多元化增長。第五，有效利用收益性資產(chǎn)注入等方式加快推進(jìn)融資平臺(tái)實(shí)體化轉(zhuǎn)變。同時(shí)，探索財(cái)政資金入股實(shí)體化轉(zhuǎn)型的平臺(tái)公司，并完善退出機(jī)制，探索財(cái)政收入、國有資本保值增值的內(nèi)生增長路徑。

在降低民間金融風(fēng)險(xiǎn)、改善金融生態(tài)、服務(wù)中小微企業(yè)方面，國家相關(guān)法律及宏觀政策、改革措施不斷出臺(tái)的同時(shí)，民間小微金融機(jī)構(gòu)的法律定位、評(píng)級(jí)等會(huì)得到調(diào)整，同時(shí)區(qū)域系統(tǒng)中各主體也需要在以下方面協(xié)調(diào)配合。第一，地方政府要對(duì)本區(qū)域內(nèi)民間金融活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)予以高度重視，進(jìn)行摸底排查，對(duì)于存在重大風(fēng)險(xiǎn)隱患的小額貸款公司、融資擔(dān)保公司和互聯(lián)網(wǎng)金融平臺(tái)等，提前研究風(fēng)險(xiǎn)處置預(yù)案，使風(fēng)險(xiǎn)沖擊處于可控范圍。第二，地方政府搭建企業(yè)信用平臺(tái)，對(duì)接人民銀行征信系統(tǒng)和民間小微金融機(jī)構(gòu)，從而降低信息和風(fēng)險(xiǎn)控制等中間成本。第三，加強(qiáng)“政銀”之間溝通協(xié)調(diào)，避免個(gè)別金融機(jī)構(gòu)的“自?！毙袨榧觿^(qū)域風(fēng)險(xiǎn)面的惡化。在風(fēng)險(xiǎn)總體可控的前提下，銀行監(jiān)管部門要督促銀行機(jī)構(gòu)與民間金融開展適當(dāng)?shù)暮献?，尤其注意避免?duì)一些可能存在系統(tǒng)性影響的問題企業(yè)“同時(shí)”抽貸造成其資金鏈斷裂，觸發(fā)流動(dòng)性危機(jī)的連鎖性反應(yīng)，以至對(duì)地方民間金融活動(dòng)造成嚴(yán)重的沖擊。第四，地方政府要設(shè)法保障按期償還涉及政府性工程項(xiàng)目的敏感性債務(wù)，切實(shí)緩解地方經(jīng)濟(jì)中整個(gè)資金鏈條的壓力，改善流動(dòng)性。第五，經(jīng)營規(guī)范的民間小微金融服務(wù)機(jī)構(gòu)可以通過增資擴(kuò)股等措施擴(kuò)大其內(nèi)源性融資。同時(shí)，政府通過財(cái)稅支持、資金補(bǔ)償、創(chuàng)新監(jiān)管等措施加大對(duì)民間小微金融服務(wù)給予的政策支持，幫助小微企業(yè)降低融資成本。第六，完善小額貸款公司的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)從業(yè)人員的素質(zhì)與專業(yè)技能培訓(xùn)，以及改善和提升小貸行業(yè)的社會(huì)觀感。同時(shí)，從制度上明確強(qiáng)化地方政府的金融監(jiān)管權(quán)和專業(yè)化監(jiān)管力量，發(fā)揮好地方政府的積極性與創(chuàng)造性，因地制宜促進(jìn)和保障本區(qū)域內(nèi)民 間金融的穩(wěn)定健康發(fā)展，從而為實(shí)體經(jīng)濟(jì)提供更加有效的金融服務(wù)。

（作者單位：中國社會(huì)科學(xué)院金融研究所）