朱前星 李洋森

摘要：重塑政府社會(huì)整合能力，凝聚合力，確保公平正義的社會(huì)秩序，是當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的重大課題。國(guó)家治理實(shí)踐表明，一個(gè)以市場(chǎng)為主導(dǎo)的開(kāi)放社會(huì)，法治行政業(yè)已成為社會(huì)整合的必然邏輯。然而，現(xiàn)階段，權(quán)力本位而非權(quán)利本位的法律觀、位階法律沖突、行政執(zhí)法行為市場(chǎng)化以及權(quán)力濫用等違背法治行政的問(wèn)題，已嚴(yán)重影響政府進(jìn)行社會(huì)整合的有效性與權(quán)威性。因之，我們亟需培育以法治精神為核心的行政價(jià)值觀，實(shí)現(xiàn)法治從“治民”到“治官”的轉(zhuǎn)換；確定行政立法權(quán)力邊界，避免立法機(jī)關(guān)對(duì)行政立法授權(quán)的“一攬子”授權(quán)模式；推進(jìn)行政機(jī)構(gòu)組織和職權(quán)的法定化，堅(jiān)守“法無(wú)授權(quán)即禁止”及“程序正義”原則；建立全方位、多層次、強(qiáng)有力的行政監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系，為政府社會(huì)整合提供價(jià)值支撐、制度支持和組織保證。

關(guān)鍵詞：社會(huì)整合；法治行政；行政限權(quán)

中圖分類(lèi)號(hào)：D9221文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1006-1398（2015）05-0083-07

社會(huì)整合是將社會(huì)有機(jī)體中不同的要素結(jié)合為一個(gè)統(tǒng)一、協(xié)調(diào)整體的過(guò)程，主要包括社會(huì)價(jià)值的整合、制度規(guī)范的整合、社會(huì)組織的整合等?，F(xiàn)代社會(huì)的最主要特征就是社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的不斷分化，不同的利益基礎(chǔ)產(chǎn)生了多元的社會(huì)價(jià)值觀，而社會(huì)整合能夠使社會(huì)形成公平合理的社會(huì)秩序，使社會(huì)成員結(jié)成共同的價(jià)值觀念和利益基礎(chǔ)，進(jìn)而在全社會(huì)凝聚合力實(shí)現(xiàn)社會(huì)健康發(fā)展。中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的整合往往依賴(lài)于高度集權(quán)的行政組織，通過(guò)命令與強(qiáng)制的方式來(lái)展開(kāi)。自改革開(kāi)放以來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社會(huì)利益結(jié)構(gòu)急劇分化，在政府之外產(chǎn)生了各種社會(huì)主體，它們各自在不同層面以不同方式參與到國(guó)家治理活動(dòng)中，并基于自身特質(zhì)提出各種利益訴求。但是，由于國(guó)家行政體系組織架構(gòu)龐大，它無(wú)法對(duì)社會(huì)紛繁復(fù)雜的不同利益訴求進(jìn)行及時(shí)有效的回應(yīng)，于是，社會(huì)貧富差距、城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距擴(kuò)大趨勢(shì)得不到有效遏制，這就加劇了社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的失衡，削弱了政府社會(huì)整合的權(quán)威。社會(huì)治理實(shí)踐表明，一個(gè)以市場(chǎng)為主導(dǎo)的開(kāi)放型社會(huì)，法治才是實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合目標(biāo)的有效方式。黨的十八屆四中全會(huì)明確提出，實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值[JP1]整合，必須要“更好統(tǒng)籌社會(huì)力量、平衡社會(huì)利益、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為，……必須更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用?！盵2]所以，以法治行政為突破口，重塑政府社會(huì)整合能力，是中國(guó)當(dāng)代社會(huì)整合的重大課題。

一社會(huì)整合與法治行政的邏輯互攝

利益分化是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，同時(shí)利益分化也會(huì)引發(fā)利益矛盾和沖突，為了讓社會(huì)成員和各種利益團(tuán)體“不致在無(wú)謂的斗爭(zhēng)中把自己的社會(huì)消滅，就需要……把沖突保持在‘秩序的范圍以內(nèi)?！盵3]因而要實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合的目標(biāo)，就必然需要有一種力量對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行合理配置，化解由利益分化和觀念差異所產(chǎn)生的各種社會(huì)矛盾和沖突，而政府就是這樣一種權(quán)威的主導(dǎo)力量。政府是公共權(quán)力的掌控者，通過(guò)行政權(quán)力的行使，主導(dǎo)著社會(huì)公共資源的分配，肩負(fù)著進(jìn)行社會(huì)管理，維護(hù)社會(huì)秩序，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的任務(wù)。現(xiàn)代社會(huì)的公共事務(wù)是極其復(fù)雜的，單靠執(zhí)政者個(gè)人的能力是無(wú)法應(yīng)對(duì)這些事務(wù)的，從世界各國(guó)現(xiàn)代化的歷史實(shí)踐來(lái)看，政府整合社會(huì)資源主要是通過(guò)法律制度的力量來(lái)實(shí)現(xiàn)的。另一方面，對(duì)政府來(lái)說(shuō)，由于行政權(quán)力遠(yuǎn)比其它權(quán)力要強(qiáng)大，其支配的社會(huì)資源也更多，更加需要通過(guò)法律對(duì)行政權(quán)力加以制約，避免利益結(jié)構(gòu)失衡而導(dǎo)致的社會(huì)沖突。因此“法治行政”也就成為社會(huì)整合的邏輯要求。

法治行政是對(duì)我們過(guò)去一直強(qiáng)調(diào)的依法行政理念的深化和擴(kuò)展。黨的十八屆四中全會(huì)提出，要“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”[2]。十八屆四中全會(huì)關(guān)于依法治國(guó)的科學(xué)論斷本質(zhì)上涵攝了法治行政與社會(huì)整合三大基本邏輯。

其一，作為社會(huì)整合的踐行主體，行政機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)以法治行政作為其行動(dòng)準(zhǔn)則及行政價(jià)值觀。政府和公民自覺(jué)守法是法治社會(huì)的基本要求。從公民的層面看，社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的分化必然導(dǎo)致社會(huì)成員思想觀念的分化，需要樹(shù)立法治觀念來(lái)糾正、平衡、統(tǒng)攝多樣化的價(jià)值觀，確保社會(huì)整合的有效性。政府要把法治行政的價(jià)值理念納入社會(huì)核心價(jià)值體系中，通過(guò)法治政治社會(huì)化的過(guò)程，向社會(huì)成員傳播法治精神，強(qiáng)化民眾對(duì)法律的認(rèn)同和支持，并內(nèi)化為自己的情感和信仰。從政府的層面而言，法律的穩(wěn)定性使得其往往不能對(duì)社會(huì)事務(wù)的新變化作出有效及時(shí)的回應(yīng)，這就需要行政機(jī)關(guān)及其工作人員通過(guò)合理運(yùn)用自由裁量權(quán)來(lái)處理社會(huì)發(fā)展中的各種問(wèn)題。因而，人人守法首先要求行政權(quán)力的行使者自覺(jué)遵守憲法和法律，樹(shù)立權(quán)利本位的法治觀念，“行政權(quán)力如果不以法律之根據(jù)為基礎(chǔ)，則不得命令公民以義務(wù)，或侵害公民的權(quán)利?！盵4]即使在缺少法律規(guī)定的情況下，也能夠遵循法治的內(nèi)在精神，維護(hù)社會(huì)公平與正義，尊重和保護(hù)人權(quán)?！肮褡袷胤闪x務(wù)的實(shí)現(xiàn)程度深受官員是否堅(jiān)持法律的內(nèi)在道德這一點(diǎn)所影響，官員對(duì)公民正常遵從法律的期望取決于官員只根據(jù)自己所公開(kāi)宣布的規(guī)則行動(dòng)的承諾”[5]， 行政機(jī)關(guān)及其工作人員如果不能以法治行政作為其行動(dòng)準(zhǔn)則及其基本價(jià)值觀，其價(jià)值整合的權(quán)威性也將遭到民眾的質(zhì)疑，法治國(guó)家也無(wú)從建立。

其二，作為社會(huì)整合的核心手段，法治行政必須受到法律的制約。行政權(quán)的行使具有單向性和強(qiáng)制性的特征。行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力時(shí)，無(wú)需事先征得當(dāng)事人同意，如果當(dāng)事人不服從，行政機(jī)關(guān)可以借助國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施，行政權(quán)的這些特點(diǎn)使其能夠高效運(yùn)作，但是，也極易侵犯公民的合法權(quán)益。因此，行政機(jī)關(guān)及其工作人員只能在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)開(kāi)展行政執(zhí)法活動(dòng)，以法律來(lái)規(guī)范、制約、監(jiān)督行政權(quán)力的獲得和行使。法治行政必須受到法律制約蘊(yùn)含了三個(gè)層面的含義：一是行政權(quán)行使的主體只能由法律來(lái)授予和認(rèn)可。任何未經(jīng)憲法和法律所認(rèn)定的主體，其作出的行政行為均屬非法，公民有權(quán)不服從；二是職權(quán)法定。行政機(jī)關(guān)擁有的一切權(quán)力都必須來(lái)源于憲法和法律的明確授權(quán)。行政權(quán)的邊界只能由法律確定，未經(jīng)授權(quán)之權(quán)力皆無(wú)效力。三是行政權(quán)行使必須遵循法定程序。行政權(quán)自由裁量權(quán)空間較大，導(dǎo)致行政權(quán)行使的隨意性較強(qiáng)，因之，必須通過(guò)嚴(yán)格的行政程序來(lái)限制行政權(quán)恣意妄為的空間，以法律程序構(gòu)建一個(gè)能夠讓行政行為各方平等商談的平臺(tái)，充分表達(dá)自身的利益訴求，避免行政權(quán)對(duì)公民權(quán)利的侵犯。

其三，作為社會(huì)整合之重器，法治行政所依之法必須是善治之法。法律乃治國(guó)之重器，良法是其善治之前提。善治是社會(huì)整合的最高目標(biāo)，善治必須在法治基礎(chǔ)上，動(dòng)員并凝聚各社會(huì)群體參與社會(huì)治理才能實(shí)現(xiàn)，這就要求社會(huì)整合所依之法必須是蘊(yùn)含人權(quán)、公平、正義等價(jià)值內(nèi)涵，體現(xiàn)人民意志并能夠被民眾所認(rèn)同的法律，也即良法。公平正義是良法的價(jià)值根基，也是其正當(dāng)性的來(lái)源。其實(shí)質(zhì)是要求經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各種權(quán)利在社會(huì)成員之間合理分配，各種義務(wù)由社會(huì)成員合理承擔(dān)?，F(xiàn)代社會(huì)整合的關(guān)鍵在于規(guī)則的整合，因之，良法的各部分內(nèi)容應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)統(tǒng)一，能夠覆蓋社會(huì)各領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)法律與道德倫理、民間習(xí)慣法等規(guī)則體系的分工協(xié)作，以最大限度得到民眾的認(rèn)同和自覺(jué)遵行。在社會(huì)整合過(guò)程中，各利益群體均會(huì)在立法層面進(jìn)行博弈，這就要求良法必須在公平、公正、公開(kāi)的立法程序基礎(chǔ)上產(chǎn)生，保障行政法所涉及的各方均能以平等地位有序參與立法。唯其如此，才能把人民的意愿上升為國(guó)家意志，使廣大人民的權(quán)利訴求為法律所反映，讓法律成為公民權(quán)利的守護(hù)者，從而使法律得到社會(huì)成員的一致認(rèn)同和一體遵行。

二當(dāng)下中國(guó)法治行政建設(shè)之問(wèn)題及其對(duì)社會(huì)整合的影響

第一，權(quán)力本位而非權(quán)利本位的法律觀，使得社會(huì)整合缺乏有效的價(jià)值導(dǎo)引?，F(xiàn)代國(guó)家行政理論與實(shí)踐表明，權(quán)利本位觀念是建設(shè)現(xiàn)代法治國(guó)家的基石。權(quán)利本位觀念認(rèn)為政府的權(quán)力來(lái)自于公民授權(quán)，在政府與公民關(guān)系中，公民是國(guó)家的主人，公民通過(guò)憲法和法律規(guī)制政府權(quán)力，而政府的責(zé)任是依法進(jìn)行公共管理，維護(hù)社會(huì)秩序，向民眾提供公共服務(wù)，保障并增進(jìn)人權(quán)。同時(shí)，公民也有權(quán)對(duì)政府行為是否符合自己意愿進(jìn)行評(píng)判，如果政府的施政行為未能滿足民眾需要，甚至造成危害公民合法權(quán)利的后果，公民就有權(quán)追究其責(zé)任，這種權(quán)利本位的法治觀念將政府和社會(huì)成員牢固維系為一個(gè)利益和價(jià)值的共同體。而在中國(guó)的現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，由于兩千多年的專(zhuān)制傳統(tǒng)使“人治”思想在我國(guó)根深蒂固，以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法的現(xiàn)象大量存在，成為了當(dāng)下建設(shè)法治國(guó)家的主要障礙。部分行政人員依然奉行權(quán)力本位法律觀，視國(guó)家公權(quán)力為己有，將法律視為“治民之術(shù)”。其行政目的是利用權(quán)力控制社會(huì)資源為己所用，將自身利益最大化。當(dāng)下出現(xiàn)的許多焦點(diǎn)性社會(huì)問(wèn)題，如征地拆遷、環(huán)境保護(hù)、食品安全、腐敗與官僚主義等，其產(chǎn)生根源就在于政府與公民關(guān)系出現(xiàn)了倒置，一些政府部門(mén)和行政人員漠視公民權(quán)利，沒(méi)有從民眾需求出發(fā)提供必要的公共服務(wù)，而公共權(quán)力私有化又進(jìn)一步使社會(huì)利益結(jié)構(gòu)失衡，官民關(guān)系處于緊張對(duì)立的狀態(tài)，法律維系社會(huì)公平正義的力量隨之受到質(zhì)疑，權(quán)力至上、金錢(qián)至上等錯(cuò)誤思潮泛濫，全社會(huì)對(duì)法律的信仰也無(wú)法得到確立，政府缺乏必要的權(quán)威和公信力來(lái)引導(dǎo)社會(huì)價(jià)值共識(shí)的凝聚，社會(huì)整合缺乏必要的精神動(dòng)力和思想觀念基礎(chǔ)。

第二，位階法律沖突及行政立法結(jié)果與民眾訴求的不一致，使得行政法律體系有效性不足，社會(huì)整合缺乏完備的制度支撐。在我國(guó)目前的立法體制中，各級(jí)人大、國(guó)務(wù)院及其各部委、地方政府均享有相應(yīng)的立法權(quán)。各立法主體職責(zé)不一，利益各異，法律既未對(duì)其立法權(quán)限作出明確的劃分，又缺乏有效的法律審查機(jī)制，極易產(chǎn)生法律之間的沖突。這種法律沖突既有同位階法律沖突，如在長(zhǎng)三角海域治理中，江蘇、浙江、上海三地所制定的海洋管理法規(guī)在管轄范圍、執(zhí)法程序、處罰力度等方面均存在不同程度的差異和沖突，極大影響了該地區(qū)海洋環(huán)境治理和區(qū)域一體化合作；也有下位法與上位法的沖突，如《立法法》《行政強(qiáng)制法》《行政處罰法》均規(guī)定：限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰必須由法律制定。但是，由國(guó)務(wù)院制定頒布的《賣(mài)淫嫖娼人員收容教育辦法》卻規(guī)定：對(duì)于賣(mài)淫嫖娼人員，公安部門(mén)可以收容6個(gè)月到2年。在收容遣送、勞動(dòng)教養(yǎng)制度被廢止的當(dāng)下，這一明顯違背上位法的行政法規(guī)日益受到社會(huì)質(zhì)疑。如此諸多的法律沖突破壞了法制的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)，使政府社會(huì)整合缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一的規(guī)則體系。同時(shí)，法律是否具備合法性和有效性取決于法律是否嚴(yán)格依照民主程序來(lái)制定。法律活力的激發(fā)有賴(lài)于公眾的深入?yún)⑴c，我國(guó)的行政立法過(guò)程還不夠透明，法律法規(guī)擬定多由行政部門(mén)包辦，盡管在草案擬定后需向社會(huì)公示征求意見(jiàn)，但公示時(shí)間有限，民眾意見(jiàn)是否被采納也取決于行政機(jī)關(guān)單方面的意志，公民也缺乏請(qǐng)求審查、撤銷(xiāo)行政法規(guī)、規(guī)章的程序性權(quán)利。這就容易造成行政立法結(jié)果與民眾訴求有不一致甚至對(duì)立的地方，法律本身缺乏足夠的民意基礎(chǔ)，法律權(quán)威無(wú)法得到社會(huì)的廣泛認(rèn)同。政府要實(shí)現(xiàn)整合社會(huì)的目標(biāo)必須依賴(lài)法律來(lái)調(diào)適各種社會(huì)關(guān)系，因之，法律制度整合成為現(xiàn)代社會(huì)整合的中心任務(wù)。然而，行政立法方面出現(xiàn)的這些問(wèn)題使得法律的合法性和有效性大打折扣，“法律只有在受到信任并且因而要求強(qiáng)力制裁的時(shí)候才是有效的?！盵6]當(dāng)一個(gè)社會(huì)無(wú)法通過(guò)有機(jī)的整合形成一套完善的兼具合法性和有效性的法律制度，無(wú)論是法治行政還是社會(huì)整合都將無(wú)從談起。

第三，行政執(zhí)法行為的市場(chǎng)化，影響政府社會(huì)整合的組織效能。中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)整合模式下，國(guó)家掌控了幾乎全部社會(huì)資源，并通過(guò)行政指令對(duì)其進(jìn)行分配。無(wú)論是自然經(jīng)濟(jì)時(shí)代還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，由于市場(chǎng)力量發(fā)育弱小，通過(guò)權(quán)力來(lái)攫取不正當(dāng)利益的空間受到客觀環(huán)境限制。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，所有社會(huì)主體均被卷入市場(chǎng)中，但是，政府對(duì)社會(huì)資源的壟斷情況在一些領(lǐng)域仍舊存在，并且，行政權(quán)力所支配的社會(huì)財(cái)富遠(yuǎn)比以往任何時(shí)期都要多，這就導(dǎo)致越接近權(quán)力中心的人越容易依賴(lài)手中掌握的國(guó)有資產(chǎn)和信息優(yōu)勢(shì)，在市場(chǎng)中牟取私利，本應(yīng)為社會(huì)提供公共服務(wù)的行政權(quán)力成為可交換的商品，滋生了腐敗現(xiàn)象。就行政部門(mén)本身來(lái)說(shuō)，不同地區(qū)、不同部門(mén)在獲得財(cái)政撥款方面也存在分配不均的現(xiàn)象，這就導(dǎo)致了行政執(zhí)法行為與執(zhí)法者利益掛鉤情況的發(fā)生，這些部門(mén)利用手中的權(quán)力，在市場(chǎng)條件下?lián)Q取部門(mén)利益。如一些行政執(zhí)法部門(mén)亂罰款、亂收費(fèi)，甚至以罰代管。還有一些行政執(zhí)法部門(mén)主動(dòng)充當(dāng)有違法行為的企業(yè)和黑惡勢(shì)力的保護(hù)傘，置民眾利益于不顧，縱容包庇違法行為，這種現(xiàn)象在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域尤為突出，行政權(quán)力的公共屬性遭到扭曲。行政執(zhí)法是法治行政的中心環(huán)節(jié)，行政執(zhí)法中出現(xiàn)的這些問(wèn)題損害了政府在人民心中的形象，削弱了政府組織整合的效能，也容易導(dǎo)致社會(huì)矛盾的激化。根據(jù)法制網(wǎng)所發(fā)布的《2012年群體性事件研究報(bào)告》的統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，2012年所爆發(fā)的群體性事件中因征地強(qiáng)拆和警民沖突所引發(fā)的群體性事件分別占到總體的222%，官民沖突、環(huán)境維權(quán)所引發(fā)的群體性事件也分別占到133%和89%。[7]這些事件都與行政執(zhí)法市場(chǎng)化存在一定程度的關(guān)聯(lián)，給中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)整合造成了混亂和困難。

第四，權(quán)力濫用和行政腐敗，侵蝕了政府進(jìn)行社會(huì)整合的權(quán)威?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。”[8]不受監(jiān)督和制約的權(quán)力必然導(dǎo)致權(quán)力濫用和腐敗。我國(guó)的行政權(quán)力監(jiān)督體系既包括人民代表大會(huì)、司法機(jī)關(guān)、政黨、各類(lèi)社會(huì)組織以及媒體輿論的監(jiān)督，也包括行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督。但法律對(duì)這些監(jiān)督體系大多僅有原則性的規(guī)定，缺乏具體可操作的程序性規(guī)范，監(jiān)督往往流于形式。如人民代表大會(huì)作為最重要的監(jiān)督主體，可以對(duì)政府日常執(zhí)法行為以及特殊事項(xiàng)以特別調(diào)查的方式進(jìn)行專(zhuān)門(mén)監(jiān)督，然而，在實(shí)踐操作中由于缺乏具體操作的細(xì)則，以致這種專(zhuān)門(mén)針對(duì)執(zhí)法環(huán)節(jié)的監(jiān)督形式極少被啟用。在司法監(jiān)督方面，我國(guó)司法機(jī)關(guān)常常受制于各級(jí)政府的權(quán)力干擾，難以開(kāi)展公正獨(dú)立的審判，對(duì)政府執(zhí)法行為進(jìn)行有力的監(jiān)督。權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的形式化導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)及其工作人員難以受到有效的權(quán)力制約，出現(xiàn)了眾多瀆職侵權(quán)行為以及腐敗現(xiàn)象。[9]在20世紀(jì)90年代后半期，僅幾種主要類(lèi)型的腐敗所造成的經(jīng)濟(jì)損失和消費(fèi)者福利損失平均每年就占全國(guó)GDP總量的132%—168%。[10]腐敗現(xiàn)象的蔓延嚴(yán)重侵蝕了政府的合法性基礎(chǔ)，成為當(dāng)前中國(guó)一個(gè)主要的社會(huì)矛盾。

以上問(wèn)題從根本上說(shuō)是我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型所致。當(dāng)下，以戶籍制、單位制等為主要手段的身份型社會(huì)動(dòng)員整合模式，已由以國(guó)家與社會(huì)適度分權(quán)為特征，以法律制度為手段的契約型社會(huì)整合模式所取代，政府的社會(huì)整合能力已大大增強(qiáng)，極大地激發(fā)了社會(huì)活力。然而，社會(huì)轉(zhuǎn)型的加快，又對(duì)政府整合社會(huì)資源的能力提出了更高的要求。但是，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代高度集權(quán)的社會(huì)控制模式之影響很難在短時(shí)間內(nèi)祛除，政府在從人治邁向法治、從權(quán)力本位轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)利本位的過(guò)程中面臨著一系列深層次的挑戰(zhàn)，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系尚不協(xié)調(diào)。因之，加強(qiáng)法治行政推動(dòng)社會(huì)整合仍是一項(xiàng)緊迫的社會(huì)任務(wù)。

三以法治行政推進(jìn)社會(huì)整合的路徑選擇之策論

法治行政的實(shí)現(xiàn)具有長(zhǎng)期性、復(fù)雜性及系統(tǒng)性，需要從社會(huì)整合的高度來(lái)探索法治行政建設(shè)的具體路徑。

第一，培育以法治精神為核心的行政價(jià)值觀，實(shí)現(xiàn)法治從“治民”到“治官”的轉(zhuǎn)換，為政府社會(huì)整合提供價(jià)值導(dǎo)引?，F(xiàn)代社會(huì)整合需要法治文化的價(jià)值引領(lǐng)，培育行政法治觀念是法治行政建設(shè)的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。首先，行政機(jī)關(guān)工作人員應(yīng)該樹(shù)立法律至上的觀念，充分認(rèn)識(shí)到法律是人民意志的體現(xiàn)，摒棄重權(quán)力而輕法律、重義務(wù)而輕權(quán)利的人治思想，將法治的重心從“治民”的觀念轉(zhuǎn)變到“治官”的觀念上來(lái)，自覺(jué)服從法律的規(guī)制。其次，進(jìn)一步明確法律面前人人平等的法治精神，禁止任何人和組織享有凌駕于法律之上的特權(quán)，在行政管理的立法和法律適用兩方面對(duì)于任何人、任何組織都要一視同仁，平等對(duì)待。最后，提升行政機(jī)關(guān)工作人員運(yùn)用法治思維的能力。法律如果不被遵守也就形同虛設(shè)，行政機(jī)關(guān)作為執(zhí)法者執(zhí)法犯法，其帶給法律的傷害尤烈。因此，行政機(jī)關(guān)工作人員應(yīng)該成為遵守和踐行法律的楷模，將法律深化為內(nèi)心的堅(jiān)定信仰。十八屆四中全會(huì)明確提出：“要對(duì)法律懷有敬畏之心，……不得違法行使權(quán)力?！狈ㄖ紊鐣?huì)的形成有賴(lài)于行政機(jī)關(guān)工作人員敬法守法，從而促進(jìn)全社會(huì)法治觀念的培育和提高，所以，“培養(yǎng)從官到民都自覺(jué)遵守法律、捍衛(wèi)法律、自覺(jué)抵制各種違法行為的良好風(fēng)尚，才是根本性的工作”[11]。

第二，確定行政立法權(quán)力邊界，避免立法機(jī)關(guān)對(duì)行政立法授權(quán)的“一攬子”授權(quán)模式，為政府社會(huì)整合提供制度保障。（1）規(guī)制行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)限。我國(guó)行政立法領(lǐng)域存在諸多問(wèn)題的根源在于行政機(jī)關(guān)所擁有的立法權(quán)限過(guò)大，不僅政府條例、部門(mén)規(guī)章由行政機(jī)關(guān)直接制定，許多由人大負(fù)責(zé)立法的法律法規(guī)也由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)起草制定。這就出現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)自己立法自己執(zhí)行，既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員的情形。例如，開(kāi)征稅收權(quán)依照法律應(yīng)歸屬人大，而事實(shí)上我國(guó)18種主要稅種中只有3種稅是由全國(guó)人大立法征收，其余的15種稅都是由國(guó)務(wù)院通過(guò)暫行條例來(lái)征收的，這無(wú)疑削弱了人大作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)的權(quán)威，導(dǎo)致行政權(quán)的膨脹和行政立法部門(mén)化、地方化的問(wèn)題。因而，要明確立法權(quán)力的邊界，適當(dāng)?shù)乜刂菩姓C(jī)關(guān)的立法權(quán)限和立法數(shù)量，使人大切實(shí)擔(dān)負(fù)起立法的主要責(zé)任。在沒(méi)有得到立法機(jī)關(guān)的特別授權(quán)的情況下，行政機(jī)關(guān)只能進(jìn)行執(zhí)行性的行政立法而不能創(chuàng)設(shè)新的法律規(guī)范。立法機(jī)關(guān)在進(jìn)行立法授權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取“一事一授權(quán)”的方式，盡量避免“一攬子”的授權(quán)方式。（2）提高行政立法質(zhì)量。十八屆四中全會(huì)指出：“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須……抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵?！本托姓⒎▽用妫紫?，要嚴(yán)格遵循法定程序立法，特別是要完善人大制度、政治協(xié)商制度、聽(tīng)證制度等立法協(xié)商機(jī)制，保證民眾能夠充分有序地參與到立法程序中來(lái)。其次，法律條文要符合法律語(yǔ)言要求，必須明確、具體、具備可操作性，避免原則性規(guī)定過(guò)多的情形。最后，完善法律審查機(jī)制，在人大內(nèi)部設(shè)立專(zhuān)門(mén)的憲法和法律審查機(jī)構(gòu)，防止行政法律法規(guī)與憲法和上位法之間的沖突，同時(shí)，也需要解決同位階法律之間的法律沖突。

第三，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)行政機(jī)構(gòu)組織和職權(quán)的法定化，堅(jiān)守“法無(wú)授權(quán)即禁止”及“程序正義”原則，為政府社會(huì)整合提供組織保證。（1）貫徹行政執(zhí)法的權(quán)責(zé)一致原則。首先，要實(shí)現(xiàn)行政機(jī)構(gòu)組織和職權(quán)的法定化。所謂行政機(jī)構(gòu)組織的法定化，就是要求進(jìn)一步修改完善國(guó)務(wù)院和各級(jí)政府的組織法，以及政府機(jī)構(gòu)編制方面的法律法規(guī)，對(duì)行政組織的設(shè)立、內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、外部運(yùn)行方式等都要以法律給予明確規(guī)范，避免行政機(jī)構(gòu)臃腫和機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂。所謂行政機(jī)構(gòu)職權(quán)的法定化，就是要以法律的形式確定行政機(jī)關(guān)的權(quán)力清單，法無(wú)授權(quán)即禁止，非經(jīng)法律授權(quán)任何行政組織皆不能擁有并行使某項(xiàng)職權(quán)，進(jìn)一步增強(qiáng)政府提供公共服務(wù)的職權(quán)，促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)。其次，要強(qiáng)化政府責(zé)任。在明確政府首長(zhǎng)責(zé)任制的基礎(chǔ)上，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，對(duì)行政機(jī)關(guān)違法違紀(jì)、決策失誤所造成重大損失的行為，要及時(shí)追究有關(guān)人員的責(zé)任。（2）實(shí)現(xiàn)行政機(jī)構(gòu)工作程序的法定化。程序正義是法治行政所追求的基本理念，只有嚴(yán)格遵循法定程序所作出的執(zhí)法行為才能最大限度地確保行政權(quán)力的使用不至于超出法律邊界。因此，要加緊制定一部完善的行政程序法。將行政聽(tīng)證制度、信息公開(kāi)制度、行政調(diào)查制度、說(shuō)明理由制度、行政案卷制度、行政回避制度等制度體系有機(jī)融貫起來(lái)。特別是要制定有效的法律責(zé)任追究和權(quán)利救濟(jì)程序，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)一致的目標(biāo)。此外，需要制定各類(lèi)專(zhuān)門(mén)行政程序法規(guī)范，完善行政程序法體系。通過(guò)嚴(yán)密的程序界定行政執(zhí)法的方法、步驟、形式、權(quán)限、強(qiáng)制措施等等，以及作出行政處理和行政處罰決定、實(shí)施行政強(qiáng)制措施的條件及權(quán)能，保障行政行為的公開(kāi)性、公正性和合法性。

第四，建立全方位、多層次、強(qiáng)有力的行政監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系，形成對(duì)行政腐敗的“零容忍”，為政府社會(huì)整合夯實(shí)合法性基礎(chǔ)。對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約是實(shí)現(xiàn)法治行政的內(nèi)在要求。首先，必須加強(qiáng)人大對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，完善人大對(duì)政府工作的日常性質(zhì)詢機(jī)制，通過(guò)構(gòu)建具備可操作性的程序規(guī)則，使人大罷免官員、改變或撤銷(xiāo)不合理行政行為的權(quán)力落到實(shí)處，還可以增加警告、訓(xùn)誡等監(jiān)督方式使人大對(duì)政府的監(jiān)督措施更有層次性。其次，深化司法體制改革，保障司法機(jī)關(guān)獨(dú)立公正地對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行司法監(jiān)督。再次，強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，建立垂直、獨(dú)立、高效的反腐敗體系，對(duì)政府腐敗侵權(quán)行為堅(jiān)決實(shí)行“零容忍”。最后，加快建立政府信息公開(kāi)和官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開(kāi)制度，保障媒體輿論、社會(huì)組織和公民個(gè)人等對(duì)行政機(jī)關(guān)和行政官員的監(jiān)督?？傊?，應(yīng)致力于將監(jiān)督納入法治軌道，確立以人大為核心的監(jiān)督體系，明確司法機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、民主黨派和社會(huì)組織、新聞媒體等各個(gè)監(jiān)督主體的地位、職責(zé)、權(quán)限和監(jiān)督方式，形成全方位、多層次、強(qiáng)有力的行政監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系。

社會(huì)整合是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，推動(dòng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的內(nèi)在要求，黨的十八屆四中全會(huì)指出要“堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！币蛑瑧?yīng)該加強(qiáng)法治行政的建設(shè)，通過(guò)法治文化、行政法律制度的建構(gòu)和政府組織的完善來(lái)一體引領(lǐng)中國(guó)社會(huì)在價(jià)值、制度和組織層面的整合，有效保障公民的權(quán)利與自由，提升政府社會(huì)整合能力，從而形成國(guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng)，調(diào)動(dòng)一切積極因素，凝聚正能量，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧。

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