□ 江蘇鎮(zhèn)江 劉 鎮(zhèn)

鎮(zhèn)江城市規(guī)劃精細化管理的五大要素組合

□ 江蘇鎮(zhèn)江 劉 鎮(zhèn)

城市規(guī)劃管理是城市規(guī)劃和發(fā)展過程中至關重要的一環(huán)，規(guī)劃管理的起點和水平的高低將直接決定著城市的品位、生存和可持續(xù)發(fā)展，也與公眾的生產(chǎn)和生活息息相關。國內(nèi)外各大城市的建設管理部門都已經(jīng)廣泛運用城市精細化管理理念進行城市的建設和管理，本文借鑒國內(nèi)外先進的城市規(guī)劃精細化管理經(jīng)驗，以推動和促進鎮(zhèn)江城市規(guī)劃精細化管理的全面發(fā)展。

一、舊城保護和新城建設

在規(guī)劃項目的實施過程中最為突出的矛盾就是舊城保護和新城建設問題。鎮(zhèn)江是一座具有3500多年歷史的中國歷史文化名城，古城建筑不能隨意搬遷，如何讓文物保護與城市開發(fā)建設之間和諧發(fā)展是鎮(zhèn)江城市規(guī)劃精細化管理必須考慮的一大問題。鎮(zhèn)江在城市總體規(guī)劃上也避開古跡另建南徐新城和丹徒新區(qū)等，并對古建筑采取有效的保護措施，如西津渡等。但一個城市沒有歷史就不是一個完美的城市，舊城規(guī)劃改造的關鍵問題有兩個：一是繼承城市的歷史精華并將其轉(zhuǎn)換到現(xiàn)在和將來中去；二是優(yōu)化古城環(huán)境。這同樣也是鎮(zhèn)江古城修建中兩個不可回避的問題。

建議采用德國保護措施：第一，對古建筑、古文化有選擇性地保留。保留下來的歷史古跡可以為社會服務，解決維修和管理經(jīng)費的問題。第二，在古城中建立規(guī)模適中的紀念性廣場。在狹窄彎曲的小巷行走時，突然出現(xiàn)的歷史性主題廣場讓人眼前一亮，視野開闊，在被歷史吸引和征服的同時也可以充分享受廣場咖啡座帶來的現(xiàn)代化休閑。第三，鎮(zhèn)江應改變重景觀輕生態(tài)、鐘愛草坪而對喬木的保護力度不足的觀念，在廣場附近栽植大量的喬木，在自然的陽光和空氣中做到歷史和現(xiàn)代的融合。

精致的城市建設是深化精細管理工作的基礎，也保證了城市管理的目標化、 標準化、精準化和人性化。

二、建設項目成本和生命周期

現(xiàn)代化城市的發(fā)展必然會導致城市部分土地功能的轉(zhuǎn)移，這無形之中就觸及到了建設項目的成本和生命周期。每個大型規(guī)劃項目的建立都需要耗費大量的資金，然而其旺盛的生命力是城市良性發(fā)展方向的關鍵。作為規(guī)劃管理部門，在進行城市規(guī)劃的過程中不但要分析項目財務成本，對環(huán)境、產(chǎn)業(yè)和人民生活的影響也要作為成本來綜合考慮，以便從規(guī)劃的角度引導項目建設，有效地降低不切實際的城市經(jīng)濟負荷，保證城市規(guī)劃朝著健康的方向發(fā)展。借鑒歐洲規(guī)劃經(jīng)驗，建議鎮(zhèn)江從以下幾個方面延長建筑項目的生命周期。

1.增加項目規(guī)劃的生命周期論證環(huán)節(jié)。在建筑的規(guī)劃審批過程中，除了完成必須的審批手續(xù)，還應對建設項目的生命周期進行必要的分析。在分析過程中不能簡單地套用規(guī)范和規(guī)定，而要細化至每一街道與市中心功能的關系、人行道的寬度、出入口和室內(nèi)商場的交通線路等方面。周密的規(guī)定可以為建設和管理打下堅實的基礎，并盡可能地縮小城市演變過程中的資源浪費。在歐洲，對城市規(guī)劃問題的研究相當細致和到位，甚至城市中的垂直綠化都有專人研究；再比如選擇某一區(qū)域設立城市購物廣場后附近其他地區(qū)一律不得再建大型購物廣場，目的為了保護購物廣場的利益，有利于購物廣場的良好生存。

2.環(huán)境保護問題滲透規(guī)劃管理的各個環(huán)節(jié)。鎮(zhèn)江也要改變以人口決定用地的做法，改為由生態(tài)環(huán)境承載能力決定城市發(fā)展空間和規(guī)模，即由以往的“需要多少”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸荒芏嗌佟睘橹?，嚴格控制城市建設對自然環(huán)境的負面影響。

3.組建城市規(guī)劃項目負責團隊。

城市規(guī)劃項目團隊由環(huán)境學、工程學、法律、運輸、設計、美學等各個領域的人員組成，這樣的組隊方式使得城市設計的目標不再是單純地提出具體開發(fā)規(guī)劃，而是構造總體設計藍圖、完善城市發(fā)展的過程。

4.構建特色創(chuàng)意文化城市。特色創(chuàng)意文化城市是在城市規(guī)劃中融入創(chuàng)意與活力的一種城市發(fā)展模式，可以提高居民滿意度和城市魅力，從而提高城市的國際競爭力。在多元化文化和創(chuàng)造性思維主導世界的時代，城市規(guī)劃也要兼顧到靈活高效的特點。

三、全局規(guī)劃和局部規(guī)劃

全局規(guī)劃和局部規(guī)劃是一對矛盾，規(guī)劃管理者既要注意它們之間的界限,又要注意它們之間的密切聯(lián)系，這也是擺在鎮(zhèn)江城市規(guī)劃精細化管理面前的又一大難題。借鑒香港城市規(guī)劃管理經(jīng)驗，建議如下。

1.樹立規(guī)劃先行的理念。鎮(zhèn)江目前也早已完成《2002-2020鎮(zhèn)江市城市總體規(guī)劃》，但距離2020年只有八年，進一步的規(guī)劃工作也應提上日程。

2.規(guī)劃動態(tài)化發(fā)展。規(guī)劃管理過程是伴隨社會的不斷發(fā)展和城市的不斷演變過程而逐步完善的，不斷變化的社會和城市狀況需要有與之配套的規(guī)劃管理方法和法規(guī)。因此鎮(zhèn)江城市規(guī)劃精細化管理的過程實際上也是一個規(guī)劃探索的過程。以周期長短為例，長期規(guī)劃發(fā)展要留有足夠的彈性，以保證在規(guī)劃的發(fā)展循環(huán)中不斷地修訂和完善；而短期規(guī)劃要有足夠的穩(wěn)定性，對城市的每一個空間制定出具體的實施藍圖。

3.局部要精心、精細。態(tài)度精心，過程精細，結果就會是精品項目。因此要求每一位鎮(zhèn)江規(guī)劃管理人員也都能立足于本職工作，把目光放在細節(jié)上，將管理的觸角向小街巷延伸，考慮各個局部、各個事件、各個要素之間的聯(lián)系，做到管理上精雕細刻、服務上精耕細作、技術上精益求精、花費上精打細算。

四、信息共享和機構分工

目前整個城市的總體規(guī)劃會分配到不同的行業(yè)部門，而各個行業(yè)部門各自為政、自成體系，極易導致三個問題：一是各部門總體規(guī)劃的推進時間參差不齊，影響整個規(guī)劃實施的進度，造成大量的重復建設和不良的經(jīng)濟效益；二是各部門信息交流不暢，使得城市規(guī)劃、建設、管理和運營（如重大工程的建設、城市交通監(jiān)察管理、城市防災救災等）無法綜合運用各種數(shù)據(jù)進行預測、分析和評價；三是規(guī)劃管理部門信息系統(tǒng)功能強大、數(shù)據(jù)種類多和信息量大，導致規(guī)劃管理者無所適從。

建議以信息現(xiàn)狀為基礎，以法定圖則為核心，系統(tǒng)整合各類規(guī)劃成果，建立動態(tài)更新機制的規(guī)劃管理工作平臺，從而解決長期以來困惑規(guī)劃管理的“多頭規(guī)劃”和“規(guī)劃打架”問題，為實現(xiàn)城市規(guī)劃精細化管理提供了有效途徑。

五、人與制度

城市規(guī)劃管理的本質(zhì)是為居民提供舒適的居住環(huán)境，從而提高居民在城市的生活質(zhì)量，因此管理中人和制度同樣重要這個事實毋庸置疑。借鑒德國和新加坡的的城市規(guī)劃經(jīng)驗作如下建議。

1.鼓勵公眾參與規(guī)劃。鎮(zhèn)江在嚴格執(zhí)行政策規(guī)定的同時，對涉及群眾利益的建筑密度、建筑高度、容積率、綠地率、日照及交通、公共服務設施配套等控制性指標，應采取現(xiàn)場和網(wǎng)上公示的辦法，用3-6個月的時間廣泛征詢和認真答復公民和社會各界的意見，及時發(fā)現(xiàn)社會矛盾，反復完善規(guī)劃內(nèi)容，確保群眾居住更舒適、安心，從而提升精細化管理效率。

2.明確的制度下細化管理流程。

香港對每一種管理行為的實施步驟、時間、程度都在制度上做出了明確規(guī)定，并細化管理流程和工作目標，固定流程中每個崗位和責任。如對街道清潔有“六無”和“五凈”的標準要求；對公務員的管理規(guī)范資料有六大本、近1米高，其中既有大的規(guī)定也有細節(jié)要求。

六、注意事項

1.加大精細化管理的宣傳力度，營造積極學習氛圍。鎮(zhèn)江規(guī)劃管理部門需要做好教育宣傳工作，著力培育精細化管理的制度意識，讓更多的干部和職工了解它的內(nèi)涵。只有具備了相應的理論知識才能在實際工作中正確運用，鎮(zhèn)江市規(guī)劃局2012年5月頒發(fā)的《關于在全局系統(tǒng)開展精細化管理征集活動的通知》正是教育宣傳的步驟之一。同時鎮(zhèn)江規(guī)劃管理部門也需充分借助電視、廣播、報刊、網(wǎng)絡、公益廣告等媒體進行廣泛宣傳，進一步引導全鎮(zhèn)江人民關注并積極參與城市精細化管理活動，形成人人關注、全民參與的良好互動氛圍。

2.提供具操作性的“規(guī)劃指引”。為避免和控制鎮(zhèn)江城市規(guī)劃建設過程中出現(xiàn)的不良現(xiàn)象，鎮(zhèn)江規(guī)劃管理部門除了要進一步加強制度建設和技術規(guī)范的執(zhí)行以外，還需要出臺針對各類開發(fā)建設活動的具體政策，提供一系列具操作性的“規(guī)劃指引”。鎮(zhèn)江市規(guī)劃局2012年5月頒發(fā)《關于在全局系統(tǒng)開展精細化管理征集活動的通知》所征集內(nèi)容中包括的精細化實施細則和意見也是“規(guī)劃指引”的一個關鍵步驟。但是也要注意的是，在規(guī)劃指引出臺后，具體操作人員還要適時反饋與實際工作不相適應的信息，便于及時修訂有關制度，以完成從實踐回到理論的第二次飛躍。

3.落實到位。精細化管理一個連續(xù)的過程，是自上而下的積極引導和自下而上的自覺響應的管理模式。規(guī)劃單位各個職能部門在實施精細化管理中都要起主導作用，部門應將把每一個單元工作目標分解落實到崗位、職工身上，真正做到全面具體、職責明確、定性定量。同時將精細化管理內(nèi)容納入各單位各部門及其負責人的量化管理目標責任制中，并進行綜合考核，將考核成績作為考核部門及其負責人工作業(yè)績評價的重要依據(jù)，以增強其切實抓好精細化管理目標落實和督導的積極性。

目前鎮(zhèn)江城市規(guī)劃關于精細化理論及建設實踐均處于探索和研究階段，本文所提供的建議是否具一定的應用價值，還值得進一步研究討論。但可以預見的是，我國未來城市發(fā)展的重點必將是以可持續(xù)發(fā)展為目標的城市規(guī)劃精細化管理建設，因此鎮(zhèn)江也應以戰(zhàn)略性的眼光去看待現(xiàn)階段城市規(guī)劃建設過程中出現(xiàn)的各種問題，認識到信息化發(fā)展的基本規(guī)律及精細化發(fā)展的必然趨勢。

（作者單位：鎮(zhèn)江勘察測繪研究院）