吳曉青，王德，都曉巖，高猛，王勇

（中國科學(xué)院煙臺(tái)海岸帶研究所 煙臺(tái) 264003）

隨著新一輪省級海洋功能區(qū)劃以及區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃、海岸線保護(hù)與利用規(guī)劃、海島保護(hù)規(guī)劃、海域海島海岸帶修復(fù)整治保護(hù)規(guī)劃等一系列海洋規(guī)劃管理制度的實(shí)施，我國海洋綜合管理體系逐步完善，海域使用管理逐步走向規(guī)范化、科學(xué)化。然而，隨著沿海地區(qū)海洋經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，海洋空間開發(fā)利用活動(dòng)日益頻繁，海域使用活動(dòng)逐步趨于復(fù)雜化和多元化，地區(qū)各行業(yè)用海矛盾和管理弊端逐漸顯現(xiàn)，局部海域生態(tài)環(huán)境問題日益凸顯，給地方海域使用管理和海洋經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展帶來諸多挑戰(zhàn)。為此，海南、山東等地區(qū)開始嘗試出臺(tái)有關(guān)地方法規(guī)或者開展海域管理創(chuàng)新，以進(jìn)一步調(diào)控海域開發(fā)利用速度和規(guī)模，協(xié)調(diào)各行業(yè)用海矛盾，優(yōu)化海域資源配置。

其中，山東省海洋與漁業(yè)廳于2013 年底印發(fā)了《山東省縣級海域使用規(guī)劃管理辦法（試行）》（魯海漁函〔2013〕403號）及縣級海域使用規(guī)劃編制指南，要求沿海縣市區(qū)依據(jù)新批準(zhǔn)實(shí)施的海洋功能區(qū)劃，編制縣市區(qū)海域使用規(guī)劃，以協(xié)調(diào)海域空間利用與保護(hù)之間的矛盾，調(diào)整優(yōu)化海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高海域資源的使用效率，推動(dòng)山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)和本地區(qū)海洋經(jīng)濟(jì)的健康有序發(fā)展。海域使用規(guī)劃是指在一定海域內(nèi)，根據(jù)國家和省社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求和當(dāng)?shù)刈匀?、?jīng)濟(jì)、社會(huì)條件，對海域資源的開發(fā)、利用、治理和保護(hù)在空間上、時(shí)間上所做的科學(xué)設(shè)計(jì)和安排［1］，是政府調(diào)控海域空間資源、促進(jìn)海域資源合理開發(fā)和海洋經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要手段。那么，如何編制科學(xué)合理的、具有可操作性的縣級海域使用規(guī)劃是值得思考和討論的問題。

本研究首先對編制縣級海域使用規(guī)劃（以下簡稱“規(guī)劃”）的必要性和重要性進(jìn)行分析；然后，概況總結(jié)出縣級海域使用規(guī)劃的基本原則、目的任務(wù)、規(guī)劃內(nèi)容與成果、思路與技術(shù)方法；最后，針對在縣級海域使用規(guī)劃編制過程中遇到的問題，提出幾點(diǎn)思考和建議。

1 編制縣級海域使用規(guī)劃的必要性

1．1 有效實(shí)施省市級海洋功能區(qū)劃的重要保障

在我國，海洋功能區(qū)劃是地方海域使用管理和海洋環(huán)境保護(hù)的重要依據(jù)，具有法定效力。但是，以海域資源環(huán)境開發(fā)適宜性評價(jià)為主進(jìn)行功能定位的海洋功能區(qū)劃，并不能有效地起到合理控制海域資源開發(fā)利用速度和規(guī)模，以及實(shí)現(xiàn)海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局優(yōu)化調(diào)整的作用。由于各地區(qū)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)不同，面臨的市場條件也有所差異，如何有效利用地區(qū)海域資源，促進(jìn)區(qū)域陸海經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)本地區(qū)海域開發(fā)利用綜合效益最大化，是縣市區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的一項(xiàng)重大而緊迫的任務(wù)。因此，有必要以海洋功能區(qū)劃為基礎(chǔ)，在充分考慮縣市區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的基礎(chǔ)上，對管轄海域的開發(fā)利用、保護(hù)活動(dòng)在時(shí)間和空間上做出統(tǒng)籌規(guī)劃，這也是有效實(shí)施省市級海洋功能區(qū)劃的重要保障。

1．2 促進(jìn)陸海經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌發(fā)展、培育壯大優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)的迫切需要

在我國，縣域經(jīng)濟(jì)是國民經(jīng)濟(jì)的基本單元。發(fā)展壯大海洋經(jīng)濟(jì)，走海洋生態(tài)文明建設(shè)之路，需要地方政府特別是縣級政府發(fā)揮其主導(dǎo)作用。依據(jù)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求和海域資源開發(fā)潛力，編制出的縣市區(qū)海域使用規(guī)劃，可以最大化地實(shí)現(xiàn)與沿海陸域經(jīng)濟(jì)及各類涉海行業(yè)規(guī)劃的有效銜接，有效協(xié)調(diào)各行業(yè)、各部門、各類型用?；顒?dòng)之間的沖突，促進(jìn)沿?？h市區(qū)陸海經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，也有利于促進(jìn)海域資源優(yōu)化配置、海洋產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，形成區(qū)域優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，從而提高海域開發(fā)利用的綜合效益。

1．3 提高地方海洋綜合管理水平、推進(jìn)海洋生態(tài)文明建設(shè)的需要

海域使用管理制度不完善及海洋管理職能部門的交叉給地方海洋綜合管理和海洋生態(tài)文明建設(shè)帶來諸多挑戰(zhàn)。但建立在對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求和市場導(dǎo)向充分分析的基礎(chǔ)上，有效發(fā)揮縣市區(qū)政府的協(xié)調(diào)作用和公眾參與作用，統(tǒng)籌陸海經(jīng)濟(jì)、區(qū)際發(fā)展和各行業(yè)發(fā)展規(guī)劃而編制出的海域使用規(guī)劃，無疑將有利于妥善解決各行業(yè)用海矛盾，形成全社會(huì)合理開發(fā)海域資源的合力，促進(jìn)海域資源環(huán)境改善和形成良好的用海秩序，從而最終提高地方海洋綜合管理水平，提升海洋資源對縣市區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的保障能力。

2 海域使用規(guī)劃目的和原則

2．1 規(guī)劃基本原則

縣級海域使用規(guī)劃編制依據(jù)以下原則。

（1）生態(tài)優(yōu)先原則。海洋環(huán)境具有高度的流動(dòng)性和多變性，而海岸線、沙灘、海域空間資源具有不可再生性，無序、過渡地海域資源開發(fā)將會(huì)損害海岸帶生態(tài)環(huán)境，帶來海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可持續(xù)等問題。因此，規(guī)劃要在保證海洋生態(tài)系統(tǒng)整體性和恢復(fù)力以及海域資源可持續(xù)開發(fā)利用的前提下，進(jìn)行海域使用時(shí)空布局的優(yōu)化調(diào)整，以推進(jìn)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型海域使用，提高海域資源開發(fā)的綜合效益。

（2）陸海統(tǒng)籌原則。海域開發(fā)利用目前主要集中在海岸帶地區(qū)，尤其是依托陸域發(fā)展的臨海工業(yè)、港口建設(shè)和濱海旅游業(yè)。充分考慮沿海陸域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市發(fā)展功能定位和土地利用規(guī)劃，統(tǒng)籌沿岸城市發(fā)展、土地利用、工業(yè)區(qū)建設(shè)、旅游開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和流域環(huán)境保護(hù)需求，合理安排海域使用時(shí)空布局，制定海域使用管理對策，使規(guī)劃更具有可操作性。因此，在規(guī)劃編制過程中，需統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門各行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃和用海需求，統(tǒng)籌沿岸土地開發(fā)利用規(guī)劃，統(tǒng)籌陸海產(chǎn)業(yè)開發(fā)和協(xié)調(diào)區(qū)際發(fā)展用海需求。

（3）節(jié)約集約原則。規(guī)劃要以科學(xué)發(fā)展觀和海洋生態(tài)文明建設(shè)為指導(dǎo)，科學(xué)合理地安排本區(qū)域海域空間開發(fā)利用時(shí)空布局，促使海洋產(chǎn)業(yè)用海由粗放低效向集約高效轉(zhuǎn)變，提高海域資源利用效率，減少和降低海洋開發(fā)利用活動(dòng)對海域生態(tài)環(huán)境的影響。

（4）突出重點(diǎn)原則?？h級海域使用規(guī)劃要突出特色、優(yōu)勢和重點(diǎn)。規(guī)劃應(yīng)該依據(jù)本縣市區(qū)海域資源特點(diǎn)、海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢和用海需求，結(jié)合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和海洋功能區(qū)主導(dǎo)功能定位，對本區(qū)域重點(diǎn)用海區(qū)、重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行詳細(xì)、全面的時(shí)空布局規(guī)劃，對地區(qū)面臨的主要用海矛盾和沖突提出有針對性的管理對策。

（5）規(guī)范管控原則。規(guī)劃不僅僅是對各行業(yè)用海進(jìn)行合理的空間布局安排，更重要的是要通過制定海域開發(fā)利用的具體化管制措施和要求，來實(shí)現(xiàn)海域使用結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)。這些管制措施的制定，要秉承以往的海域使用管理規(guī)范，兼顧各行業(yè)、各部門和沿岸土地利用管控的要求，提出適合本地區(qū)海域使用開發(fā)與管理的地方性法規(guī)、約束性規(guī)范、政策和措施，使得本縣市區(qū)海域使用及其監(jiān)管有法可依、有據(jù)可循，逐步達(dá)到“規(guī)劃用海、集約用海、生態(tài)用海、科技用海、依法用海”5個(gè)用海要求。

2．2 目的和任務(wù)

（1）協(xié)調(diào)各部門各行業(yè)用海矛盾，減少用海沖突，加強(qiáng)海域多重利用之間的兼容性，規(guī)范用海秩序，促進(jìn)海域資源可持續(xù)開發(fā)利用和海洋經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

（2）調(diào)控海洋開發(fā)速度和規(guī)模，促進(jìn)新興海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級、用海布局調(diào)整和用海方式轉(zhuǎn)變，促進(jìn)海域資源高效集約利用，提高海域資源開發(fā)利用效率和綜合效益，形成地區(qū)優(yōu)勢和海洋特色產(chǎn)業(yè)。

（3）維護(hù)海洋生物多樣性和海洋生態(tài)過程，確保海岸帶生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)能力及提供長期服務(wù)的能力，提高海域資源對縣市區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的保障能力。

（4）提高海域使用管理法規(guī)、政策的實(shí)施效力，促進(jìn)各行業(yè)部門間、政府間和區(qū)際間的交流與合作，提升地方海域使用管理水平和效率，推進(jìn)海洋生態(tài)文明建設(shè)。

3 規(guī)劃內(nèi)容與成果

3．1 海域使用綜合分析與評價(jià)

在海域使用現(xiàn)狀評價(jià)、海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢與用海需求分析、海域環(huán)境資源條件變化分析的基礎(chǔ)上，進(jìn)行海域開發(fā)適宜性、涉?；顒?dòng)兼容性和海域使用潛力分析。海域使用綜合分析與評價(jià)是規(guī)劃的基礎(chǔ)，關(guān)系到規(guī)劃編制成功與否。與海洋功能區(qū)劃不同的是，海域使用專題分析的結(jié)果是要確定本區(qū)域海域現(xiàn)狀開發(fā)利用強(qiáng)度、各類產(chǎn)業(yè)活動(dòng)的兼容性水平、海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展用海需求、不同海域空間的開發(fā)利用潛力以及海域環(huán)境保護(hù)與治理的管控要求。

3．1．1 海域使用現(xiàn)狀評價(jià)

全面整理和分析海域開發(fā)利用現(xiàn)狀資料，開展海岸線利用和海域使用現(xiàn)狀補(bǔ)充調(diào)查，明確各類型用?；顒?dòng)的空間分布、規(guī)模強(qiáng)度、用海方式，編制海域使用和岸線利用空間分布和開發(fā)強(qiáng)度分布圖。概況總結(jié)本縣市區(qū)海域重點(diǎn)用海類型、海域使用強(qiáng)度、圍填海強(qiáng)度、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出效率，預(yù)測其用海規(guī)模、用海方式和開發(fā)利用強(qiáng)度變化趨勢。分析海域使用現(xiàn)狀中存在的問題，包括海域使用結(jié)構(gòu)比例、空間布局和用海方式的合理性、用海矛盾沖突、生態(tài)環(huán)境影響以及與海洋功能區(qū)劃與地區(qū)相關(guān)規(guī)劃的相符性。

3．1．2 社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢與用海需求分析

研究本縣市區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢以及管轄海域所面臨的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力和驅(qū)動(dòng)力；在深入分析國內(nèi)外海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢的基礎(chǔ)上，基于本縣市區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢、海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃以及海水養(yǎng)殖、港口航運(yùn)、濱海旅游、環(huán)境保護(hù)等行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃，預(yù)測本地區(qū)各行業(yè)用海需求，包括生產(chǎn)性用海、消費(fèi)性和非消費(fèi)性用海規(guī)模、用海方式等方面的需求，確定本縣市區(qū)未來一段時(shí)間海域開發(fā)利用的重點(diǎn)領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)布局、空間結(jié)構(gòu)、時(shí)序安排和用海方式。

3．1．3 海域環(huán)境資源條件變化分析

搜集海洋功能區(qū)劃調(diào)查、海洋專項(xiàng)調(diào)查、海洋環(huán)境監(jiān)測和海洋生態(tài)保護(hù)及海域使用論證、環(huán)評調(diào)查資料，分析近年內(nèi)本區(qū)海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)、海域環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境、災(zāi)害損失、資源條件變化和海域資源環(huán)境承載力總體變化情況，明確現(xiàn)場補(bǔ)充調(diào)查的重點(diǎn)海域，確定規(guī)劃期間需要整治、修復(fù)、保護(hù)的岸線、海域空間范圍和重點(diǎn)內(nèi)容。

3．1．4 涉?；顒?dòng)兼容性分析

分析本地區(qū)岸線、海域開發(fā)利用活動(dòng)中已出現(xiàn)的矛盾及其后果，確定新興產(chǎn)業(yè)用?；顒?dòng)與海洋傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)用海之間的兼容性水平，嘗試進(jìn)行多樣化的開發(fā)利用方案組合設(shè)計(jì)和累積影響及效益的對比分析、評價(jià)和預(yù)測。

3．1．5 海域開發(fā)適宜性與海域使用潛力分析

基于GIS空間疊加和多指標(biāo)綜合分析方法，將資源環(huán)境變化分析，海域使用現(xiàn)狀、用海需求分析和涉?；顒?dòng)兼容分析的結(jié)果，與海洋功能區(qū)劃、基礎(chǔ)地理信息底圖等信息進(jìn)行空間疊加，確定未來可以開發(fā)利用或者需要優(yōu)化調(diào)整利用的海域空間，分析海域使用活動(dòng)的適宜性、可能的開發(fā)利用規(guī)模和空間分布范圍。

3．2 海域使用規(guī)劃方案編制

規(guī)劃方案是規(guī)劃編制工作的重中之重和精華所在。一般的，縣級海域使用規(guī)劃將涉及以下8個(gè)方面的內(nèi)容。

3．2．1 海域使用功能定位和目標(biāo)設(shè)定

依據(jù)海洋功能區(qū)劃、地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、城市和土地利用規(guī)劃以及涉海部門相關(guān)規(guī)劃，在海域使用現(xiàn)狀、開發(fā)適宜性和使用潛力綜合評估的基礎(chǔ)上，對本地區(qū)海洋開發(fā)與保護(hù)進(jìn)行戰(zhàn)略定位選擇，明確今后一段時(shí)間海域使用的指標(biāo)思想、基本原則、開發(fā)利用方向、重點(diǎn)海域和總體目標(biāo)。確定未來一段時(shí)期本區(qū)海域開發(fā)保護(hù)的規(guī)模和強(qiáng)度指標(biāo)，包括海域開發(fā)利用總量、重點(diǎn)用海類型用海指標(biāo)、海域保留區(qū)面積、海洋保護(hù)區(qū)用海規(guī)模、漁業(yè)用海保有量、海洋牧場建設(shè)面積、人工魚礁建設(shè)規(guī)模、圍填?？偭?、海岸線開發(fā)利用率、海岸線修復(fù)整治長度、海洋生態(tài)修復(fù)面積等指標(biāo)。

3．2．2 海域開發(fā)利用空間管制分區(qū)

依據(jù)海域開發(fā)利用強(qiáng)度、資源環(huán)境承載力和毗鄰陸域社會(huì)經(jīng)濟(jì)支撐條件以及用海需求等，以是否適宜進(jìn)行工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)以及大規(guī)模圍填海等高強(qiáng)度、集中開發(fā)與利用活動(dòng)為標(biāo)準(zhǔn)，將管轄海域劃分為禁止開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、適宜開發(fā)和限制開發(fā)4類海域，明確各類海域空間管制措施和控制要求。

3．2．3 海域使用重點(diǎn)及時(shí)序安排

根據(jù)地方海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢及海洋環(huán)境保護(hù)、資源恢復(fù)需求，確定本地區(qū)未來一段時(shí)間海域開發(fā)與保護(hù)的重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)海域，優(yōu)先安排生態(tài)保護(hù)和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)開發(fā)活動(dòng)的海域使用空間。依據(jù)海域使用重點(diǎn)、功能定位和目標(biāo)設(shè)定，確定本地區(qū)不同海域使用類型的優(yōu)先安排順序以及開發(fā)建設(shè)時(shí)序。

3．2．4 海域使用分類分區(qū)布局安排

在海域使用綜合分析與評價(jià)的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮用海需求和各部門各行業(yè)規(guī)劃，確定不同類型海域使用活動(dòng)的空間分布范圍、用海方式、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向及其兼容性水平，合理安排海洋漁業(yè)、交通運(yùn)輸、工業(yè)與城鎮(zhèn)建設(shè)、旅游娛樂、海洋保護(hù)等用海空間布局。關(guān)于規(guī)劃分類體系，山東省海洋與漁業(yè)廳發(fā)布的海域使用規(guī)劃編制指南要求參照《海域使用分類》（HY／T 123－2009）標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類。在規(guī)劃編制過程中，可參照國外海洋空間規(guī)劃中對海域人類活動(dòng)的分類體系，對重點(diǎn)用海區(qū)海域使用和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)開發(fā)活動(dòng)類型進(jìn)一步細(xì)化，以提高規(guī)劃的實(shí)際約束和指導(dǎo)作用。

3．2．5 重點(diǎn)用海區(qū)用?？刂菩砸?guī)劃

針對列入規(guī)劃期重點(diǎn)用海區(qū)的海域（旅游娛樂度假區(qū)、臨港工業(yè)與物流園區(qū)、海洋裝備制造業(yè)等產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)）要盡可能編制詳細(xì)的海域、岸線利用和修復(fù)、整治規(guī)劃，確定海域開發(fā)利用用途、發(fā)展目標(biāo)和規(guī)模控制指標(biāo)，明確各類用?；顒?dòng)優(yōu)先順序和開發(fā)時(shí)序，對填海造陸形成的土地要提出總量控制、用途管制和空間布局要求。

3．2．6 海岸線開發(fā)利用與保護(hù)格局

結(jié)合沿岸土地利用規(guī)劃和相鄰海域使用規(guī)劃及管制要求，對岸線開發(fā)利用與保護(hù)進(jìn)行分段分時(shí)序的使用安排，確定保護(hù)岸線、建設(shè)岸線、港口岸線、旅游岸線、漁業(yè)岸線、礦產(chǎn)與能源岸線等各類岸線的空間布局，編制岸線分段分類開發(fā)利用分布圖，確定岸線開發(fā)利用時(shí)序，制定岸線保護(hù)與管制政策措施，提出岸線建筑退縮線、自然岸線保有率、岸線開發(fā)利用率、岸線圍填海率等控制性指標(biāo)。

3．2．7 海域修復(fù)、整治與保護(hù)要求

依據(jù)海域使用綜合分析與評價(jià)結(jié)果，結(jié)合海域使用功能定位、目標(biāo)設(shè)定以及海域使用時(shí)空安排，確定規(guī)劃期間需要修復(fù)、整治和保護(hù)的重點(diǎn)海域和任務(wù)，提出海域、岸線修復(fù)整治以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的總體目標(biāo)，制訂防災(zāi)減災(zāi)計(jì)劃。

3．2．8 海域使用管理規(guī)范和措施制定

依據(jù)現(xiàn)有的國家、省、市、自治區(qū)海域使用管理相關(guān)法規(guī)和政策措施，結(jié)合海域使用規(guī)劃目標(biāo)和時(shí)空布局安排，明確重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)區(qū)域用海的環(huán)境保護(hù)要求、開發(fā)規(guī)模和強(qiáng)度的調(diào)控要求，確定規(guī)劃期間海域使用管理的重點(diǎn)和實(shí)施方案，以保障規(guī)劃方案和目標(biāo)的順利實(shí)施。

3．3 海域使用規(guī)劃成果

縣級海域使用規(guī)劃成果包括規(guī)劃文本、登記表、圖件、編制說明、專題研究報(bào)告及相應(yīng)的電子文檔。

需要說明的是，規(guī)劃圖件的編制要求突破海洋功能區(qū)劃圖件編制框架，在要素內(nèi)容上、形式上要更為豐富、直觀，可以借鑒城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃圖件編制要求和技術(shù)規(guī)范。規(guī)劃圖件主要包括海域使用現(xiàn)狀圖及規(guī)劃圖，海域開發(fā)適宜性與使用潛力綜合評價(jià)圖，海岸線利用現(xiàn)狀圖及規(guī)劃圖，海域空間管制規(guī)劃圖，重點(diǎn)用海區(qū)海域使用規(guī)劃圖，綜合交通及基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃圖以及海域環(huán)境整治、修復(fù)與保護(hù)規(guī)劃圖等。圖件按照不低于1∶10萬比例尺任意分幅，重點(diǎn)用海區(qū)比例尺不低于1∶5萬，甚至可以達(dá)到1∶1萬。重點(diǎn)用海區(qū)規(guī)劃圖件需要與沿岸陸域土地利用規(guī)劃有效銜接，對大規(guī)模填海造陸形成的土地盡可能編制詳細(xì)的土地利用規(guī)劃。

規(guī)劃電子數(shù)據(jù)要求能夠納入省、市、自治區(qū)海域動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)與海洋功能區(qū)劃、審批用海以及相應(yīng)規(guī)劃信息的疊加和直觀顯示。對于規(guī)劃分區(qū)登記表，管轄海域范圍較大、規(guī)劃分區(qū)較多的縣市區(qū)可以單獨(dú)編制登記表。在登記表中，明確每一規(guī)劃區(qū)的四至坐標(biāo)、用途定位、開發(fā)時(shí)序安排、管制要求、資源環(huán)境保護(hù)要求；對于管轄海域范圍小、分區(qū)較少的縣市區(qū)，可以在規(guī)劃文本中的海域空間布局章節(jié)，說明重點(diǎn)規(guī)劃分區(qū)的用途管制、開發(fā)時(shí)序和資源環(huán)境保護(hù)要求。

4 規(guī)劃編制思路與技術(shù)方法

4．1 總體思路

縣級海域使用規(guī)劃遵循一般規(guī)劃的基本程序，即資料搜集與調(diào)查、專題分析與評價(jià)、規(guī)劃方案與成果編制、征求意見與成果報(bào)批，總體思路見圖1。

圖1 縣級海域使用規(guī)劃編制總體思路

需要說明的是，在資料搜集與調(diào)查階段，縣級海域使用規(guī)劃要充分借鑒已有的海洋調(diào)查資料，如海洋功能區(qū)劃編制資料數(shù)據(jù)庫、“908專項(xiàng)”調(diào)查數(shù)據(jù)庫及海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)，以縮短規(guī)劃編制時(shí)間，提高規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的可靠性和一致性。在征求意見與成果報(bào)批階段，規(guī)劃要充分征求縣市區(qū)政府及涉海管理部門和海域使用利益主體意見，不斷進(jìn)行反饋修改。

4．2 主要技術(shù)方法

縣級海域使用規(guī)劃是一項(xiàng)系統(tǒng)性很強(qiáng)的工作，涉及自然、生態(tài)、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、文化、政治等多方面的因素，需要綜合采用多學(xué)科理論與方法，吸收各行業(yè)專家學(xué)者以及地方政府管理者、社會(huì)公益組織和海域開發(fā)利用主體等廣泛參與。

4．2．1 GIS空間分析方法

目前，基于“3S”技術(shù)的海洋空間規(guī)劃已被納入沿海各國的海洋管理框架之下。在我國，GIS技術(shù)也被應(yīng)用在海洋功能區(qū)劃編制、海域使用審批與管理、海域動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測等領(lǐng)域［2］。GIS的數(shù)據(jù)組織管理、瀏覽查詢、空間分析、可視化以及制圖功能為縣級海域使用規(guī)劃編制與管理提供了強(qiáng)大的支撐手段。在規(guī)劃編制前期，利用GIS技術(shù)進(jìn)行規(guī)劃數(shù)據(jù)搜集、分析和信息數(shù)據(jù)庫建設(shè)，有利于充分、全面地掌握規(guī)劃相關(guān)信息。在規(guī)劃編制過程中，充分利用GIS的空間疊加、緩沖、距離分析等空間分析方法，可以進(jìn)行海域使用強(qiáng)度評價(jià)、開發(fā)適宜性分析、海域使用潛力分析［3］、涉海活動(dòng)兼容性分析等專題分析和空間管制分區(qū)、用海布局安排等規(guī)劃方案的編制?？紤]到系統(tǒng)兼容性、功能和二次開發(fā)能力，ArcGIS可以作為通用的GIS技術(shù)支撐平臺(tái)［2］。

4．2．2 景觀生態(tài)學(xué)理論與“反規(guī)劃”途徑

景觀生態(tài)學(xué)理論與方法在近海資源環(huán)境科學(xué)研究中具有重要的應(yīng)用價(jià)值［4］。特別是，景觀生態(tài)學(xué)中關(guān)于景觀格局與生態(tài)過程的關(guān)系，重視人類活動(dòng)對景觀結(jié)構(gòu)、功能和過程影響，以及景觀生態(tài)規(guī)劃原理等理論技術(shù)方法可指導(dǎo)基于生態(tài)系統(tǒng)的海域使用管理和規(guī)劃編制。依托景觀生態(tài)學(xué)理論與方法提出的“反規(guī)劃”途徑［5］，也可應(yīng)用到海域使用規(guī)劃研究中［6］。通過系統(tǒng)地研究管轄海域自然環(huán)境、生態(tài)過程和社會(huì)經(jīng)濟(jì)過程，應(yīng)用“反規(guī)劃”途徑，實(shí)現(xiàn)對海洋保護(hù)區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、軍事管理區(qū)、旅游景觀和文化資源分布區(qū)的保護(hù)，維護(hù)海域生態(tài)系統(tǒng)的連續(xù)性和完整性。

4．2．3 專家咨詢和公眾參與途徑

盡管海域使用規(guī)劃編制要建立在對知識(shí)、信息的充分掌握和理解的基礎(chǔ)上，但是海洋環(huán)境的高度動(dòng)態(tài)性和復(fù)雜性，科學(xué)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治形勢的動(dòng)態(tài)變化，以及海洋開發(fā)利用活動(dòng)兼容性及其累積影響的不確定性給規(guī)劃編制帶來諸多挑戰(zhàn)。因此，規(guī)劃編制過程中，要充分吸收各行業(yè)專家和各方利益團(tuán)體廣泛參與，通過發(fā)放調(diào)查問卷、專家咨詢和組織討論會(huì)、征求意見會(huì)等形式，開展專題分析和討論，妥善解決地方用海矛盾，設(shè)定切實(shí)可行的規(guī)劃目標(biāo)，制定具有約束力的政策措施。

此外，規(guī)劃編制過程中還需要應(yīng)用數(shù)理統(tǒng)計(jì)、系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)［7］、灰色預(yù)測等方法進(jìn)行海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢和用海需求預(yù)測。通過建立多層次綜合評價(jià)指標(biāo)體系，進(jìn)行海域使用承載力、開發(fā)利用強(qiáng)度和潛力分析［3，8－9］，開展海域使用規(guī)劃實(shí)施效果評價(jià)。

5 幾點(diǎn)思考與建議

5．1 理順縣級海域使用規(guī)劃與其他規(guī)劃的關(guān)系

海域使用規(guī)劃具有很強(qiáng)的綜合性、系統(tǒng)性，與我國現(xiàn)行的海洋功能區(qū)劃、海洋主體功能區(qū)劃、海岸保護(hù)與利用規(guī)劃、區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃、海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃等海域相關(guān)規(guī)劃相互關(guān)聯(lián)，但在規(guī)劃性質(zhì)、規(guī)劃目的和規(guī)劃內(nèi)容方面有所不同（表1）。在縣級海域使用規(guī)劃編制過程中要理順這些規(guī)劃之間的關(guān)系，分析這些區(qū)劃、規(guī)劃對本區(qū)域海域開發(fā)利用的管制要求和確定的用海需求，以做好充分地銜接。

表1 海域使用規(guī)劃與其他海域規(guī)劃的比較［10－14］

續(xù)表

另一重要方面是，規(guī)劃要最大限度地協(xié)調(diào)和銜接本縣市區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體發(fā)展規(guī)劃、沿海土地利用規(guī)劃以及港口、環(huán)保、濱海旅游、漁業(yè)等涉海行業(yè)規(guī)劃。規(guī)劃編制過程中最好邀請城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃專家參與，指導(dǎo)海域使用規(guī)劃目標(biāo)設(shè)定、海岸線開發(fā)利用和重點(diǎn)用海區(qū)建設(shè)用海規(guī)劃。

此外，我國縣級海域使用規(guī)劃編制，要充分借鑒國外海洋空間規(guī)劃的理論技術(shù)方法和成功實(shí)踐，加強(qiáng)海域使用規(guī)劃理論研究和廣泛討論，以形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)和規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)范。

5．2 科學(xué)把握縣級海域使用規(guī)劃編制的尺度

海域資源開發(fā)具有多用途性，眾多海域開發(fā)利用活動(dòng)之間及其與海域生態(tài)環(huán)境的相互作用關(guān)系難以科學(xué)預(yù)測，加之科學(xué)技術(shù)進(jìn)步所帶來的海洋新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)遇，給海域使用規(guī)劃編制帶來不確定性。因此，縣級海域使用規(guī)劃要掌握一個(gè)“度”，保持一定的規(guī)劃彈性和靈活性。這就要求規(guī)劃編制過程中，把握重點(diǎn)，突出特色，著力解決本地區(qū)主要用海矛盾；規(guī)劃出足夠的保留區(qū)、開發(fā)預(yù)留區(qū)，以保障新興產(chǎn)業(yè)開發(fā)試驗(yàn)和后續(xù)發(fā)展?jié)摿?；對于岸線附近海域、重點(diǎn)用海區(qū)和重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行較為詳細(xì)的規(guī)劃；對于難以確定空間分布的海域開發(fā)活動(dòng)，可以通過制定宏觀性地海域使用管理政策進(jìn)行約束和控制。時(shí)間尺度上，規(guī)劃時(shí)限不宜過長，最好與區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃相一致，5年為一階段進(jìn)行編制。

5．3 高度重視縣級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用

海域資源是沿海縣市區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的重要支撐，是地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的重要保障。規(guī)劃編制過程中要充分發(fā)揮縣級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，組織成立政府領(lǐng)導(dǎo)牽頭、各部門領(lǐng)導(dǎo)參加的編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)海域使用規(guī)劃編制工作的組織協(xié)調(diào)。規(guī)劃實(shí)施過程中，縣級人民政府要高度重視，將其納入與城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃和區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃相同的地位，制定并頒布保障規(guī)劃實(shí)施的政策措施和考核機(jī)制。同時(shí)，建立海域使用部門協(xié)調(diào)機(jī)制，保證區(qū)域和行業(yè)間的涉海規(guī)劃和行為的協(xié)調(diào)，避免造成本地區(qū)海域資源的浪費(fèi)甚至破壞，最大限度地提高海洋資源利用效率。

5．4 適當(dāng)調(diào)整海域使用分類體系

現(xiàn)行的海域使用分類體系（HY／T 123－2009）是當(dāng)前海域使用審批和管理的依據(jù)。但是，在規(guī)劃實(shí)際編制過程中，筆者發(fā)現(xiàn)依據(jù)此分類體系進(jìn)行海域空間布局劃分仍存在一些問題。主要表現(xiàn)在：有些新興開發(fā)利用活動(dòng)難以進(jìn)行歸類，如以旅游休閑為目的的海上休閑垂釣、海上漁業(yè)體驗(yàn)活動(dòng)，以及海上風(fēng)電、潮流能、潮汐能等可再生能源開發(fā)活動(dòng)，若將前者歸入開放式養(yǎng)殖用海，后者歸入工業(yè)用海，難以直觀體現(xiàn)這種開發(fā)活動(dòng)及其對海域生態(tài)環(huán)境的影響。再者，海上旅游休閑娛樂活動(dòng)變得日益豐富，比如潛水、自然和生物觀賞、游艇、帆船比賽等，簡單地將其歸為游樂場用海，難以反映海域開發(fā)利用的深度和廣度以及體現(xiàn)地區(qū)資源優(yōu)勢和特色。替代的做法是通過合適的規(guī)劃分區(qū)命名以及圖例符號來顯示。長遠(yuǎn)來看，可以借鑒歐美國家海洋空間規(guī)劃研究中關(guān)于人類活動(dòng)的分類［15］，在保持總體一致性的前提下，細(xì)化、微調(diào)海域使用分類體系。

5．5 開展海域人類活動(dòng)空間制圖研究

海域使用規(guī)劃前期專題研究的重點(diǎn)就是深入調(diào)查和研究海域人類活動(dòng)現(xiàn)狀分布范圍、開發(fā)強(qiáng)度以及各類活動(dòng)之間的空間作用關(guān)系，分析海域開發(fā)利用活動(dòng)之間的兼容性，以及現(xiàn)狀用海及其與需求用海之間的沖突分布，并進(jìn)行空間制圖。因此，有必要學(xué)習(xí)和借鑒歐美國家海洋空間規(guī)劃方面的理論技術(shù)方法，開展海域人類活動(dòng)特征及其空間相互作用關(guān)系研究，建立海域使用規(guī)劃人類活動(dòng)及其累積影響分析研究的資料建庫、數(shù)據(jù)分析和制圖技術(shù)規(guī)范，提高海域使用規(guī)劃編制的科學(xué)性和可操作性。

5．6 開展規(guī)劃實(shí)施情況監(jiān)測和效力評估

考慮到海洋快速開發(fā)帶來的海域使用格局、海洋生態(tài)環(huán)境和海洋經(jīng)濟(jì)形勢的改變，加之海洋科學(xué)技術(shù)和政治形勢變化帶來的不確定性，要高度重視縣級海域使用規(guī)劃的實(shí)施、評估和修訂過程，開展海域使用實(shí)施情況監(jiān)測和實(shí)施效果評估工作?？山梃b我國海洋功能區(qū)劃、國外海洋空間規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等規(guī)劃實(shí)施效果監(jiān)測和評估技術(shù)方法，評估海域使用空間分區(qū)的適宜性和管理措施的有效性，依據(jù)評估結(jié)果不斷調(diào)整規(guī)劃分區(qū)和相應(yīng)的政策措施，以保障規(guī)劃的動(dòng)態(tài)適應(yīng)性。

［1］王詩成．從戰(zhàn)略的高度認(rèn)識(shí)科學(xué)編制海域使用規(guī)劃［N］．中國海洋報(bào)，2005—09—20（1443）．

［2］韓富偉，苗豐民，趙建華，等．3S技術(shù)在海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測中的應(yīng)用［J］．海洋環(huán)境科學(xué)，2008，27（增刊2）：85－89．

［3］宋德瑞，郝煜，王雪，等．我國海域使用發(fā)展趨勢與空間潛力評價(jià)研究［J］．海洋開發(fā)與管理，2012，29（5）：14－17．

［4］索安寧，趙冬至，葛劍平．景觀生態(tài)學(xué)在近海資源環(huán)境中的應(yīng)用：論海洋景觀生態(tài)學(xué)的發(fā)展［J］．生態(tài)學(xué)報(bào)，2009，29（9）：5098－5105．

［5］俞孔堅(jiān)，李迪華，韓西麗．論“反規(guī)劃”［J］．城市規(guī)劃，2005（9）：64－69．

［6］王江濤，張瀟嫻，馬軍．基于逐級控制的海洋功能區(qū)劃層級體系構(gòu)建［J］．海洋環(huán)境科學(xué)，2011，30（3）：432－434．

［7］都曉巖．系統(tǒng)仿真模型在煙臺(tái)市海域使用規(guī)劃中的應(yīng)用［J］．中國漁業(yè)經(jīng)濟(jì)，2012，30（2）：74－78．

［8］曹可，苗豐民，趙建華．海域使用動(dòng)態(tài)綜合評價(jià)理論與技術(shù)方法探討［J］．海洋技術(shù)，2012，31（2）：86－90．

［9］馬紅偉，谷紹泉，王偉偉，等．淺談海域使用現(xiàn)狀水平評價(jià)：以大連市為例［J］．海洋環(huán)境科學(xué)，2012，31（2）：282－284．

［10］王權(quán)明，苗豐民，李淑媛．國外海洋空間規(guī)劃概況及我國海洋功能區(qū)劃的借鑒［J］．海洋開發(fā)與管理，2008，25（9）：5－8．

［11］頓光宇，張勇．淺談海洋功能區(qū)劃與海域使用規(guī)劃的區(qū)別與聯(lián)系［J］．海洋開發(fā)與管理，2001，18（2）：38－39．

［12］張冉，張珞平，方秦華．海洋空間規(guī)劃及主體功能區(qū)劃研究進(jìn)展［J］．海洋開發(fā)與管理，2011，28（9）：16－20．

［13］傅金龍，沈鋒．海洋功能區(qū)劃與主體功能區(qū)劃的關(guān)系探討［J］．海洋開發(fā)與管理，2008，25（8）：3－9．

［14］張?jiān)品?，張振克，張靜，等．歐美國家海洋空間規(guī)劃研究進(jìn)展［J］．海洋通報(bào)，2013，32（3）：352－360．

［15］CHARLES E，DOUVERE F．Marine spatial planning：a step－by－step approach toward ecosystem－based management［R］．Paris：UNESCO，2009．