任愛華　李閱歷　王寧

【摘 要】 作為結(jié)構(gòu)性減稅的重要舉措，“營改增”在減輕企業(yè)稅負的同時也帶來了地方財政收入的減少。文章以河北省為例，分析了過渡時期以及全部擴圍后“營改增”給地方財政收入帶來的影響，認為必須從制度上徹底改革才能減少對地方政府財政收入所造成的不穩(wěn)定影響，進而推進“營改增”這一結(jié)構(gòu)性減稅舉措的順利進行。

【關鍵詞】 營改增； 河北??； 財政收入

中圖分類號：F810.7 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2015）21-0115-04

“財政新常態(tài)”是指財政收入增長速度由高速轉(zhuǎn)向中低速，而財政支出呈現(xiàn)剛性增長的特性，這種情況下對政府管理要求更加規(guī)范科學。“營改增”是財稅體制改革的重要舉措，是增值稅改革的最后也是最關鍵一步?！盃I改增”從上海、北京等地率先試點并在全國范圍內(nèi)逐步擴圍已有兩年，順應了我國經(jīng)濟發(fā)展趨勢，符合我國加快服務業(yè)發(fā)展的國情，對經(jīng)濟和社會效益的影響逐漸顯現(xiàn)出來。但營業(yè)稅的隱退，意味著地方政府將失去當前最大、占比最高的主體稅種。那么，地方財力缺口通過何種途徑進行彌補，如何尋求、培育穩(wěn)定的地方財力，應當成為當下未雨綢繆之事。本文以河北省為例，具體分析過渡時期以及在全面擴圍后，在不同分成比例下對河北省政府享有的增值稅收入進行了科學的測算。通過測算分析了“營改增”對河北省財政收入的具體影響；并根據(jù)“營改增”這一項結(jié)構(gòu)性減稅政策給地方財政帶來的影響，提出了相關政策建議，以期推進稅制改革的順利進行并能保證地方財政收入持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展。

一、“營改增”的背景

（一）重復征稅問題日益凸顯

增值稅是中央與地方的共享稅，主要是對銷售貨物或者提供加工修理修配勞務征收的一種稅，而營業(yè)稅是對銷售不動產(chǎn)、無形資產(chǎn)、加工修理修配之外的勞務征收的一種稅。二者在征稅對象上互不兼容，而且相互補充，在理想狀態(tài)下二者可以涵蓋我國所有貨物和勞務；1994年開始實行分稅制，這對于當時社會來說是比較健全的稅收制度。但是，隨著經(jīng)濟高速發(fā)展，社會分工越來越細化和專業(yè)化，增值稅和營業(yè)稅征稅范圍界限越來越模糊，重復征稅情況日益凸顯。很多企業(yè)為了尋求自身的發(fā)展和適應各行業(yè)的激烈競爭，混合銷售和兼營銷售行為普遍產(chǎn)生。這無形中提高了對征管的要求，加大了稅務稽查的難度，同時也導致了重復征稅的產(chǎn)生。

以餐飲行業(yè)為例，其主要是對于營業(yè)額繳納營業(yè)稅。但是對于其中米飯、煙酒以及飲料等，本來在其批發(fā)和零售環(huán)節(jié)已經(jīng)繳納增值稅，當其隨著餐飲行業(yè)再次賣出時，就構(gòu)成了其營業(yè)額，要全額繳納營業(yè)稅，這就導致了重復征稅的情況。再分析納入“營改增”范圍的交通運輸業(yè)，在多級的貨物運輸中，均繳納營業(yè)稅。為了保證盈利不虧本，上一級在運輸給下一級的時候，通常會將其繳納的營業(yè)稅也包含在運輸費用當中，這樣就像“滾雪球”一樣，重復征的稅便越來越多。

基于這層考慮，重復征稅導致納稅人承擔額外的稅費，最終稅費會轉(zhuǎn)移到購買者身上。這種惡性的循環(huán)不利于社會經(jīng)濟的發(fā)展和市場的良好運行。所以“營改增”這一稅制改革勢在必行。

（二）國際大趨勢

在1969年，只有7個國家征收增值稅，現(xiàn)已被170多個國家采用。從目前大部分國家來看，都是對商品和服務同時征收增值稅，不存在另外征收營業(yè)稅的情況。例如法國對境內(nèi)所有提供有償產(chǎn)品和服務的經(jīng)營活動征收增值稅；在日本也是對所有貨物和勞務征收消費稅，而這里的消費稅就等同于我國的增值稅，只是叫法不同而已。1992年1月1日俄羅斯引進增值稅替代繁瑣的周轉(zhuǎn)稅和銷售稅，俄羅斯的增值稅是對商品的生產(chǎn)、勞務創(chuàng)造的新價值，在銷售商品或提供勞務時征收的一種稅，是對勞務和商品統(tǒng)一征稅。世界上還有德國、芬蘭、意大利、希臘、烏克蘭、阿根廷等國只開征增值稅，其增值稅稅收收入幾乎超過總稅收的30%，是國家主要的稅收來源。由于增值稅避免了重復征稅的問題，被國際上認為是稅收制度中重要的稅種。

（三）稅制改革必然趨勢

1994年實行分稅制，主要目的是為了緩和當時的地方財政包干制，合理劃分中央與地方財權和事權，保證中央的財政收入，以實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟調(diào)控。這保證了中國經(jīng)濟保持快速、健康、長久發(fā)展，是完善分稅制進程的必經(jīng)階段也是過渡時期。分稅制實施二十年來，取得了預期效果，但是由于社會分工越來越細化和專業(yè)化，重復征稅問題日益凸顯，極大地制約了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和服務業(yè)的發(fā)展。而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展已經(jīng)發(fā)生了很大的改變，第三產(chǎn)業(yè)尤其是服務行業(yè)日益凸顯其主導地位。通過“營改增”將進一步促進服務業(yè)的發(fā)展，有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，有利于減少地方財政隨著工業(yè)經(jīng)濟的波動，有利于促進地方財政收入的穩(wěn)定。營業(yè)稅改征增值稅，是對商品和勞務統(tǒng)一征收增值稅，這是稅制改革的必然趨勢，這是從細致全面到單化統(tǒng)一的過程，也是國際上完善稅制改革的必經(jīng)過程。

二、“營改增”對河北省財政收入的影響

（一）“營改增”前各稅種占比分析

本文選取了2007—2012年河北省地方營業(yè)稅、增值稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅這幾個主體稅種近幾年的稅收收入，并根據(jù)地方財政總預算收入來計算分析出各稅種所占地方財政總預算收入的百分比，具體數(shù)據(jù)見表1。

從表1中數(shù)據(jù)可以看出河北省地方營業(yè)稅收入由2007年的178.35億元漲到2012年的533.45億元，平均漲幅高達25%，而且占地方財政預算收入比重均高于22%，近三年甚至達到了27%以上。而增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅雖然逐年有增長，但是占地方財政預算比重卻出現(xiàn)波動且逐年下降的趨勢。營業(yè)稅收入早已超出增值稅收入，而且近年來，營業(yè)稅收入甚至高于其他三個主要稅種稅收收入之和。

（二）過渡時期“營改增”對河北省財政收入的影響

從上部分內(nèi)容分析可以看出，營業(yè)稅在河北省財政收入中的地位非常重要。實行“營改增”致使地方政府缺失主體稅種，這定會給地方財政收入帶來巨大沖擊，甚至影響到整個河北省經(jīng)濟?！盃I改增”這一結(jié)構(gòu)性減稅政策推出時已預測到這種情況，所以在過渡時期采用了一種緩和辦法，將“營改增”之后稅收收入仍劃歸地方所有。一年多的試點運行結(jié)果表明：這項稅制改革確實導致了地方財政收入的減少。截至2014年5月底，河北省“營改增”試點納稅人高達8.5546萬戶，其中約有8.29萬戶納稅人稅負減輕，即全部試點納稅人高達97%都享受到了減稅待遇，減負金額達43.28億元。其中試點納稅人整體稅負減少了18.15億元，增值稅納稅人因進項稅抵扣減負25.13億元。稅制改革首期申報已結(jié)束，河北省“營改增”試點納稅人申報入庫“改征增值稅”2.61億元，減稅規(guī)模2 893萬元，減稅幅度11.08%。

本文根據(jù)近五年河北省營業(yè)稅收入增長幅度約為25%測算2013—2017年若未實行“營改增”政策，地方政府的營業(yè)稅收入。因為2013年8月“營改增”第一個月河北省國稅局計算的減稅幅度11.08%，那么隨著改革的深入，越來越多的行業(yè)將納入“營改增”的范圍內(nèi)，減稅幅度必定會加深，本文在10%～30%減稅幅度內(nèi)測算2013—2017年“營改增”之后改征行業(yè)增值稅收入。具體測算過程如下：

2012年河北省營業(yè)稅收入a=533.45億元；i=1代表2013年，i=2代表2014年，i=3代表2015年，i=4代表2016年，i=5代表2017年。

第i年未實行“營改增”河北省營業(yè)稅預計收入Yi=

a（1+25%）i

全部擴圍后按減幅10%測算第i年“營改增”部分增值稅收入Mi=Yi（1-10%）

全部擴圍后按減幅20%測算第i年“營改增”部分增值稅收入Ni=Yi（1-20%）

全部擴圍后按減幅30%測算第i年“營改增”部分增值稅收入Gi=Yi（1-30%）

具體測算結(jié)果如表2。

以2013年測算數(shù)據(jù)分析，如果未實行“營改增”預計營業(yè)稅收入為666.81億元，以10%減稅幅度測算改征行業(yè)“營改增”之后增值稅收入為600.13億元，隨著改革的深入，當減幅達到20%時改征行業(yè)增值稅收入為533.45億元，當”營改增”全部擴圍后改征行業(yè)增值稅收入為466.77億元。從這個減稅規(guī)模來看，過渡時期對河北省財政收入的影響不是很大，但是隨著改革的深入，“營改增”的不斷擴圍對河北省的影響將漸漸擴大。從表2還可以看出，2014年“營改增”全部擴圍，并達到全國平均減負30%，河北省預計“營改增”稅收收入才與2012年營業(yè)稅收持平。在保證經(jīng)濟持續(xù)以25%的增長率發(fā)展的情況下，那么“營改增”所帶來的減稅缺口要通過兩到三年的經(jīng)濟發(fā)展才能彌補，而實際情況可能需要更長的時間。

（三）全部擴圍后“營改增”對河北省政府財政收入的影響

上部分主要分析了過渡時期改征行業(yè)稅收對河北省地方財政收入的影響，結(jié)果表明即使全部歸屬于地方，河北省財政收入仍然有缺口。那么全部擴圍后，如果延續(xù)現(xiàn)行分成機制，地方政府財政收入較之前必然下降。在保持總稅負水平不變的情況下，本部分利用2012年數(shù)據(jù)（由于“營改增”于2013年開始試行）模擬測算全部擴圍后增值稅不同分享比例下河北省財政增值稅的收入變化情況，這個測算是靜態(tài)的，具體測算如下：

2012年河北省營業(yè)稅收入為533.45億元，地方分成增值稅為250.3億元，地方總增值稅收為1 001.2億元。

已知：

（1）2012年河北省一般財政預算收入=2 084.24（億元）

（2）若“營改增”地方增值稅總稅收 =1 001.2+533.45

=1 534.65（億元）

（3）若沒有“營改增”地方營業(yè)稅和歸屬地方增值稅收入總和 = 533.45 + 250.3 = 783.75（億元）

設X為不同的分成比例；

若“營改增”地方增值稅收入H=1 534.65X；

若“營改增”不同比例下財政收入減少比重D：

D=（783.75-1 534.65X）/2 084.24

具體測算結(jié)果見表3。

僅以河北省2012年的數(shù)據(jù)為例，推測不同分享比例下增值稅收入對地方財政收入的影響，從表中可以看出，如果中央與地方仍然按照現(xiàn)行3：1分成，河北省地方政府財政收入減幅高達19.2%，隨著地方分成比例的提高，河北省地方政府財政收入減幅才會有所下降。在分成比例介于50%～55%時，地方財政收入才能維持到“營改增”之前的水平，當“營改增”前后地方財政收入保持不變，即1 534.65X

=783.75，得出X=51.07%。要想彌補“營改增”帶來的河北省地方財政缺口，地方政府的分成比例將要提高到51.07%。由此看出，“營改增”推向全國，中央和地方政府增值稅分成比例若是不加以調(diào)整，必然導致地方財政收入大幅下滑，地方財政收支的穩(wěn)定性將會受到嚴重威脅。

雖然各個省份經(jīng)濟發(fā)展情況不同，但是“營改增”對于其經(jīng)濟的影響都是相同的。以河北省為例分析“營改增”對地方政府收入的影響，采用的是整個經(jīng)濟總量，只是基數(shù)高低不同，并未細化到具體的行業(yè)領域，所以政府預測分析是有一定代表力和說服力的。無論是短暫的過渡時期，還是全面擴圍后的穩(wěn)定期，“營改增”對于全國的影響都是相似的，都將導致地方政府財政收入的減少。上述關于“營改增”對地方政府財政收入影響程度的計算分析過程適用于全國。

三、“營改增”背景下提升地方政府財政收入的應對策略及政策建議

以河北省為例分析“營改增”對地方政府財政收入的影響，可以看出無論改征行業(yè)“營改增”之后增值稅歸屬如何，地方政府財政收入都會減少，而其承擔的支出責任沒有改變，收與支的不平衡，必然會影響到地方政府調(diào)控市場經(jīng)濟的能力，公共產(chǎn)品的供應也得不到滿足。對于這部分缺口如何彌補，不能僅僅從量上來考慮，歸根結(jié)底還是要尋求制度上的改革，通過配套的改革措施來減少對地方政府財政收入所造成的不穩(wěn)定影響，進而推進“營改增”這一結(jié)構(gòu)性減稅舉措的順利進行，以下將從應對策略和政策建議兩個方面展開討論。

（一）應對策略

1.調(diào)整增值稅分享比例

從本文第二部分的數(shù)據(jù)分析可以看出，“營改增”對于地方政府財政收入的影響深遠，由于主體稅種的缺失，地方政府財政收不抵支的情況凸顯，地方公共產(chǎn)品持續(xù)供給、地方經(jīng)濟建設等都會出現(xiàn)資金障礙。為了推進“營改增”全面順利推行，地方政府的財政收支缺口必須得到彌補，而且從本文第二部分分析還可以看出，當?shù)胤秸鲋刀惖姆殖杀壤_到51.07%時，這部分缺口就會得到相應的彌補，所以提高地方政府增值稅的分享比例是一種促進稅制改革順利推行的最簡單最直接的方法，也是對現(xiàn)行分稅制沖擊最小的一種方法。對于由這項結(jié)構(gòu)性減稅帶來的經(jīng)濟波動和稅收征管等方面的影響也會相應地降低，并有利于推進改革的平穩(wěn)前進。

2.重構(gòu)地方稅體系

“營改增”所帶來的最直接影響是對于地方財政收入的沖擊，那么重構(gòu)地方稅體系也是完善我國財稅體制的重要舉措。以下主要從三方面來分析：一是中央下放消費稅和車輛購置稅，地方稅以消費稅為主。車輛購置稅是針對財產(chǎn)購置行為征收的一次性稅收，與消費稅征稅對象有相似性，將其并入消費稅，形成以消費稅為主體的地方稅體系。二是我國環(huán)境污染嚴重，這與環(huán)境污染費負擔輕、征管不嚴、環(huán)境成本外部化有著重要關系。針對這種現(xiàn)象，可以對污染環(huán)境的噪音和三廢確立項目，改環(huán)境污染費為稅，與消費稅改革相協(xié)調(diào)，實現(xiàn)互補，同時避免重復征稅。進一步完善資源稅，逐步將資源費改為稅，推廣從價計征制度。三是簡化增值稅稅率檔次，使得共享增值稅分成機制便捷易行，加強增值稅的公平性。同時加強預算績效管理、提高財政資金使用效率，有利于收支平衡。

3.一攬子綜合改革

“營改增”這一項結(jié)構(gòu)性減稅舉措給分稅制帶來了不小的沖擊，也使1994年以來我國實行的財稅體制暴露出很多問題，分稅制財政體制現(xiàn)行框架難以為繼。為了使我國財稅體制得到完善，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也需進行相應調(diào)整，借此契機進行一攬子綜合改革。具體做法是詳細劃分事權范圍，并且充分考慮財政財力。盡可能詳細列舉各級政府全部事權范圍，將中央與地方政府、上級與下級政府事權支出責任模糊不清楚的地方，用法律進行具體的劃分，并配以相應的財權與財力。對于轉(zhuǎn)移支付制度可以從兩方面加以規(guī)范和完善，一是適當提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，減少一些明確具體用途的項目，使得一般性得以凸顯；二是減少專項轉(zhuǎn)移支付比重，大力減少各部委再分配資金的規(guī)模，重新安排專項轉(zhuǎn)移支付項目，清除寬泛用途的支付項目，使得專項性得以凸顯。同時建立規(guī)范的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，縮小各地區(qū)財力差距，以均等化的財政能力來保障各地區(qū)基本公共服務均等化的實現(xiàn)，并且要以法的形式將具體詳細的改革措施加以明確。

（二）政策建議

1.促進第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展

從本文第二部分看出，“營改增”使得河北省財政收入大幅降低，究其主要原因是是第三產(chǎn)業(yè)尤其是服務行業(yè)出現(xiàn)進項稅額可以抵扣的情況。“營改增”在消除重復征稅的基礎上，通過第三產(chǎn)業(yè)不同行業(yè)類型進一步細化，將促使更多生產(chǎn)要素和投資聚集到服務行業(yè)領域，為該產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來契機。以服務業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)是吸引社會就業(yè)力量的最佳土壤，所以政府應給予第三產(chǎn)業(yè)相應的政策傾斜，進一步擴大內(nèi)需以拉動經(jīng)濟增長和充分就業(yè)，促進第三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，進而推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)經(jīng)濟增長的中堅力量由第二產(chǎn)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，以增加經(jīng)濟總量的方式來緩解“營改增”造成的地方政府財政收入的缺口，同時也可以減少地方政府財政收入隨工業(yè)經(jīng)濟波動的影響。

2.發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟

對于地方政府而言，除了依賴中央的轉(zhuǎn)移支付來彌補財政缺口外，根本上還是要從提升區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展來帶動整個經(jīng)濟發(fā)展，從而緩和“營改增”這一結(jié)構(gòu)性減稅給地方政府帶來的財政收支不平衡情況。各地區(qū)根據(jù)自身優(yōu)勢特點，抓住”營改增”這一發(fā)展機遇，制定出配套發(fā)展戰(zhàn)略。政府根據(jù)各地區(qū)實際情況，考慮地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，給予相應的政策傾斜并制定一定的調(diào)整機制，鼓勵自主創(chuàng)新，發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，促進高端制造業(yè)發(fā)展，推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展以吸引高端服務業(yè)向本地區(qū)聚攏。擴大地方經(jīng)濟發(fā)展，以寬稅基和廣稅源來增加地方政府收入。

3.發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用

地方政府一方面要積極促進地方經(jīng)濟的發(fā)展，給予區(qū)域產(chǎn)業(yè)更多的自主權和優(yōu)先權，提高其積極主動性，促進市場經(jīng)濟蓬勃發(fā)展；另一方面不可過度放任市場，在有效的市場調(diào)節(jié)領域，給予寬松政策。在市場經(jīng)濟這一無形的手失效區(qū)域，政府就要進行一定的干預，不能盲目參與投資，要通過高效的資源配置來提高區(qū)域經(jīng)濟效益，積極發(fā)揮市場調(diào)節(jié)機制，為其良好的運行提供制度環(huán)境和政策支持。

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