王軍輝 王海英

（1杭州科技職業(yè)技術(shù)學(xué)院，杭州，311402）（2南京師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，南京，210097）

·管理論譚·

從“政治上同意”到“經(jīng)濟(jì)上同意”
——論政府學(xué)前教育成本分擔(dān)的意識(shí)覺醒與意愿踐行*

王軍輝1王海英2**

（1杭州科技職業(yè)技術(shù)學(xué)院，杭州，311402）（2南京師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，南京，210097）

政府是學(xué)前教育成本分擔(dān)的主體之一。對(duì)于學(xué)前教育的成本分擔(dān)，“政治上同意”意味著政府分擔(dān)意識(shí)的覺醒，“經(jīng)濟(jì)上同意”意味著政府分擔(dān)意愿的踐行。以政府意識(shí)覺醒為思想基礎(chǔ)，以政府意愿踐行為具體表現(xiàn)，這是學(xué)前教育事業(yè)健康發(fā)展的必由之路。政府學(xué)前教育成本分擔(dān)意識(shí)的覺醒與踐行，即學(xué)前教育成本分擔(dān)與運(yùn)行保障機(jī)制的建立與不斷完善，還需要建立行動(dòng)上的問責(zé)機(jī)制作保障，以切實(shí)發(fā)揮政府的學(xué)前教育領(lǐng)導(dǎo)力，促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)健康發(fā)展。

學(xué)前教育成本分擔(dān)；政治上同意；經(jīng)濟(jì)上同意；意識(shí)覺醒；意愿踐行

從世界范圍看，政府是學(xué)前教育成本分擔(dān)的主體之一。一方面，政府通常有著強(qiáng)大的財(cái)力，能夠承擔(dān)一部分學(xué)前教育成本；另一方面，政府作為國家和社會(huì)的代言人，有責(zé)任和義務(wù)為民眾提供公共產(chǎn)品，也有責(zé)任和義務(wù)對(duì)準(zhǔn)公共產(chǎn)品進(jìn)行成本分擔(dān)。學(xué)前教育作為正外部效益極強(qiáng)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府理應(yīng)分擔(dān)其成本。然而在現(xiàn)階段，許多地方政府分擔(dān)學(xué)前教育成本的意識(shí)和行動(dòng)還停留在“政治上同意”階段。促使政府的學(xué)前教育成本分擔(dān)從“政治上同意”走向“經(jīng)濟(jì)上同意”，是學(xué)前教育事業(yè)健康發(fā)展的必由之路。

一、政治上同意：政府學(xué)前教育成本分擔(dān)意識(shí)的覺醒

所謂“政治上同意”，是指政府有了分擔(dān)學(xué)前教育成本的意愿。通常來說，政府會(huì)“政治上同意”分擔(dān)學(xué)前教育成本，是受到一系列國際刺激所致，比如西方發(fā)達(dá)資本主義國家社會(huì)福利制度對(duì)于發(fā)展中國家社會(huì)保障和社會(huì)福利制度的影響，國際婦女運(yùn)動(dòng)對(duì)于各國婦女自由和婦女地位的促進(jìn)與提升的激勵(lì)，國家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況與國際經(jīng)濟(jì)形勢對(duì)于政府經(jīng)濟(jì)政策的影響，等等。不過，由于我國發(fā)展學(xué)前教育缺少一個(gè)可供比較的國際環(huán)境，比如中國不是OECD組織成員國，不是歐盟成員國等，造成我國政府在發(fā)展學(xué)前教育上受到的國際環(huán)境的刺激并不強(qiáng)?！?〕再者，我國處于社會(huì)主義初級(jí)階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)相當(dāng)繁重，再加上受“經(jīng)濟(jì)先行”觀念的影響，導(dǎo)致我國政府的學(xué)前教育成本分擔(dān)意識(shí)還不是很強(qiáng)。

在“政治上同意”的基礎(chǔ)上，我國政府開始發(fā)揮對(duì)學(xué)前教育發(fā)展的政治領(lǐng)導(dǎo)力，即出臺(tái)了一系列發(fā)展學(xué)前教育的舉措，包括政府對(duì)今后學(xué)前教育的走向和發(fā)展規(guī)模進(jìn)行規(guī)劃，政府制定相應(yīng)的法律來保障學(xué)前教育事業(yè)的正常運(yùn)行等。我國政府實(shí)行的是層級(jí)管理制度，各級(jí)政府都設(shè)有發(fā)展或者分管學(xué)前教育的職能部門，中央政府出臺(tái)的發(fā)展學(xué)前教育的舉措一般會(huì)得到各級(jí)地方政府的響應(yīng)，具體表現(xiàn)為各級(jí)地方政府也會(huì)出臺(tái)相應(yīng)的發(fā)展學(xué)前教育的措施，以確保中央政府的政令暢通。各級(jí)政府的通力合作是我國政府發(fā)揮學(xué)前教育政治領(lǐng)導(dǎo)力的一大優(yōu)勢。

二、經(jīng)濟(jì)上同意：政府學(xué)前教育成本分擔(dān)意愿的踐行

“經(jīng)濟(jì)上同意”是指政府開始切實(shí)踐行分擔(dān)學(xué)前教育成本的使命?！敖?jīng)濟(jì)上同意”主要表現(xiàn)為建立和不斷完善學(xué)前教育成本分擔(dān)與運(yùn)行保障機(jī)制。在政府層面，包括建立中央政府的學(xué)前教育財(cái)政專項(xiàng)，各級(jí)地方政府的學(xué)前教育財(cái)政專項(xiàng)（省級(jí)政府、市級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付和各種獎(jiǎng)補(bǔ)專項(xiàng)、扶持專項(xiàng)等）以及中央政府與各級(jí)地方政府對(duì)學(xué)前教育成本的共同分擔(dān)等。

1.中央政府的學(xué)前教育財(cái)政專項(xiàng)

學(xué)前教育財(cái)政專項(xiàng)是指由各級(jí)財(cái)政部門撥付的，主要用于解決學(xué)前教育領(lǐng)域存在的突出問題，并重點(diǎn)向弱勢地區(qū)、弱勢群體傾斜的專門性投入。學(xué)前教育財(cái)政專項(xiàng)具有專款專用、靈活度大的特點(diǎn)。〔2〕上文已經(jīng)提到，政府學(xué)前教育成本分擔(dān)意識(shí)的覺醒是其學(xué)前教育成本分擔(dān)意愿踐行的基礎(chǔ)，而我國政府對(duì)發(fā)展學(xué)前教育由“政治上同意”到“經(jīng)濟(jì)上同意”的轉(zhuǎn)折點(diǎn)應(yīng)該是在2010年。這一年也被稱為中國學(xué)前教育的新紀(jì)元。在此之前，中央政府對(duì)學(xué)前教育幾乎沒有投入，地方政府對(duì)學(xué)前教育的投入也非常有限，多具有象征性質(zhì)?！?〕

2010年，國家先后出臺(tái)了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》和《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》（國發(fā)［2010］41號(hào)）。為貫徹落實(shí)這兩份文件的精神，教育部和財(cái)政部在2011年聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加大財(cái)政投入支持學(xué)前教育發(fā)展的通知》（財(cái)教［2011］405號(hào)）。同年，財(cái)政部、教育部又印發(fā)了《中央財(cái)政扶持民辦幼兒園發(fā)展獎(jiǎng)補(bǔ)資金管理暫行辦法》（財(cái)教［2011］408號(hào)）。根據(jù)統(tǒng)一部署，各級(jí)地方政府發(fā)展學(xué)前教育的意識(shí)已經(jīng)覺醒，對(duì)于學(xué)前教育的投入超越了“軟措施”，都制定了學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃。隨著一系列促進(jìn)學(xué)前教育投入政策的出臺(tái)，中央政府的學(xué)前教育財(cái)政專項(xiàng)也迅速增加。中央政府的財(cái)政專項(xiàng)主要有兩個(gè)，分別是中央財(cái)政支持學(xué)前教育發(fā)展專項(xiàng)項(xiàng)目和幼兒園教師國家培訓(xùn)計(jì)劃。自2010年到2013年，中央政府共為這兩個(gè)財(cái)政專項(xiàng)投入資金約500億元（見下表）?！?〕

2.地方政府的學(xué)前教育財(cái)政專項(xiàng)

學(xué)前教育中央財(cái)政專項(xiàng)基本情況表〔5〕

所謂地方政府學(xué)前教育財(cái)政專項(xiàng)就是由各級(jí)地方財(cái)政撥付的用于解決學(xué)前教育領(lǐng)域突出問題的款項(xiàng)，主要指省、市、縣級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，各種獎(jiǎng)補(bǔ)專項(xiàng)和扶貧專項(xiàng)等。地方政府的學(xué)前教育財(cái)政專項(xiàng)非常重要的一個(gè)目的是確保本地區(qū)學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃的順利推進(jìn)。例如，江蘇省為了順利完成學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃，先后出臺(tái)了《江蘇省教育廳關(guān)于加大財(cái)政投入支持學(xué)前教育發(fā)展的通知》《江蘇省學(xué)前教育條例》等文件，同時(shí)省政府在建立學(xué)前教育資助制度、提高學(xué)前教育質(zhì)量、妥善解決進(jìn)城務(wù)工人員子女入園、扶持民辦幼兒園發(fā)展、擴(kuò)大學(xué)前教育資源、加強(qiáng)師資隊(duì)伍建設(shè)等方面制定了學(xué)前教育財(cái)政專項(xiàng)。與江蘇省級(jí)財(cái)政相配套，南京市政府同樣制定了一系列以獎(jiǎng)補(bǔ)為主的學(xué)前教育專項(xiàng)，比如“江蘇省學(xué)前教育改革發(fā)展示范區(qū)”創(chuàng)建工程補(bǔ)助，新建、改擴(kuò)建公辦幼兒園補(bǔ)助，新增省優(yōu)質(zhì)幼兒園補(bǔ)助，市區(qū)優(yōu)質(zhì)幼兒園與農(nóng)村創(chuàng)建園結(jié)對(duì)幫扶補(bǔ)助，集體幼兒園補(bǔ)助等。〔6〕不僅省級(jí)、市級(jí)政府如此，區(qū)縣級(jí)政府也加大了學(xué)前教育專項(xiàng)財(cái)政投入。在西部，一些區(qū)縣級(jí)政府成了學(xué)前教育財(cái)政投入的中堅(jiān)力量，其學(xué)前教育財(cái)政專項(xiàng)投入甚至超過學(xué)前教育投入總量的50%。從全國范圍來看，省市兩級(jí)政府的學(xué)前教育財(cái)政投入是政府學(xué)前教育財(cái)政投入的主體，但區(qū)縣級(jí)政府的貢獻(xiàn)也不小。下圖是2012年各級(jí)政府學(xué)前教育財(cái)政投入情況。

2012年我國各級(jí)政府學(xué)前教育財(cái)政投入圖

3.中央與地方政府共同分擔(dān)

從政府發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)的角度來看，成本分擔(dān)可以分為責(zé)任上的共同分擔(dān)和經(jīng)費(fèi)上的共同分擔(dān)。所謂責(zé)任上的共同分擔(dān)，是指兩個(gè)或兩個(gè)以上的責(zé)任主體來共同承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。就學(xué)前教育而言，各級(jí)政府扮演著不同的角色。經(jīng)費(fèi)上的共同分擔(dān)指的是各級(jí)政府在學(xué)前教育財(cái)政投入上的共同承擔(dān)。需要指出的是，中央政府和地方政府在學(xué)前教育成本分擔(dān)上的責(zé)任分擔(dān)與經(jīng)費(fèi)分擔(dān)是相互依存、不可分割的。責(zé)任分擔(dān)是基礎(chǔ)，經(jīng)費(fèi)分擔(dān)是保障。特別是在我國政府學(xué)前教育成本分擔(dān)意識(shí)已經(jīng)覺醒的情況下，中央政府與地方政府間學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的共同分擔(dān)顯得尤為重要，因?yàn)檎囊磺行袆?dòng)都是以財(cái)政投入為前提的，投入到位才是真正的政府分擔(dān)到位。資料顯示，2010～2013年，中央學(xué)前教育財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)投入約500億元，帶動(dòng)地方各級(jí)財(cái)政投入1600多億元。〔7〕

三、行動(dòng)上問責(zé)：政府學(xué)前教育成本分擔(dān)的行動(dòng)監(jiān)控

要促進(jìn)學(xué)前教育成本分擔(dān)與運(yùn)行保障機(jī)制的不斷完善，需要有行動(dòng)上的問責(zé)，以切實(shí)發(fā)揮政府的領(lǐng)導(dǎo)力?！蛾P(guān)于加大財(cái)政投入支持學(xué)前教育發(fā)展的通知》（財(cái)教［2011］405號(hào)）明確指出，“要注重經(jīng)費(fèi)使用績效，建立督促檢查和考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，形成推動(dòng)學(xué)前教育發(fā)展的合力”。我們認(rèn)為，行動(dòng)上的問責(zé)可以借鑒義務(wù)教育或其他領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)，比如實(shí)行學(xué)前教育發(fā)展行政問責(zé)制、學(xué)前教育指標(biāo)一票否決制、黨政聯(lián)席會(huì)議制度等。學(xué)前教育發(fā)展行政問責(zé)制是指政府作為發(fā)展學(xué)前教育的責(zé)任主體，有責(zé)任和義務(wù)促進(jìn)本地區(qū)學(xué)前教育的健康發(fā)展，如果不能很好地履行這一義務(wù)，就要承擔(dān)某種形式的懲罰或者追責(zé)。學(xué)前教育指標(biāo)一票否決制是指以學(xué)前教育發(fā)展任務(wù)是否達(dá)標(biāo)作為政府政績考核的重要指標(biāo)，以加大學(xué)前教育發(fā)展在考核中的權(quán)重。黨政聯(lián)席會(huì)議制度是指為了完成學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展指標(biāo)或任務(wù)，由當(dāng)?shù)卣话咽譅款^召開黨政聯(lián)席會(huì)議，共謀學(xué)前教育的發(fā)展對(duì)策。這一制度有利于促使不同政府部門間達(dá)成共識(shí)，各方合力，促進(jìn)當(dāng)?shù)貙W(xué)前教育發(fā)展。

學(xué)前教育事業(yè)的健康發(fā)展離不開政府。政府學(xué)前教育成本分擔(dān)意識(shí)的覺醒（政治上同意）是政府學(xué)前教育財(cái)政投入的思想基礎(chǔ)，政府對(duì)于學(xué)前教育財(cái)政資金的到位（經(jīng)濟(jì)上同意）是政府踐行其成本分擔(dān)責(zé)任的具體體現(xiàn)。政府從“政治上同意”到“經(jīng)濟(jì)上同意”，是我國學(xué)前教育事業(yè)健康發(fā)展的必由之路。完善學(xué)前教育成本分擔(dān)與運(yùn)行保障機(jī)制，建立行動(dòng)問責(zé)機(jī)制，有利于切實(shí)發(fā)揮政府對(duì)學(xué)前教育的領(lǐng)導(dǎo)力，促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)的健康發(fā)展。

〔1〕田志磊，張雪.中國學(xué)前教育財(cái)政投入的問題與改革〔J〕.北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2011，（5）.

〔2〕〔6〕常鵬.我國學(xué)前教育專項(xiàng)投入政策研究:以N市“集體園提升工程”為例〔D〕.南京：南京師范大學(xué)，2014.

〔3〕〔4〕〔5〕楊東平.中國教育發(fā)展報(bào)告（2014）〔M〕.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014.

〔7〕中華人民共和國教育部.學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃：一期“學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃”成果〔EB/OL〕.〔2014-10-30〕. http://www.moe.gov.cn.From“Politically Agreeing”to“Economically Agreeing”：On Government’s Consciousness Awakening and Willingness to Share Preschool Education Cost

Wang Junhui1，Wang Haiying2
（1Hangzhou Polytechnic，Hangzhou，311402）
（2College of Educational Science，Nanjing Normal University，Nanjing，210097）

Government is one of the main body of preschool education cost sharing.“Politically agreeing”indicates the consciousness of sharing awakening of government while“economically agreeing”shows government’s willingness to share this cost，which is the only way of healthy development of preschool education.Government’s consciousness awakening and practice of preschool education cost sharing also indicate the importance of building a system of accountability to show government’s strong leadership in preschool education so as to promote the development of preschool education.

preschool education cost sharing；politically agreeing；economically agreeing；consciousness awakening；willingness to practice

G617

A

1004-4604（2015）05-0015-04

*本文為國家社會(huì)科學(xué)基金教育學(xué)一般項(xiàng)目“學(xué)前教育成本分擔(dān)研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：BHA110041）和教育部重大招標(biāo)課題“學(xué)前教育體制機(jī)制改革研究”（課題編號(hào)：21010zdz0035）的研究成果之一。

**通訊作者：王海英，博士，南京師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院教授，E-mail:warmwhy@163.com