張業(yè)亮

日前，國家主席習(xí)近平對美國進行了首次國事訪問，成果豐碩。其中，中美在應(yīng)對惡意網(wǎng)絡(luò)活動、制定網(wǎng)絡(luò)空間國家行為準(zhǔn)則等方面達成一致，決定建立打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪及相關(guān)事項高級別聯(lián)合對話機制。近年來，隨著美國對“中國網(wǎng)絡(luò)”攻擊的無端指控增多，中美之間圍繞網(wǎng)絡(luò)安全的沖突日趨激烈。網(wǎng)絡(luò)安全已躍升為中美雙邊關(guān)系中與經(jīng)貿(mào)、南海等問題并列的一個重要議題，也是最敏感和最棘手的議題之一，對構(gòu)建中美新型大國關(guān)系構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

中美摩擦的新焦點

中美在網(wǎng)絡(luò)空間政策的沖突涉及多個領(lǐng)域，包括各自的互聯(lián)網(wǎng)政策、各自倡導(dǎo)的網(wǎng)絡(luò)空間治理和行為準(zhǔn)則之間的對立和分歧，以及網(wǎng)絡(luò)空間作戰(zhàn)和防御能力的潛在的競爭。近年來，美國對中國“網(wǎng)絡(luò)攻擊和網(wǎng)絡(luò)竊密”的指控有所增加并不斷升級，成為中美摩擦的新焦點。

自2010年美國谷歌公司指責(zé)中國竊取知識產(chǎn)權(quán)、入侵中國人權(quán)活動分子的電郵帳戶以“獲得高技術(shù)和敏感的政治信息”以來，美國國家情報評估（美國情報界關(guān)于國家安全事務(wù)最權(quán)威的評估）就大肆渲染所謂中國政府對美國的網(wǎng)絡(luò)攻擊和黑客行為。2011年11月，美國反間諜機構(gòu)——國家反情報執(zhí)行辦公室向國會提交了一份報告，指稱自2000年初起，中國的黑客組織對美國和其他國家計算機網(wǎng)絡(luò)實施了一系列入侵行動，“中國是世界上進行網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟間諜活動的最活躍和最持續(xù)不斷的國家”，“ 中國黑客幾乎對所有的美國機構(gòu)都進行了攻擊”。2013年2月美國國家情報評估也稱，“中國是尋求滲入美國企業(yè)和機構(gòu)的計算機系統(tǒng)以獲取能用于經(jīng)濟收益數(shù)據(jù)的最積極的國家”。2013年5月6日，美國國防部在《中國的安全和軍事發(fā)展》的報告中公開指控中國政府進行“針對美國政府和企業(yè)的網(wǎng)絡(luò)間諜活動”。

美國的一些政府高官和國會議員也對中國提出公開指責(zé)。2013年3月，美國總統(tǒng)國家安全顧問托馬斯·多尼倫在亞洲協(xié)會的一次演說中，要求中國停止從美國公司的計算機系統(tǒng)中進行“貿(mào)易竊密”行為，與美國開展建立網(wǎng)絡(luò)空間行為準(zhǔn)則的對話，這是奧巴馬政府首次公開指責(zé)中國對美“進行廣泛的、持續(xù)多年的商業(yè)網(wǎng)絡(luò)活動”。2014年11月，美國國家安全局局長兼美國網(wǎng)絡(luò)空間指揮部司令邁克爾·S·羅杰斯在出席斯坦福大學(xué)相關(guān)研討會時，公然指責(zé)中國“運用民族國家的權(quán)力滲入美商業(yè)實體以獲取內(nèi)幕信息，然后與中國的私營部門共享以獲得經(jīng)濟優(yōu)勢”。今年9月，美國國家情報總監(jiān)詹姆斯·克拉珀在眾議院情報委員會的聽證會上發(fā)言稱，中國是美國國家網(wǎng)絡(luò)安全的首要潛在威脅之一，“來自中國的網(wǎng)絡(luò)間諜活動繼續(xù)伸向涉及美國利益的廣泛領(lǐng)域，從關(guān)乎國家安全的信息到經(jīng)濟機密資料和知識產(chǎn)權(quán)對象”。

對此，美國揚言要運用司法手段并擬施加經(jīng)濟制裁來懲罰所謂的中國“黑客”。2014年5月19日，美國司法部向聯(lián)邦地區(qū)法院提起訴訟，指控五名中國人民解放軍軍官對美國公司進行黑客攻擊，“竊取了大量的貿(mào)易秘密和知識產(chǎn)權(quán)”。甚至有個別議員提出議案，督促奧巴馬“就中國對美國實體進行網(wǎng)絡(luò)間諜活動對中國公司和國有企業(yè)實施懲罰性的經(jīng)濟制裁，以教訓(xùn)和遏止這種行動、強化美國的網(wǎng)絡(luò)安全”。在國家主席習(xí)近平即將對美國進行首次正式國事訪問前，《華盛頓郵報》援引奧巴馬政府官員的消息，透露美國正考慮對從中國政府網(wǎng)絡(luò)竊取美國貿(mào)易秘密而獲利的中國公司和個人實施史無前例的一攬子經(jīng)濟制裁措施。奧巴馬在9月16日出席美商界領(lǐng)導(dǎo)人舉行的經(jīng)濟圓桌會議時表示他將在必要時實施制裁。

美國為何大肆渲染中國網(wǎng)絡(luò)威脅

促使美國在網(wǎng)絡(luò)安全問題上對中國公開指責(zé)和施壓、并提升為對華關(guān)系重點的原因主要有以下幾個方面。

首先，由于近年來美國面臨的網(wǎng)絡(luò)攻擊增多，迫使奧巴馬政府調(diào)整網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略，把應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)威脅作為對外政策和網(wǎng)絡(luò)空間政策的重點。

美國是網(wǎng)絡(luò)黑客攻擊的主要目標(biāo)國之一。奧巴馬執(zhí)政以來，鑒于網(wǎng)絡(luò)空間的重要性，把增進美國的網(wǎng)絡(luò)安全作為政策制定和立法的重點之一，提出了一系列政策倡議。奧巴馬就任后不久，就要求國家安全委員會和國土安全部對美國的網(wǎng)絡(luò)安全政策進行全面審議，并于2009年發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)空間政策評估》的審議報告，把“網(wǎng)絡(luò)威脅作為美國面臨的最嚴(yán)重的經(jīng)濟和國家安全挑戰(zhàn)之一”，提出確保美國網(wǎng)絡(luò)安全的措施，并在白宮設(shè)立網(wǎng)絡(luò)安全協(xié)調(diào)員職位，協(xié)調(diào)和整合聯(lián)邦政府的網(wǎng)絡(luò)安全政策。2011年5月，奧巴馬政府又制定了《網(wǎng)絡(luò)空間國際戰(zhàn)略》，確定美國在網(wǎng)絡(luò)空間領(lǐng)域的戰(zhàn)略重點，不斷提升網(wǎng)絡(luò)安全在國家安全戰(zhàn)略中的地位，逐步形成了一個包括網(wǎng)絡(luò)空間治理和網(wǎng)絡(luò)安全在內(nèi)的全面的互聯(lián)網(wǎng)戰(zhàn)略。美國網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略的總體目標(biāo)是：保護美國的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施免受網(wǎng)絡(luò)威脅；增強識別和報告網(wǎng)絡(luò)事件以及時作出反應(yīng)的能力；與國際伙伴接觸以推動互聯(lián)網(wǎng)自由，為建立一個開放的、共同的、安全的和可靠的網(wǎng)絡(luò)空間尋求支持；通過制定明確的安全目標(biāo)確保聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)安全等，以“有效地應(yīng)對”網(wǎng)絡(luò)威脅，“確?；ヂ?lián)網(wǎng)作為美國經(jīng)濟增長的一個引擎和思想自由交換的一個平臺”。

近兩年，美國先后發(fā)生了索尼影業(yè)、家得寶、摩根大通、塔吉特百貨、安生人壽保險、國務(wù)院和白宮網(wǎng)站遭黑客攻擊的事件。黑客還突破了國防部、海軍、環(huán)保署的電郵和其他系統(tǒng)。2013年，黑客從能源部竊取了10.4萬人員資料。2015年6月，聯(lián)邦政府人事管理局和國土安全部通過自動監(jiān)視系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)聯(lián)邦人事管理局計算機背景審查系統(tǒng)和處理人事記錄系統(tǒng)被黑客攻破，高達2200萬人的敏感信息可能被竊取，其中包括400萬現(xiàn)任和前聯(lián)邦雇員、國防承包商以及他們的親屬和朋友的信息，這是近年來聯(lián)邦雇員數(shù)據(jù)遭受的最大泄露。

網(wǎng)絡(luò)攻擊事件頻發(fā)使奧巴馬政府把防范對美國政府機構(gòu)、私人企業(yè)的網(wǎng)絡(luò)攻擊作為美國網(wǎng)絡(luò)空間政策的重點，提升了網(wǎng)絡(luò)安全在美國對外政策中的地位。奧巴馬稱，“網(wǎng)絡(luò)威脅是美國面臨的最嚴(yán)峻的經(jīng)濟和國家安全挑戰(zhàn)”。為應(yīng)對來自國外的網(wǎng)絡(luò)威脅，奧巴馬連任以來，就網(wǎng)絡(luò)安全問題先后發(fā)布多個總統(tǒng)令，采取一系列措施。督促國會盡快通過網(wǎng)絡(luò)安全立法；成立“國家反恐中心”網(wǎng)絡(luò)版——“網(wǎng)絡(luò)威脅情報一體化中心”，作為聯(lián)邦政府應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)威脅的協(xié)調(diào)機構(gòu)；加強網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控；加強互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)建設(shè)和安全措施，并擴大網(wǎng)絡(luò)安全人員。此外，奧巴馬還把對海外發(fā)動網(wǎng)絡(luò)攻擊者實施經(jīng)濟制裁作為重點。4月2日，奧巴馬發(fā)布行政命令，對損害關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、摧毀網(wǎng)絡(luò)或者竊取美國公司的貿(mào)易秘密，以及為盈利目的竊取美國公民個人數(shù)據(jù)的惡意的網(wǎng)絡(luò)行動施加制裁，把“重大的惡意網(wǎng)絡(luò)攻擊活動”作為“國家緊急狀態(tài)”，使財政部能針對參與非法網(wǎng)絡(luò)活動外國個人和實體實施制裁，包括凍結(jié)金融資產(chǎn)和禁止與其進行商務(wù)交易。自然，中國也被美國視為網(wǎng)絡(luò)安全最大的威脅之一，欲加以制裁。

其次，美國大肆渲染中國網(wǎng)絡(luò)威脅，還出于在面臨中國日趨激烈的經(jīng)濟競爭下，保持競爭優(yōu)勢的需要。

美國面臨的網(wǎng)絡(luò)攻擊增多還使得網(wǎng)絡(luò)間諜這一曾經(jīng)被認(rèn)為是情報和軍方所關(guān)注的領(lǐng)域日益被視為對經(jīng)濟的一種直接威脅，這也迫使奧巴馬政府對美國網(wǎng)絡(luò)安全政策作出調(diào)整，把重點放在防范對美國公司的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟竊密上。奧巴馬認(rèn)為，在線工業(yè)間諜活動對美國經(jīng)濟和國家安全帶來日益嚴(yán)重的威脅。美國情報機構(gòu)聲稱，網(wǎng)絡(luò)黑客每年從美國政府機構(gòu)、企業(yè)和研究所的計算機系統(tǒng)中竊取的貿(mào)易秘密、技術(shù)和知識產(chǎn)權(quán)信息高達數(shù)千億美元，網(wǎng)絡(luò)入侵不僅削弱了美國經(jīng)濟的競爭力和創(chuàng)新優(yōu)勢，而且給美國企業(yè)造成直接的巨大的經(jīng)濟損失。美國專家估計，網(wǎng)絡(luò)間諜每年給美國經(jīng)濟造成的損失占GDP的0.1%～0.5%，約達250億～1000億美元。

近十多年來，隨著中國經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展、綜合國力的不斷提高，如何應(yīng)對中國的崛起和來自中國的經(jīng)濟競爭成為美國政策制定者不得不面對的一個嚴(yán)峻課題。美國視中國為戰(zhàn)略競爭者，在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域，美國認(rèn)為對信息產(chǎn)業(yè)的網(wǎng)絡(luò)間諜不同于對傳統(tǒng)經(jīng)濟目標(biāo)的黑客活動，這些企業(yè)的計算機系統(tǒng)儲存有價值巨大的知識產(chǎn)權(quán)，如果被中國竊取，有助于提升中國產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢和軍事能力。美國司法部長霍爾得稱，中國黑客所竊取的信息將暴露美國企業(yè)的“戰(zhàn)略和脆弱性”，從而給中國公司帶來競爭優(yōu)勢。如果美國許多最敏感的先進武器系統(tǒng)的設(shè)計被中國黑客竊取，將加速中國武器系統(tǒng)的開發(fā)，在未來沖突中削弱美國軍事優(yōu)勢。

第三，轉(zhuǎn)移“棱鏡門事件”后國內(nèi)外輿論對美國網(wǎng)絡(luò)監(jiān)聽丑聞的注意力，推動國會通過網(wǎng)絡(luò)安全立法。

“棱鏡門事件”曝光以來，美國國家安全局大規(guī)模搜集美國公民電話記錄和監(jiān)聽盟國首腦電話的丑聞成為輿論關(guān)注的焦點，不僅損害了美國的國際形象，而且加大了美國與盟友之間的嫌隙。美國迫切需要通過大力渲染網(wǎng)絡(luò)威脅轉(zhuǎn)移公眾的注意力，為網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控尋找正當(dāng)性。

奧巴馬就任后，于2011年就網(wǎng)絡(luò)安全提出立法倡議。在美國遭到來自國外的網(wǎng)絡(luò)攻擊事件不斷增多的情況下，奧巴馬政府把推動網(wǎng)絡(luò)安全立法作為確保美國網(wǎng)絡(luò)免受黑客攻擊的一項重要舉措。網(wǎng)絡(luò)安全立法的重點是建立企業(yè)與政府共享受到網(wǎng)絡(luò)攻擊的信息，以便在私人企業(yè)受到網(wǎng)絡(luò)攻擊時，國土安全部門能迅速行動起來，防止企業(yè)再次受到黑客攻擊。奧巴馬政府認(rèn)為，“通過在私營企業(yè)與政府之間以及各自內(nèi)部共享信息，許多網(wǎng)絡(luò)攻擊可得到防止”。為此，奧巴馬在2013年2月12日發(fā)布的行政命令中要求國會行動起來，通過立法，給政府更大的能力來保護美國公民免受網(wǎng)絡(luò)和攝止攻擊。但由于2013年斯諾登披露國安局大規(guī)模收集公民的電話數(shù)據(jù)加劇了民眾的擔(dān)憂，民眾擔(dān)憂該法出臺將給予聯(lián)邦政府更多的收集民眾私人信息的權(quán)力。美國企業(yè)也擔(dān)心受到消費者或隱私權(quán)團體的訴訟，不愿向聯(lián)邦政府報告受到網(wǎng)絡(luò)攻擊的情況。即使該法規(guī)定企業(yè)與政府共享網(wǎng)絡(luò)攻擊信息免于起訴，但企業(yè)仍擔(dān)憂與國土安全部共享的信息可能被后者繼續(xù)與國家安全局和國防部共享。因此，《網(wǎng)絡(luò)空間安全信息共享法》在參議院表決通過時受到阻撓而擱淺。奧巴馬在2015年國情咨文中再次呼吁國會盡快通過網(wǎng)絡(luò)安全立法，但直到目前為止仍沒有進展。奧巴馬政府大肆渲染美國受到的網(wǎng)絡(luò)威脅的嚴(yán)重性也意在引發(fā)關(guān)注，推動國會盡快通過網(wǎng)絡(luò)安全立法。

第四，對中國施加壓力，搶占網(wǎng)絡(luò)空間的道德高地和規(guī)則制定話語權(quán)。

中美在網(wǎng)絡(luò)空間領(lǐng)域的分歧和競爭主要圍繞各自的互聯(lián)網(wǎng)政策以及雙方對國際網(wǎng)絡(luò)空間的治理和規(guī)則制定等方面展開，涉及政治、經(jīng)濟、外交、軍事等多個領(lǐng)域。在互聯(lián)網(wǎng)政策上，中國強調(diào)互聯(lián)網(wǎng)管理主權(quán)，主張“合理運用技術(shù)手段遏制互聯(lián)網(wǎng)上違法信息的傳播，發(fā)揮技術(shù)手段的防范作用，遏制違法信息對國家信息安全、社會公共利益和未成年人的危害”，擔(dān)心美國通過互聯(lián)網(wǎng)途徑影響中國社會政治進程，傳播西方的價值觀。美國則主張網(wǎng)絡(luò)開放和自由，“致力于全球性的自由和開放的互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)”（國務(wù)卿克里語）。因此，美國指責(zé)中國的互聯(lián)網(wǎng)審查政策和防火墻系統(tǒng)“破壞了全球網(wǎng)絡(luò)空間自由和全球可連通性”，支持美國網(wǎng)絡(luò)技術(shù)公司開發(fā)軟件，突破中國對國際互聯(lián)網(wǎng)訪問的限制。

在網(wǎng)絡(luò)空間的治理規(guī)則、網(wǎng)絡(luò)資源的控制和分配方面，中美也存在原則分歧。在中美網(wǎng)絡(luò)空間政策領(lǐng)域分歧和競爭日趨激烈的情況下，美國大肆渲染中國網(wǎng)絡(luò)威脅也有對中國施加壓力、搶占網(wǎng)絡(luò)空間的道德高地和規(guī)則制定話語權(quán)的意圖。

最后，美國大肆渲染中國網(wǎng)絡(luò)威脅也不乏在國內(nèi)大選年“敲打”中國的競選需要的因素在內(nèi)。

不利于中美新型大國關(guān)系的構(gòu)建

毫無疑問，網(wǎng)絡(luò)安全問題正日益成為中美兩國之間一個新的沖突來源，如果處理不當(dāng)，將對雙邊關(guān)系產(chǎn)生不利的影響。

首先，在外交上，美國大肆渲染中國網(wǎng)絡(luò)威脅將加劇雙邊關(guān)系的緊張，不利于中美構(gòu)建新型大國關(guān)系的進程。其次，在經(jīng)濟上，中美在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的沖突也將對雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系產(chǎn)生不利影響。美國大肆渲染中國網(wǎng)絡(luò)威脅將會使得中國網(wǎng)絡(luò)設(shè)備企業(yè)在美投資進一步受阻。最后，美國無端指責(zé)中國對美進行網(wǎng)絡(luò)攻擊也不利于雙方通過對話來解決在網(wǎng)絡(luò)安全上的分歧。

中國是網(wǎng)絡(luò)安全的堅定支持者，中國政府堅決反對并依法打擊一切形式的網(wǎng)絡(luò)黑客行為。中國面臨的網(wǎng)絡(luò)安全形勢不容樂觀，是網(wǎng)絡(luò)攻擊最大的受害國。2014年3月國家互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)急中心發(fā)布的《2013年我國互聯(lián)網(wǎng)安全狀態(tài)綜述》指出，2013年，中國境內(nèi)6.1萬個網(wǎng)站被域外通過植入后門實施控制，較2012年大幅增長62.1%；針對境內(nèi)網(wǎng)站的釣魚點有90.2%位于境外；境內(nèi)1090萬余臺主機被境外控制服務(wù)器控制，主要分布在美國、韓國和香港，其中美國占30.2%，控制主機數(shù)量占被境外控制主機總數(shù)的41.1%。因此，中美在在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域擁有廣泛的共同利益，面臨共同挑戰(zhàn)。

（作者為清華大學(xué)中美關(guān)系研究中心高級研究員）