蔣翊民

8月27日，國際原子能機構(gòu)（IAEA）與哈薩克斯坦政府正式就IAEA在哈建立低濃鈾銀行簽署協(xié)議。根據(jù)該協(xié)議，IAEA將在哈建立首個由其獨立擁有和運營的低濃鈾銀行。這標(biāo)志著IAEA在推出防止核擴散的新舉措方面邁出重要一步。特別值得一提的是，這一嘗試還得到了著名非政府組織核威脅倡議（NTI）的大力支持。作為NTI的顧問之一，知名投資人沃倫·巴菲特向IAEA捐贈了5000萬美元作為低濃鈾銀行的啟動資金。巴菲特表示：“建立低濃鈾銀行是構(gòu)建一個更為安全的世界的必要投資，也是增強世界抵御核風(fēng)險能力的重要工具。在經(jīng)歷了長期醞釀后，低濃鈾銀行終于破繭而出，這的確令人欣喜?！?/p>

防止核擴散的重要一招兒

IAEA之所以尋求建立由其獨立控制的低濃鈾銀行，主要動因在于通過建立可靠的核燃料供應(yīng)機制，減少國家獨立發(fā)展鈾濃縮能力的動機，從而降低這一過程中所潛藏的核擴散風(fēng)險。

從技術(shù)角度看，民用核燃料生產(chǎn)過程所涉及的技術(shù)和設(shè)施與生產(chǎn)核武器材料的技術(shù)和設(shè)施基本相同，因此，民用核材料的生產(chǎn)可以作為核武器研發(fā)的基礎(chǔ)。特別是在濃縮鈾方面，民用低濃鈾燃料與核武器用高濃鈾燃料的差別僅在于濃縮程度。基于同樣的技術(shù)與設(shè)備，民用低濃鈾經(jīng)過持續(xù)濃縮即可轉(zhuǎn)化為核武器用高濃鈾，這客觀上形成了和平利用核能過程中的潛在核擴散風(fēng)險，進一步增加了恐怖主義分子獲取核材料與核技術(shù)的可能性。因此，IAEA長期以來始終尋求探索建立新的全球核燃料的生產(chǎn)供應(yīng)途徑。

對于此次建立的低濃鈾銀行，IAEA表示，任何國家只要符合IAEA理事會設(shè)立的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，均可在國際低濃鈾市場以及其他獲取低濃鈾渠道失靈的情況下，從IAEA的低濃鈾銀行購買所需核燃料，從而使得該低濃鈾銀行成為這些國家獲取核燃料的最后可靠渠道。

為何選址在哈薩克斯坦

事實上，早在2005年2月，IAEA專家小組就曾發(fā)布多邊核燃料供應(yīng)方案，建議發(fā)展由其參與的國際核燃料供應(yīng)保證制度，并明確提出由其擔(dān)任核燃料銀行的管理者。2006年9月，IAEA在第50屆大會上再度提出建立確保核電站燃料供應(yīng)的機制與有保證的核燃料獲取機制。隨后，IAEA開始在成員國范圍內(nèi)尋求低濃鈾銀行的接納國。2011年，哈薩克斯坦主動表示愿接受IEAE在其領(lǐng)土上建立低濃鈾銀行。2015年6月，IAEA理事會正式批準(zhǔn)了哈薩克斯坦的提案。

根據(jù)IAEA官方資料，即將落戶于哈薩克斯坦的低濃鈾銀行將由IAEA獨立擁有與運營，計劃選址于哈薩克斯坦東北部的烏爾巴冶金廠，預(yù)計將于2017年投入運營。屆時，該低濃鈾銀行將存儲最多90噸、豐度最高為4.95%的低濃鈾，可滿足一座大型城市三年發(fā)電需求量。IAEA將利用各國捐贈的啟動資金通過公開招標(biāo)方式購入低濃鈾，其日常運營費用也將主要依賴會員國的自愿捐助。存在燃料需求的國家需要同IAEA簽署供應(yīng)協(xié)議以購買低濃鈾燃料，并承擔(dān)包括核燃料運輸、處理在內(nèi)的所有相關(guān)費用。

IAEA之所以選擇將首個低濃鈾銀行落戶哈薩克斯坦，有資源技術(shù)、經(jīng)濟、政治等多方面現(xiàn)實因素考慮。在資源技術(shù)方面，哈薩克斯坦鈾資源儲量豐富，并保留了蘇聯(lián)時期完善的核設(shè)施，擁有60余年的鈾濃縮生產(chǎn)與運營的經(jīng)驗，保持了良好的核安全與核安保記錄。烏爾巴冶金廠擁有完整的低濃鈾儲存、運輸以及處理設(shè)施，完全可以滿足低濃鈾銀行的需求。

在經(jīng)濟方面，IAEA在哈薩克斯坦建立低濃鈾銀行既可以滿足低濃鈾銀行的核燃料需求，也符合哈薩克斯坦的經(jīng)濟利益。維護大型核設(shè)施耗資驚人，如何發(fā)揮核設(shè)施的經(jīng)濟效益一度成為哈薩克斯坦政府需要解決的重要問題。此番低濃鈾銀行的建立有利于哈薩克斯坦有效利用其境內(nèi)的核設(shè)施，最大限度地實現(xiàn)核設(shè)施的經(jīng)濟價值。

在政治方面，哈薩克斯坦長期以來在核不擴散問題上的積極立場與良好表現(xiàn)則是重要原因。作為保有核武器的四個蘇聯(lián)加盟共和國之一，哈薩克斯坦于1994年以無核武器國家身份加入《不擴散核武器條約》，接受IAEA全面保障監(jiān)督；1995年4月主動宣布放棄蘇聯(lián)遺留在其境內(nèi)的核武器，并積極推動在中亞地區(qū)建立無核武器區(qū)。此次哈薩克斯坦主動要求接納IAEA的低濃鈾銀行，一方面符合其支持核不擴散的長期立場，另一方面也有利于進一步提升其在核不擴散領(lǐng)域的國際地位，塑造積極正面的國際形象。

低濃鈾銀行前路漫漫

低濃縮銀行的建立確是眾望所歸。然而，未來其能否如期發(fā)揮作用，還將不可避免地面臨一系列挑戰(zhàn)。

首先，從機構(gòu)運營角度看，低濃鈾銀行目前主要依靠成員國自愿捐贈來維持日常運營。在未來，低濃鈾銀行能否擁有足夠資源維持平穩(wěn)運營仍存在一定變數(shù)。長期以來，IAEA遭遇的經(jīng)費資源不足問題尤其突出，嚴(yán)重制約了該機構(gòu)在防擴散領(lǐng)域發(fā)揮作用的能力。目前，國際社會對于防擴散問題較為重視，各國在防擴散領(lǐng)域不斷凝聚共識，投入資源的意愿有所增強，從而使IAEA在一定程度上得以擺脫資源不足的困境。此次IAEA建立低濃鈾銀行，共計得到了來自美國、歐盟、哈薩克斯坦、科威特等國家和國際組織以及NTI等非政府組織的共計1.5億美元的資金支持，預(yù)計可滿足低濃鈾銀行十年運營所需。但十年后，一旦國際社會在防擴散問題上共識削弱，在核不擴散領(lǐng)域投入資源的意愿下降，那么低濃鈾銀行有可能陷入資源缺乏的困境。

其次，低濃鈾銀行盡管宣稱旨在成為向成員國提供低濃縮鈾的最后可靠供應(yīng)地，但由于IAEA在低濃縮鈾供應(yīng)方面設(shè)置了相當(dāng)高的標(biāo)準(zhǔn)，因此客觀上增加了需求國購置核燃料的難度，加深了部分國家對于低濃鈾銀行供應(yīng)可靠性的疑慮。IAEA提出，申請獲取低濃鈾的國家必須證明，本國無法依靠國際商業(yè)市場以及國家間協(xié)議等方式獲取低濃鈾，或低濃鈾的供應(yīng)因特殊意外情況而中斷；此外，購置低濃鈾的國家還必須是已經(jīng)與IAEA簽署了全面保障協(xié)議的國家，而且具有保障實施報告的良好記錄、不存在任何正在由IAEA理事會考慮中的事關(guān)保障的問題。IAEA總干事?lián)碛信袛嘁粐欠穹蠘?biāo)準(zhǔn)的最終決定權(quán)。由于上述條件的存在，部分國家直接被排除在低濃鈾的供應(yīng)范圍之外，而即便是那些自認(rèn)為符合標(biāo)準(zhǔn)的國家，其能否最終獲取核燃料也將取決于IAEA總干事的判斷。因此，對于這些國家而言，低濃鈾銀行事實上也難以完全確?？煽康墓?yīng)。

最后，IAEA固然可以通過低濃鈾銀行減少部分國家發(fā)展獨立核燃料生產(chǎn)能力的動機，從而在一定程度上控制和平利用核能過程中的潛在擴散，但由于其不能解決國家在安全層面的關(guān)切，因此難以從根本上消除核擴散的風(fēng)險。不可否認(rèn)，當(dāng)前核武器仍然是國家維護自身安全的終極武器。鑒于民用核燃料與軍用核材料生產(chǎn)的共通性，部分國家為應(yīng)對外部安全威脅，始終堅持保有獨立核燃料生產(chǎn)能力，其目的更多地在于確保自身研發(fā)核武器的潛力，而非確保自身民用核燃料的供應(yīng)。因此，即便IAEA通過低濃鈾銀行確保了這些國家的核燃料需求，但卻無法解決這些國家的安全關(guān)切，因此難以從根本上控制核擴散風(fēng)險。

在這個意義上，IAEA建立低濃鈾銀行在防擴散方面的積極作用固然值得肯定，但國際社會也應(yīng)認(rèn)識到，防擴散的國際努力還應(yīng)從更高層面著眼，在確保各國和平利用核能權(quán)利的同時，妥善應(yīng)對在核領(lǐng)域存在安全關(guān)切國家的訴求，方可從根本上消除核擴散的風(fēng)險。

（作者為中國工程物理研究院戰(zhàn)略研究中心助理研究員）