賀斌

9月29日，財(cái)政部公布了第二批政府和社會資本合作（PPP）示范項(xiàng)目的通知，預(yù)示著“公私合作”的PPP模式進(jìn)入了快車道。相對于一年前公布的PPP示范項(xiàng)目，此次公布所涉及的范圍、推進(jìn)力度超過以往。

可以看得出來，在“投融資體制改革”之外，決策層對推廣PPP（Public-Private-Partnership，公私合作）寄意深遠(yuǎn)。

2015年8月末，在北京三里河?xùn)|路附近的一個(gè)酒店里，來自咨詢公司、財(cái)務(wù)、律師、技術(shù)等行業(yè)的專家，正對全國各地上報(bào)的782個(gè)政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目進(jìn)行為期一周的封閉評審。

這次參與評審的項(xiàng)目分為水務(wù)、交通、市政、社會4個(gè)方面，包括醫(yī)療、養(yǎng)老、文化、教育、科技旅游5個(gè)內(nèi)容，每個(gè)小組5名專家。他們評審的正是剛剛公布的第二批206個(gè)PPP示范項(xiàng)目。

精挑細(xì)選示范項(xiàng)目

PPP模式是政府和社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通過向社會資本開放基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，可以拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制。因此，近年來，國家大力推進(jìn)PPP模式，發(fā)改委和財(cái)政部也先后出臺一系列政策，對PPP的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行明確和規(guī)范。

2014年11月末，財(cái)政部推出第一批PPP共30個(gè)示范項(xiàng)目，目的是形成可復(fù)制、可推廣的實(shí)施范例，充分發(fā)揮示范效應(yīng)。

今年5月，發(fā)改委在其門戶網(wǎng)站開設(shè)PPP專欄，向社會推介PPP項(xiàng)目1043個(gè)，總投資1.97萬億元，項(xiàng)目范圍涵蓋水利設(shè)施、市政設(shè)施、交通設(shè)施、公共服務(wù)、資源環(huán)境等多個(gè)領(lǐng)域。

在中央示范項(xiàng)目帶動下，各地相繼推出試點(diǎn)項(xiàng)目，據(jù)統(tǒng)計(jì)，1年多來，中央和地方共推出PPP項(xiàng)目1860個(gè)，投資規(guī)模達(dá)到3.4萬億元。然而，與之形成鮮明對比的是，目前落地簽約的項(xiàng)目僅2000多億元。

在這樣的尷尬中，財(cái)政部推出的第二批示范項(xiàng)目就必須要精挑細(xì)選，優(yōu)中選優(yōu)。因此，此次項(xiàng)目篩選和審查更為嚴(yán)格，僅定量評審中就包含8個(gè)方面的內(nèi)容，包括報(bào)送的材料是否規(guī)范，實(shí)施的方案是否合理，地方財(cái)政可承受能力，項(xiàng)目是否具備采用PPP條件，可獲得融資能力，項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度，推廣示范的價(jià)值，以及化解地方存量債務(wù)的能力，是否有利于改善供給等。

此外，財(cái)政部還明確提出，政府和社會資本合作期限原則上不低于10年。對采用建設(shè)——移交（BT）方式的項(xiàng)目，通過保底承諾、回購安排等方式進(jìn)行變相融資的項(xiàng)目，財(cái)政部將不予受理。

在層層關(guān)卡之下，大部分項(xiàng)目被無情淘汰。“因?yàn)橛矀?，?0%的項(xiàng)目沒有進(jìn)入最后的評審程序。”一位消息人士告訴《中國新聞周刊》。

9月29日，財(cái)政部公布的第二批PPP示范項(xiàng)目顯示，最終入選項(xiàng)目共206個(gè)，總投資額達(dá)6589億元。

從項(xiàng)目類型上看，和第一批多以環(huán)保、交通、污水處理等經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)設(shè)施相比，此次的投資領(lǐng)域增加了許多社會類項(xiàng)目;從地域來看，第一批主要集中在華東、華北、東北等地區(qū)，而第二批則覆蓋28個(gè)?。ㄊ?、自治區(qū)），和寧波、廈門2個(gè)計(jì)劃單列市。其中，河南以41個(gè)項(xiàng)目，成為此番入圍項(xiàng)目最多的省份。

無益于緩解地方債務(wù)

值得注意的是，按照“能進(jìn)能出”的示范項(xiàng)目管理要求，此次公布示范項(xiàng)目的同時(shí)，將青島體育中心項(xiàng)目和膠州灣海底隧道一期項(xiàng)目、江蘇省昆山市現(xiàn)代有軌電車項(xiàng)目調(diào)出第一批政府和社會資本合作示范項(xiàng)目名單，原因是這些項(xiàng)目不具備繼續(xù)采取PPP模式的實(shí)施條件。

此次被調(diào)出的3個(gè)項(xiàng)目究竟屬于哪種原因還不得而知，但據(jù)中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國公共財(cái)政與政策研究院院長喬寶云分析，部分地方政府對于PPP這一融資方式似乎并不是那么積極，尤其是經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)。

喬寶云向《中國新聞周刊》表示，從PPP產(chǎn)生的源頭來看，主要分為兩種，一種是自然產(chǎn)生的，由于市場有失靈的部分，政府也有失靈的部分，兩者各自將各自的優(yōu)勢結(jié)合起來，從而產(chǎn)生更有效率的載體。但還有一種來源是為了緩解地方財(cái)政壓力，降低地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)?！暗谝环N是好中求好，是對既有制度的推進(jìn);第二種卻是因?yàn)闆]轍了，只是一個(gè)尋求解決方法的無奈之舉?！?/p>

喬寶云認(rèn)為，首先，必須承認(rèn)PPP是一個(gè)很好的方式，中國的工業(yè)化和城市化進(jìn)程需要大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這些建設(shè)本身有回報(bào)，由政府和市場承擔(dān)。中國的PPP從設(shè)計(jì)來說，本身就承擔(dān)了緩解地方財(cái)政壓力，甚至降低地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的功能。比如對于融資平臺的處理，在地方債的設(shè)計(jì)時(shí)，就包括用PPP置換過去的融資平臺。從這個(gè)角度來看，肯定是利大于弊，過去的融資平臺太不規(guī)范，PPP要相對公開透明。

但他表示，“這個(gè)PPP和理想的PPP還有一段距離”。如果沒有融資平臺，沒有地方財(cái)政壓力，政府和社會資本一起，利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，一起投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這是很理想的狀態(tài)。但現(xiàn)實(shí)是，地方政府在過去從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程中，通過各種方式進(jìn)行融資。原來預(yù)算法不允許地方政府舉債，直到新預(yù)算法出臺，地方政府才可以通過發(fā)放債券的方式舉債，但這就出現(xiàn)兩個(gè)問題，一是過去的存量債務(wù)怎么處理？二是面臨經(jīng)濟(jì)下行壓力，地方政府怎么辦？因此，PPP就成為了一個(gè)較好的融資方式。

PPP模式下，社會資本能夠進(jìn)入一些以往無法涉足的領(lǐng)域。圖/CNSPHOTO

一個(gè)良好的PPP要求政府和社會資本之間是平等的，因?yàn)橐L期合作，如果沒有好的制度框架，將是很難實(shí)現(xiàn)。因此，越是政府治理水平高的地方，PPP成功的比例越高;反之越是政府治理水平相對落后的地方，PPP成功的比例越低。但當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)是，越是治理水平低的地方，越希望尋求一個(gè)載體來緩解財(cái)政壓力，并解決當(dāng)前的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求，而PPP則是這樣一個(gè)載體。

這或許能夠解釋為什么在第二批示范項(xiàng)目中，一些大家公認(rèn)社會治理水平高的東部省份入圍項(xiàng)目極少，甚至出現(xiàn)缺席的情況。其中的一個(gè)原因可能是因?yàn)檫@些地方財(cái)政壓力并不是那么突出，融資方式也較多，將項(xiàng)目轉(zhuǎn)為PPP的需求也就沒有那么迫切。

在國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院投資研究所投資戰(zhàn)略研究室主任劉立峰看來， PPP必須當(dāng)成婚姻來做，而不是一場婚禮，但現(xiàn)實(shí)情況卻是，很多地方就是當(dāng)婚禮來做——政府投機(jī)心理太強(qiáng)。也就是說，財(cái)政遇到問題，風(fēng)險(xiǎn)越來越大，才想起民間資本，缺乏長期性。實(shí)際上，PPP并不能解決地方政府債務(wù)問題，從某種程度上看，只是讓債務(wù)遞減，將債務(wù)順延了。因?yàn)榘凑找?guī)定，很多項(xiàng)目需要地方財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)貼，因此，債務(wù)從總量來講并沒有減少，甚至可能還會增加，特別是公益性項(xiàng)目，運(yùn)營過程需要政府付費(fèi)，所以，政府的支出責(zé)任并沒有減少。

公私博弈

除了部分地方的不積極，PPP也遭遇了社會資本的冷遇。國務(wù)院發(fā)展研究中心近日一項(xiàng)針對11個(gè)省的PPP項(xiàng)目調(diào)研情況顯示，目前正在進(jìn)行中的項(xiàng)目大部分是政府和國企，特別是和央企之間的合作，真正的社會資本極少。

“政企之間的不對等，是造成政熱企冷的最關(guān)鍵因素?！眲⒘⒎逑颉吨袊侣勚芸繁硎?，正是這種不對等，有的政府可以任意改變協(xié)議內(nèi)容，加大了社會資本合作的風(fēng)險(xiǎn)。

社會資本不愿介入的另一個(gè)原因是盈利預(yù)期的不同。劉立峰認(rèn)為，目前部分地方的PPP項(xiàng)目缺乏理性，并非所有項(xiàng)目都適合PPP。比如，在縣一級建體育場，根本達(dá)不到能支撐企業(yè)盈利的使用量，盈利空間極其有限，企業(yè)自然不感興趣，而且一些地方政府更傾向于將投資回報(bào)低的公益性項(xiàng)目推給社會資本。這樣的錯(cuò)位，自然備受冷遇。

此外，財(cái)政部提出，財(cái)政的可行性缺口補(bǔ)助和合理利潤率相關(guān)，目前的很多項(xiàng)目的收益率最多不超過8%。由此，設(shè)定利潤上限，也可能是難以吸引社會資本的原因。

而且，就算只有8%的穩(wěn)定收益，地方政府也未必能滿足這一預(yù)期，比如價(jià)格方面，市政基礎(chǔ)設(shè)施大多涉及價(jià)格，既要滿足社會公益需求，又要滿足市場化水平，對于政府來說是個(gè)兩難——片面壓低價(jià)格水平，就難以彌補(bǔ)成本，達(dá)不到收益平衡點(diǎn)。因此，盡管很多企業(yè)認(rèn)為PPP是塊大蛋糕，有前景，但政策風(fēng)險(xiǎn)太大，只能望而卻步。

劉立峰認(rèn)為，地方政府不能以甩包袱的心態(tài)來做PPP，而是要有長期打算，靜下心和社會資本談，給對方相應(yīng)回報(bào)，讓其有穩(wěn)定的收益預(yù)期才行。即使政府補(bǔ)貼的財(cái)力有限，也應(yīng)該在其他方面適當(dāng)給社會資本一些利益，比如土地等。

在喬寶云看來，一個(gè)企業(yè)能持續(xù)穩(wěn)定地保持8%的利潤，其實(shí)已經(jīng)相當(dāng)可觀，但如果這樣的利潤還不能吸引社會資本進(jìn)入，政府應(yīng)該從自身找原因，可能是信用問題，也可能是治理能力出了問題。

“PPP的最終目的不僅僅是為了融資，更是為了倒逼政府改進(jìn)自身的治理能力。”因此，喬寶云建議，一是將PPP寫入中長期預(yù)算，對于各個(gè)時(shí)期的政府支出有較為長期的計(jì)劃;二是通過編制資產(chǎn)負(fù)債表，將政府的資產(chǎn)和負(fù)債公開。從短期來看，可能會對政府融資造成一定困難，但只有面臨“破產(chǎn)”的壓力，政府才會更下力氣去發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

掌握好推出的節(jié)奏

PPP要發(fā)展毋庸置疑，但究竟要怎么做？不到一年時(shí)間，財(cái)政部推出兩批8000多億的示范項(xiàng)目，發(fā)改委推出近兩萬億項(xiàng)目，這樣的節(jié)奏是否過快？

在劉立峰看來，現(xiàn)在的攤子鋪得過大了，“各地一擁而上，不分層級，也不分部門，這是不理性的”。畢竟中國那么大，發(fā)展不均衡，省和縣做PPP，東部和西部做PPP，效果都會不一樣。但是他也同時(shí)表示，要判定是否推得太快，還得靠時(shí)間來檢驗(yàn)。比如英國撒切爾時(shí)代搞的國企改革，從推進(jìn)私有化到現(xiàn)在已有30多年，但還是出現(xiàn)很多問題。目前，中國的市場經(jīng)濟(jì)并不健全，還有許多需要改革的地方，更需要積極和穩(wěn)步推進(jìn)。

就在公布第二批示范項(xiàng)目的同時(shí)，財(cái)政部又發(fā)放了一個(gè)大禮包，推出1800億的PPP融資基金，盡管具體操作細(xì)則尚未公布，但從此前的信息來看，將優(yōu)先支持符合條件的示范項(xiàng)目。對此，喬寶云向《中國新聞周刊》表示，很多國家都設(shè)有PPP融資基金，在不同階段有不同的功能，可以作為母基金，在示范中作為“學(xué)費(fèi)”，也可以在未來參與到某個(gè)項(xiàng)目的合作中。

他認(rèn)為，示范就是“教”和“管”的過程，正如孩子的成長一樣，必須有這個(gè)過程，手把手教他去做，然后才能學(xué)會。但是，最終目的不是“教”和“管”，而是讓他擁有能力，獨(dú)立面對問題和困難。

“現(xiàn)在中國基本還是‘管和‘教的階段，通過示范這種方法，讓地方政府嘗嘗甜頭，讓他們知道什么樣的行為符合規(guī)則，能夠得到收益，這是一個(gè)很長的過程?！眴虒氃普f。從國際上說，公私合作是市場產(chǎn)生的自發(fā)行為，財(cái)政部門只要控制風(fēng)險(xiǎn)就好，這應(yīng)該是適當(dāng)?shù)墓?jié)奏。但在中國，現(xiàn)在政府和社會資本之間還沒有擦出火花，財(cái)政部門只能既防范風(fēng)險(xiǎn)，又給激勵機(jī)制。所以現(xiàn)在還不能輕易判斷節(jié)奏是快還是慢。

但有一點(diǎn)可以肯定，如果有合適的PPP項(xiàng)目，能更快地將不規(guī)范的融資平臺置換掉，那將是越快越好。而如果只是為了上新的項(xiàng)目搞PPP，造成新的投資沖動，那就值得警惕?！盁o論如何，只要能比過去好一點(diǎn)，那就挺理想了。”喬寶云說。