申富平+王硯書(shū)+董麗英+郭穎

摘要：在推動(dòng)國(guó)家良治的進(jìn)程中，國(guó)家審計(jì)發(fā)揮作用的路徑有四：一是針對(duì)國(guó)家治理所依賴的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)進(jìn)行的“財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)”；二是針對(duì)國(guó)家治理效果進(jìn)行的“績(jī)效審計(jì)”；三是針對(duì)國(guó)家治理掌權(quán)者所進(jìn)行的“經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)”；四是前三種路徑的拔高、升華和統(tǒng)一終點(diǎn)，即為實(shí)現(xiàn)推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步和構(gòu)建和諧社會(huì)最終達(dá)到國(guó)家良治目標(biāo)而進(jìn)行的社會(huì)責(zé)任審計(jì)。

關(guān)鍵詞：國(guó)家審計(jì)；國(guó)家良治；績(jī)效審計(jì)；社會(huì)責(zé)任審計(jì)；審計(jì)監(jiān)督；廉潔行政；政府效能；和諧社會(huì)

中圖分類號(hào)：F239.45 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-2101（2015）06-0099-05

國(guó)家治理主體在治理國(guó)家的過(guò)程中，容易與委托人之間產(chǎn)生“信息不對(duì)稱”“目標(biāo)不一致”和“利益沖突”等內(nèi)生缺陷。這些缺陷的具體后果表現(xiàn)主要有三：一是征稅權(quán)和財(cái)政預(yù)算權(quán)的濫用；二是國(guó)家治理活動(dòng)缺失績(jī)效；三是政府官員權(quán)力的異化[1]。因此，國(guó)家治理過(guò)程中必須有完善的監(jiān)督機(jī)制作保障。蔡春等（2012）認(rèn)為，國(guó)家審計(jì)通過(guò)監(jiān)督、鑒證和評(píng)價(jià)等職能的發(fā)揮，為國(guó)家治理機(jī)制的有效運(yùn)行提供堅(jiān)強(qiáng)的后盾，才能合理保證和促進(jìn)公共受托責(zé)任的全面有效履行[2]。2013年世界審計(jì)組織第二十一屆大會(huì)明確提出促進(jìn)國(guó)家良治是各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)的重要任務(wù)和目標(biāo)。

綜括已有相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，在理論探討方面，該論題的研究成果比較多見(jiàn)，較為統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)是，國(guó)家審計(jì)是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的免疫系統(tǒng)，但是這一系統(tǒng)通過(guò)什么路徑有效地參與到國(guó)家治理過(guò)程中，在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，我國(guó)的國(guó)家審計(jì)是否如人們期待的那樣，全面發(fā)揮其作用了呢？是否推動(dòng)了實(shí)現(xiàn)國(guó)家良治的實(shí)現(xiàn)？關(guān)于這些問(wèn)題，實(shí)證方面的研究數(shù)據(jù)還比較鮮見(jiàn)，還有許多需要探究的地方。

一、國(guó)家治理的目標(biāo)與國(guó)家審計(jì)的作用

我國(guó)改革后的國(guó)家治理終極目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家良治。劉家義（2012）認(rèn)為[3]，國(guó)家良治的標(biāo)準(zhǔn)有五條：一是有效的國(guó)家安全體系，對(duì)外維護(hù)主權(quán)和對(duì)內(nèi)維持政局穩(wěn)定；二是有效的權(quán)力運(yùn)行和制約機(jī)制，遏制腐??；三是有效的法律規(guī)則和社會(huì)秩序，實(shí)現(xiàn)公平正義；四是有效的民生權(quán)益保障機(jī)制，促進(jìn)擺脫貧困和增進(jìn)福利；五是有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展機(jī)制，保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行。宋常、黃文炳（2015）認(rèn)為[4]，當(dāng)前，國(guó)家治理具有全面性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性和融合性等特點(diǎn)，推動(dòng)各個(gè)領(lǐng)域全面綜合治理成為一種新趨勢(shì)。

在國(guó)家治理的過(guò)程中，作為代理人的政府行政官員在公職上所代表的公共利益與其私人利益之間可能存在沖突，這時(shí)候行政官員就有可能在制定政策、做出決策時(shí)違背公共職責(zé)，干擾國(guó)家治理的公正性，從而謀取私利，其實(shí)質(zhì)是公共權(quán)力的濫用，這是政府行政官員腐敗的重要根源，也是國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中的重要缺陷，該缺陷導(dǎo)致的后果之一是財(cái)政預(yù)算收支權(quán)的濫用；后果之二是國(guó)家治理活動(dòng)的績(jī)效低下；后果之三是政府行政官員權(quán)力的濫用，將手中公共權(quán)力作為尋租工具，為謀取個(gè)人利益和部門利益服務(wù)。這些后果都會(huì)直接或間接導(dǎo)致無(wú)法順利實(shí)現(xiàn)國(guó)家良治的終極目標(biāo)。

國(guó)家治理必須形成一定的結(jié)構(gòu)，而這一結(jié)構(gòu)中離不開(kāi)代理人，為了能夠達(dá)到良治的終極目標(biāo)，就需要對(duì)代理人進(jìn)行監(jiān)督。所以，任何能夠達(dá)到良治的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)都應(yīng)該包括決策、執(zhí)行和監(jiān)督三個(gè)部分。其中非常重要的是監(jiān)督機(jī)制。不論是責(zé)任，還是廉潔，不論是高效還是法治抑或透明，都需要強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制作保障。

國(guó)家審計(jì)的本質(zhì)是國(guó)家治理大系統(tǒng)中一個(gè)內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的免疫系統(tǒng)，是國(guó)家治理現(xiàn)代化的基石和重要保障[5]。《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》賦予國(guó)家審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，使國(guó)家審計(jì)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督處于較高的法律地位。從根本上看，我國(guó)國(guó)家審計(jì)發(fā)揮的是建設(shè)性作用，國(guó)家審計(jì)的建設(shè)性作用具體表現(xiàn)為：監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行、保證廉潔行政、提高政府效能、維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、維護(hù)人民群眾利益、推動(dòng)社會(huì)和諧發(fā)展，最終推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家良治目標(biāo)。所以，國(guó)家審計(jì)通過(guò)監(jiān)督職能和建設(shè)作用的發(fā)揮，可以合理保證和促進(jìn)公共受托責(zé)任的全面有效履行。

二、國(guó)家審計(jì)在推動(dòng)國(guó)家良治中發(fā)揮作用的現(xiàn)狀調(diào)查

為了了解國(guó)家審計(jì)在推動(dòng)國(guó)家良治中發(fā)揮作用的實(shí)際情況，發(fā)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)與不足，為國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理中更好地發(fā)揮作用提出有效建議，本項(xiàng)目組就國(guó)家審計(jì)發(fā)揮作用的相關(guān)問(wèn)題針對(duì)不同對(duì)象設(shè)計(jì)了四套問(wèn)卷，其中針對(duì)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)工作人員、企事業(yè)單位等被審計(jì)單位人員、公檢法機(jī)關(guān)人員的調(diào)查由河北省審計(jì)廳幫助組織，在河北省內(nèi)進(jìn)行了省市縣三級(jí)范圍的大面積問(wèn)卷調(diào)查，對(duì)人民群眾的隨機(jī)調(diào)查由項(xiàng)目組自己組織?？傆?jì)發(fā)放問(wèn)卷1 300份，回收1 299份。

（一）對(duì)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行調(diào)查的問(wèn)卷分析

針對(duì)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)工作人員，本項(xiàng)目發(fā)放問(wèn)卷364份，收回364份，有效問(wèn)卷數(shù)為303份。被調(diào)查人員年齡在31～50周歲的人員占到被調(diào)查人數(shù)的70%以上，這部分人思想比較活躍，工作經(jīng)驗(yàn)比較豐富，看問(wèn)題的深度和廣度都具有很強(qiáng)的代表性；學(xué)歷為本科及以上人員占到被調(diào)查人數(shù)的70%以上，參加工作時(shí)間在3年及以上的人員占到被調(diào)查人數(shù)的87%以上，均具有很強(qiáng)的代表性；根據(jù)國(guó)家機(jī)關(guān)從上到下的金字塔結(jié)構(gòu)，被調(diào)查人員的數(shù)量分布也非常合理。

1. 國(guó)家審計(jì)發(fā)揮的主要作用綜合分析

調(diào)查結(jié)果顯示，審計(jì)機(jī)關(guān)工作人員對(duì)國(guó)家審計(jì)目前發(fā)揮的主要作用認(rèn)識(shí)上比較統(tǒng)一，認(rèn)為國(guó)家審計(jì)在監(jiān)督制約權(quán)力運(yùn)行、維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、反腐倡廉、保障民生、推動(dòng)民主法治進(jìn)程、推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步六個(gè)方面都發(fā)揮了重要作用，其中監(jiān)督制約權(quán)力運(yùn)行、維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、反腐倡廉、保障民生四個(gè)方面選項(xiàng)的得分平均值都在4分以上（5分為滿分），發(fā)揮了很重要的作用，而且，這四個(gè)方面也正是審計(jì)機(jī)關(guān)工作人員所希望國(guó)家審計(jì)發(fā)揮的重要作用，但是實(shí)際發(fā)揮作用的得分都沒(méi)有達(dá)到期望值（如圖1所示）。

另外，根據(jù)統(tǒng)計(jì)調(diào)查問(wèn)卷開(kāi)放式問(wèn)題的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，審計(jì)機(jī)關(guān)工作人員希望國(guó)家審計(jì)發(fā)揮的其他作用還包括：維護(hù)資產(chǎn)安全、保障社會(huì)公平以及監(jiān)督與服務(wù)并舉，從根本上抵制“屢查屢犯”的惡劣行為等。endprint