張 林，崔 慶

(浙江外國語學(xué)院，浙江 杭州 310012)

墨西哥培尼亞政府教育改革過程研究
——基于制度分析和發(fā)展框架的視角

張 林，崔 慶

(浙江外國語學(xué)院，浙江 杭州 310012)

文章以制度分析和發(fā)展框架的行動舞臺理論分析墨西哥培尼亞政府教育改革過程，通過對其中行動情境、行動主體及其相互間博弈的具體分析，指出在培尼亞政府教育改革過程中，存在著政府與教師工會的博弈，同時墨西哥國內(nèi)存在著多種因素制約教育改革政策的實施，改革成效有待進一步觀察。

墨西哥；教育改革；政策過程；行動舞臺；博弈

作為發(fā)展中國家里的人口大國，墨西哥教育及改革政策一直是國際社會關(guān)注的焦點。為提高教育質(zhì)量，墨西哥政府推動過多次的教育改革，涉及普及基礎(chǔ)教育、改進辦學(xué)條件、改變教學(xué)模式等方面。這些改革措施針對特定時期的政策目標(biāo)，取得了一定成效，但基本只是對于教育政策的“修補”及硬件的提升，較少觸及教師管理體制等深層次的問題。而這也導(dǎo)致了墨西哥教育水平處于停滯狀態(tài)。

為改變這一現(xiàn)狀，2013年初培尼亞政府出臺教育改革方案，要求建立教師資格考評體系，并于同年9月經(jīng)墨西哥眾議院通過。至今已兩年多的時間，由于諸多原因，培尼亞政府的教育改革政策實施進展緩慢，總體目標(biāo)并未實現(xiàn)。實際上，此次改革牽涉到很多利益集團，并引發(fā)了墨西哥國內(nèi)抗議示威活動等一系列的問題。

本文將以制度分析和發(fā)展框架的行動舞臺理論分析培尼亞政府教育改革過程，對培尼亞政府教育改革過程中行動情境、行動主體及其相互間的博弈進行具體的闡述。

一、制度分析和發(fā)展框架理論

制度分析和發(fā)展框架(Institutional Analysis and Development Framework,簡稱IAD)[1]125是以埃莉諾·奧斯特羅姆(Elinor Ostrom)為代表的學(xué)者提出的一項政策過程分析理論。它致力于解釋包括應(yīng)用規(guī)則在內(nèi)的外生變量(exogenous variable)如何影響公共池塘資源自主治理中的政策結(jié)果,為資源使用者提供一套能夠增強信任與合作的制度設(shè)計方案及標(biāo)準(zhǔn),同時也用來評估、改善現(xiàn)行的制度安排[2]。其分析框架主要有三個層次：一是宏觀上的憲法層面；二是中觀上的集團選擇；三是微觀上的操作層面[3]159-184。

墨西哥在20世紀(jì)中后期也曾對教育管理體制進行過一定程度的改革，并頒布了相應(yīng)的法律及政策，但收效甚微。2013年9月，為改革教育管理體制、提升教育質(zhì)量，墨西哥眾議院通過了新的教育改革法案，決定建立全國統(tǒng)一的教師資格考評體系，此后一系列的改革政策及措施開始施行。因此，本文所研究的問題——培尼亞政府教育改革過程——應(yīng)屬于制度分析和發(fā)展框架的第二個層面，即中觀上的集團選擇，它既處于憲法結(jié)構(gòu)約束之下，同時又影響具體的操作行為。

根據(jù)制度分析和發(fā)展框架理論，對一個政策過程進行分析時，首先應(yīng)確認(rèn)一個基本的概念——行動舞臺(action arena)，即“個體間相互作用、交換商品和服務(wù)、解決問題、(在個體于行動舞臺上所做的很多事情中) 相互支配或斗爭的社會空間”[4]56。行動舞臺包括行動情境(action situation) 和該情境下的行動者兩組變量。行動情境是其核心，在整個制度框架中個體的行為通過行動情境將外生變量和結(jié)果連接起來。

二、培尼亞政府教育改革過程的行動舞臺

根據(jù)上文分析，在墨西哥培尼亞政府教育改革過程中，其行動舞臺屬于影響具體操作行為的政策層面。其運作情況大致可用圖1表示。

圖1 墨西哥教育改革過程的行動舞臺

(一)培尼亞政府教育改革過程的行動情境

培尼亞政府教育改革過程的行動情境是由墨西哥國內(nèi)教育現(xiàn)狀、原有教育改革的后果以及培尼亞政府教育改革法案三個方面共同組成的。

1.墨西哥國內(nèi)教育現(xiàn)狀

墨西哥國內(nèi)的教育狀況一直是國際上關(guān)注和討論的熱點，與經(jīng)濟的快速增長相比，其國民教育近年來呈現(xiàn)出質(zhì)量下降、水平停滯的狀態(tài)。根據(jù)經(jīng)合組織(OECD) 2009年的國際學(xué)生評估項目(PISA,Programme for International Student Assessment)顯示，墨西哥基礎(chǔ)教育水平在經(jīng)合組織的34個成員國中排名最后，如在15歲年齡段，墨西哥學(xué)生在數(shù)學(xué)、讀寫、科學(xué)知識層面遠不及其他國家的學(xué)生。截至2010年，墨西哥國民只有45%的民眾擁有中學(xué)學(xué)歷，15歲至19歲的青少年中，約50%的人既沒有上學(xué)也沒有工作[5]95。

由于教育的最終成效體現(xiàn)為勞動者的能力，墨西哥教育質(zhì)量的下降已經(jīng)影響到了本國人力資本狀況，進而阻礙其經(jīng)濟的增長。數(shù)據(jù)顯示，近年來墨西哥的人力資本指數(shù)遠低于阿根廷、烏拉圭、智利等國家，且呈現(xiàn)停滯狀態(tài)。對于經(jīng)濟的發(fā)展依賴大量的廉價勞動力的墨西哥來說，國民教育水平的下降不僅降低了國際社會對于本國經(jīng)濟發(fā)展的預(yù)期，也不利于其經(jīng)濟發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型。

2.墨西哥原有教育改革的后果

墨西哥20世紀(jì)90年代的教育改革主要涉及到兩個方面。一方面，改革教育行政管理體制。改變原有中央集權(quán)的教育行政管理體制，聯(lián)邦政府將基礎(chǔ)教育的管理權(quán)交給地方政府。聯(lián)邦政府保留規(guī)范、計劃、評價和指導(dǎo)等職權(quán)，州政府負(fù)責(zé)基礎(chǔ)教育、農(nóng)村教育、教師教育以及其他部分項目，學(xué)校、教師工會等參與到教育管理的過程中。另一方面，實施教師職務(wù)晉升計劃，從學(xué)歷職稱、任職年限、進修情況和工作業(yè)績等方面對教師進行定期鑒定，根據(jù)考評結(jié)果提升教師職務(wù)和工資待遇[6]304-305。

但此次教育改革并沒有達到預(yù)期成效。聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)對教師的培訓(xùn)、聘任、考核，而州政府負(fù)責(zé)具體教育內(nèi)容的政策，導(dǎo)致了教師工會力量的壯大。最終演變成了教師的工作業(yè)績只對教師工會負(fù)責(zé)，而不對教育部和學(xué)生家長負(fù)責(zé)；現(xiàn)行的教師考評體系基本上是名存實亡，教師整體的教學(xué)素質(zhì)較低。同時，龐大的教師工會擠占了教育資金。2006年，墨西哥GDP中公共教育支出占比高達5. 4%，而教育總投資占GDP的比重則高達7. 1%，超過OECD國家教育投資的平均水平[6] 312-313。但這其中相當(dāng)大的一部分是用于給3萬多名教師工會的行政人員發(fā)工資。他們以教師的名義領(lǐng)取工資，卻不從事任何教學(xué)活動。這導(dǎo)致教育資金使用的效率低下，部分教育改革計劃也因此無法取得實質(zhì)性的成果。

3.培尼亞政府教育改革法案

為改革教育管理體制、提升教育質(zhì)量，培尼亞政府在2013年初提出的教育改革方案中，決定建立全國統(tǒng)一的教師資格考評體系，同年9月，墨西哥眾議院通過了新的教育改革法案。根據(jù)該法案，教師的聘用、留任以及晉升都將以其教學(xué)能力為依據(jù)，在政府統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)下考察。其改革的重心在于將工作實績作為衡量教師準(zhǔn)入、晉升和收入的標(biāo)準(zhǔn)，加強對教育質(zhì)量的評估，并增強學(xué)校的管理自主權(quán)，以更好地實現(xiàn)對學(xué)生的全面教育。

綜上所述，墨西哥國內(nèi)教育現(xiàn)狀、原有教育改革的后果以及培尼亞政府教育改革法案共同組成了培尼亞政府教育改革過程的行動情境。首先，國內(nèi)教育質(zhì)量的下降影響到本國經(jīng)濟增長；其次，原有教育改革并沒有取得預(yù)期效果，反而造成了教育管理體制新的弊端；第三，培尼亞政府頒布新的教育改革法案，試圖通過統(tǒng)一的教師資格考評來提升教育質(zhì)量，改革教育管理體制。這三個方面共同組成了培尼亞政府教育改革過程的行動情境，并推動了培尼亞政府的教育改革。

(二)培尼亞政府教育改革過程中的行動者

在培尼亞政府教育改革過程的行動舞臺中，行動者主要包括三個主體，即公眾、教師工會及培尼亞政府。

1.公眾

墨西哥教育管理體制的弊端，確實給墨西哥教育帶來了負(fù)面影響。教師工會成為侵占本國教育投資、阻礙國民素質(zhì)提升的直接因素。特別是教育質(zhì)量下降的問題，不僅造成本國經(jīng)濟的滑坡，對墨西哥各行業(yè)從業(yè)人員的競爭力也造成了不利影響。墨西哥國內(nèi)多數(shù)意見認(rèn)為，從長遠出發(fā)，改革可以削弱教師工會的力量，并建立起統(tǒng)一的教師考評體系，從而加強對教育質(zhì)量的評估，并增強學(xué)校的管理自主權(quán)，以更好地實現(xiàn)對學(xué)生的全面教育。因此，公眾有要求政府改革教育管理體制、改善教育質(zhì)量的訴求。

2.教師工會

墨西哥教師工會(SNTE)擁有超過150萬名成員，遍布國內(nèi)各個州縣，是墨西哥實力最雄厚的工會組織。教師工會掌握著教師、教學(xué)、學(xué)校三方面的大權(quán)。在教師工會的庇護下，其150萬名成員不僅擁有“鐵飯碗”，還享受高規(guī)格的醫(yī)療和社會保險。由于墨西哥教師資格審查制度非常滯后，教師工會按照自行設(shè)定的方式對教師進行選拔、聘用、留任和升職。同時，教師工會對墨西哥現(xiàn)行的公立教育制度以及國內(nèi)政治選舉都有著巨大的影響力。

國際上對于教師工會在整個墨西哥教育中所扮演的角色一直持批評態(tài)度，OECD早在2006年的大會中已經(jīng)指出，教師工會的存在對于墨西哥教育的發(fā)展是一種“絆腳石(lastre)”[7]。墨西哥公共教育秘書處(SEP)也指責(zé)，教師工會現(xiàn)在已經(jīng)嚴(yán)重影響到了公共教育秘書處對于教育的掌控。

針對此次教育改革，以教師工會為代表的既得利益者認(rèn)為改革的內(nèi)容單一，改革措施是對現(xiàn)有教師勞動權(quán)利的一種剝奪(Manuel Perez-Rocha)，并在全國舉行大規(guī)模的抗議示威活動，希望阻止教育改革政策的施行。

3.培尼亞政府

墨西哥聯(lián)邦政府在制定法律、政策方面擁有較大的權(quán)力。教育改革目標(biāo)是提升國民素質(zhì)，提高國民就業(yè)率和就業(yè)競爭力，促進國家經(jīng)濟穩(wěn)定增長。培尼亞總統(tǒng)自2012年12月上臺以來，就致力于改革教育管理體制，籌劃建立教師資格考評體系。2013年9月，以此為核心的教育改革法案經(jīng)墨西哥眾議院通過。究其實質(zhì)，本次改革是培尼亞政府希望通過建立統(tǒng)一的教師資格評估的方式結(jié)束國內(nèi)教育系統(tǒng)長期被教師工會把持的狀況，并最終將墨西哥公共教育系統(tǒng)的控制權(quán)轉(zhuǎn)移至聯(lián)邦政府。

三、培尼亞政府教育改革過程的政策互動分析

在培尼亞政府教育改革過程的行動舞臺中，行動者包括培尼亞政府和教師工會、公眾。教育改革的政策互動既包含培尼亞政府與教師工會兩個行動主體之間的博弈，也受到各種外部因素的制約。

(一)培尼亞政府教育改革過程中的博弈

在培尼亞政府教育改革過程的行動舞臺中，其行動過程主要是培尼亞政府和教師工會之間就政策目標(biāo)所進行的互動和博弈。

1.政策訴求

培尼亞政府既著眼于公共利益的考量，也有著自身的利益訴求。其政策目標(biāo)是通過教育改革，建立全國統(tǒng)一的教師考評體系，進而推動國內(nèi)教育質(zhì)量的提升。同時也希望大幅削弱教師工會在國內(nèi)公共教育系統(tǒng)的權(quán)力，最終將墨西哥公共教育系統(tǒng)的控制權(quán)轉(zhuǎn)移至聯(lián)邦政府。

而對于教師工會來說，其政策訴求則是反對教育改革，維持原有的教育管理體制不變。作為一個擁有150萬名成員的既得利益集團，改革將打破其成員的“鐵飯碗”，他們原有的各項高規(guī)格待遇也將不復(fù)存在，甚至還有一部分不能通過考核的教師將失去教職。

2.行動策略

在培尼亞政府與教師工會的博弈中，培尼亞政府存在著維持改革政策和不執(zhí)行改革政策兩種策略，而教師工會則存在著服從和抗?fàn)巸煞N策略。

3.培尼亞政府與教師工會之間的博弈

由于培尼亞政府與教師工會存在相背的政策訴求，其矛盾是不可調(diào)和的。因此在教育改革過程中，培尼亞政府和教師工會之間是零和博弈，即一方的收益必然意味著另一方的損失[8]140-165。博弈過程見圖2。

圖2 培尼亞政府與教師工會的博弈矩陣

假設(shè)信息是充分對稱的，當(dāng)培尼亞政府維持教育改革政策，執(zhí)行全國統(tǒng)一的教師考評體系時，則符合自身政策目標(biāo)。由于信息充分對稱，教師工會選擇抗?fàn)?，培尼亞政府需要承?dān)因教師工會的反對所帶來的政局不穩(wěn)、改革推行受阻的損失，甚至是政府倒臺的風(fēng)險，因此教師工會選擇抗?fàn)帟拐軗p；當(dāng)培尼亞政府選擇不執(zhí)行改革政策時，由于與教師工會的利益訴求相一致，則教師工會不會選擇抗?fàn)帲嗄醽喺畡t由于完不成其改革計劃，會遭到公眾的反對，降低民眾的支持率，也是受損。

對于教師工會而言，當(dāng)培尼亞政府維持教育改革政策，執(zhí)行全國統(tǒng)一的教師考評體系時，教師工會選擇服從，則改革政策得以有效的推行，但這會削弱教師工會對于公共教育系統(tǒng)的影響力和控制權(quán)，損害其自身利益；而如果教師工會選擇抗?fàn)?，則有可能迫使政府不執(zhí)行教育改革政策，從而維護了自身利益。

由于其矛盾的不可調(diào)和，在實際的博弈過程中，教師工會選擇了激烈的抗?fàn)?。作為墨西哥國?nèi)最有影響力的工會組織，教師工會通過示威游行、罷課等方式來制造輿論壓力，企圖延緩教育改革進程。而培尼亞政府則選擇繼續(xù)執(zhí)行改革政策，并與教師工會爆發(fā)了沖突。

4.評估與維持政策

綜上，在教育改革過程中，由于培尼亞政府占據(jù)著主導(dǎo)地位，不但控制著決策的核心層面，還推動著改革政策的實施。而國內(nèi)公眾及國際社會對于本次教育改革普遍持支持態(tài)度。雖然教育工會通過各種方式進行抗?fàn)?，但最終并沒有影響到政策取向的改變，改革得以持續(xù)進行。

(二)培尼亞政府與教師工會的二次博弈

由于教育改革的政策維持不變，培尼亞政府開始通過一系列的行動來打壓教師工會，推進教育改革政策的實施，而教師工會開始尋求通過影響對方的政策訴求來影響博弈的進程。

在前期抗?fàn)帥]有取得較好效果的情況下，教師工會的斗爭策略也發(fā)生變化。一方面，帶領(lǐng)成員繼續(xù)在各地區(qū)進行小規(guī)模的抗議活動。另一方面，開始通過媒體表達自己的政策主張，不再反對建立教師考評體系，而是反對沒有區(qū)分地區(qū)的、全國統(tǒng)一的教師資格考評體系；與此同時，聯(lián)合墨西哥國內(nèi)反對黨派對執(zhí)政黨施壓，表達政策訴求。

培尼亞政府的斗爭策略也發(fā)生了變化：一方面打壓游行活動，以涉嫌挪用巨額公款逮捕了墨西哥教師工會主席埃爾瓦·戈迪略(Elba Gordillo)；另一方面，開始尋求輿論支持：將建立全國統(tǒng)一的教師考評體系與教育改革法案捆綁在一起，通過各種形式不斷強化教育改革的正當(dāng)性，并渲染教師工會對墨西哥教育系統(tǒng)的阻礙作用。

由于政策訴求和行動策略的變化，在教育改革政策的實施過程中，培尼亞政府與教師工會之間進行反復(fù)的博弈。一系列的斗爭影響了國內(nèi)政治局勢的穩(wěn)定，導(dǎo)致教育改革政策出臺兩年多時間，仍然實施緩慢，在部分州甚至陷入僵局。

(三)制約培尼亞政府教育改革政策實施的外部因素分析

當(dāng)前墨西哥國內(nèi)存在著多種因素，一定程度上制約了教育改革政策的實施。

1.特定的政治體制

墨西哥特定的政體，特別是財政體制，是制約教育改革的重要因素。墨西哥是聯(lián)邦制國家，共有 32個州。制定政策的權(quán)力集中在中央，中央和地方之間的關(guān)系是垂直的。財政收入要先集中到聯(lián)邦政府，然后再分配給各州、市。州政府負(fù)責(zé)各自區(qū)域教育改革政策的執(zhí)行，然而自身財政收入的有限制約了它們的執(zhí)行能力。同時，墨西哥教師工會遍布國內(nèi)各個州，為了維護本區(qū)域的穩(wěn)定，州政府在改革政策實施過程中，會進行一定的妥協(xié)，甚至消極執(zhí)行新政策，從而延緩了改革的進行。

2.反對黨派的抗?fàn)?/p>

由于培尼亞政府一系列的改革侵害了原有的利益集團，使得反對黨不斷對政府施壓。作為墨西哥國內(nèi)最有影響力的工會組織，教師工會對選舉起著重要的作用。為了共同的利益考慮，墨西哥國內(nèi)反對黨派聯(lián)合教師工會對執(zhí)政黨施壓，阻撓教育改革政策的實施。

3.國內(nèi)對改革內(nèi)容的指責(zé)

墨西哥國內(nèi)對于本次教育改革的指責(zé)主要集中在兩方面：其一，本次改革只是針對教育管理體制的改革，改革內(nèi)容較為單一。實際上墨西哥教育存在各方面的問題，如基礎(chǔ)教育普及率低、辦學(xué)條件差、教學(xué)模式落后等。將改革放在教育管理體制上，并不能解決所有問題，反而容易轉(zhuǎn)移焦點。其二，全國統(tǒng)一的教師資格考評體系是不合理的。墨西哥各地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展、教育資源分布不均衡，有些農(nóng)村非常落后，教師隊伍本就不足。建立全國統(tǒng)一的教師資格考評體系后，要按照全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進行考核、晉升，考核不合格的教師將失去教職，不僅對于部分落后地區(qū)的教師不公平，也會加劇農(nóng)村地區(qū)教師資源的流失。

四、對培尼亞政府教育改革過程的思考

第一，在培尼亞政府教育改革過程的行動舞臺中，行動情境(教育質(zhì)量下降、之前教育改革成效不佳以及新教育改革法案)有力地推動了教育改革政策的實施；而在其行動者的博弈過程中，培尼亞政府始終占據(jù)著主導(dǎo)地位，雖然教育工會通過各種方式進行抗?fàn)帲罱K并沒有影響到政策去向，培尼亞政府教育改革政策維持不變。

第二，本次培尼亞政府教育改革的核心在于建立全國統(tǒng)一的教師資格考評體系，本質(zhì)是將墨西哥公共教育系統(tǒng)的控制權(quán)由教師工會轉(zhuǎn)移至聯(lián)邦政府。由于其政策的推行最終將打破教師的“鐵飯碗”，因此，此次教育改革政策的存廢主要是政府與教師工會的博弈。而在此零和博弈過程中，由于政府掌握著較多的資源，處于優(yōu)勢地位，最終導(dǎo)致教育改革政策持續(xù)開展。

第三，培尼亞政府教育改革政策的實施過程中，政府與教師工會的博弈由最初的直接斗爭轉(zhuǎn)為尋求通過影響對方的政策訴求來影響博弈的進程。同時，由于墨西哥國內(nèi)存在著多種因素制約教育改革政策的實施，州政府的權(quán)力及資源有限、反對黨派的抗?fàn)幰约皣鴥?nèi)對改革內(nèi)容的指責(zé)等，使得當(dāng)前墨西哥教育改革政策出臺兩年多時間，仍然實施緩慢，在部分州甚至陷入僵局。

第四，全國統(tǒng)一的教師資格考評體系雖然在一定程度上可以提高教師隊伍的質(zhì)量，但由于經(jīng)濟發(fā)展及教育資源分配的不平衡，一刀切的資格考評可能會導(dǎo)致鄉(xiāng)村地區(qū)的教師隊伍人手不足。如何完善教師考評體系并兼顧不同地區(qū)的實際情況，將對改革效果產(chǎn)生較大的影響。

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AStudyontheProcessofPeaGovernment’sEducationalReformPolicy：APerspectiveonInstitutionalAnalysisandDevelopmentFramework

ZHANGLin,CUIQing

(ZhejiangInternationalStudiesUniversity,Hangzhou310012,China)

The main purpose of this paper is to analyze the process of Pea Government’s educational reform policy by the Action Arena Theory of the Institutional Analysis and Development (IAD). Through a careful analysis of the policy environment,policy subject and the game between the factors，the research proves that in the process of Pea government education reform,there exists a game between the government and the teachers’ union;meanwhile there are many kinds of factors that affect the implementation of the education reform policy. The reform,however,needs more meticulous observations.

Mexico；education reform；policy process；action arena；game

G731.531

A

2095-2074(2015)03-0090-07

2014-12-17

張林(1987-)，女，黑龍江哈爾濱人，浙江外國語學(xué)院人事處研究實習(xí)員，翻譯碩士；崔慶(1985-)，男，河南濮陽人，浙江外國語學(xué)院科研處助理研究員，管理學(xué)碩士。