陳齊禮

新常態(tài)下常山城鎮(zhèn)化建設

陳齊禮

常山縣地處浙江西部，浙江母親河錢塘江的上游，是浙江省重要的生態(tài)屏障，森林覆蓋率73.6%，出境水水質常年二類以上，優(yōu)良空氣天數(shù)300天以上，為國家級生態(tài)縣。近年來，常山縣把城鎮(zhèn)化建設作為促進縣域經(jīng)濟的重要抓手，堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的總體格局，堅持以規(guī)劃為龍頭，大力實施萬名農(nóng)民進城集中安置、村村通、美麗村鎮(zhèn)建設等工程，城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)步提升，形成了“以城帶鄉(xiāng)，以鄉(xiāng)促城”的發(fā)展格局。近三年來,常山縣城鎮(zhèn)化率提高了十個百分點。

城鎮(zhèn)化建設的常山實踐

堅持規(guī)劃引領，提高城鎮(zhèn)化建設的科學性。按照集約節(jié)約利用資源、因地制宜可操作性原則，科學編制以縣城中心城區(qū)、中心鎮(zhèn)、鄉(xiāng)集鎮(zhèn)及中心村為核心的縣域城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃，科學界定城鎮(zhèn)居住、功能配套建設規(guī)模及產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺建設規(guī)模。在中心鎮(zhèn)、鄉(xiāng)集鎮(zhèn)、中心村空間布局上，充分考慮功能配套設施的共享度、共享資源的利用程度，及區(qū)域交通現(xiàn)狀、人文特征和農(nóng)民群眾的接受程度。同時與一、二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃高度融合、無縫對接，方便群眾的生產(chǎn)生活，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置和集約節(jié)約利用。按照這一理念，常山縣規(guī)劃建設了一個中心城區(qū)、二個工業(yè)園區(qū)、三個中心鎮(zhèn)，每個中心鎮(zhèn)規(guī)劃建設各具特色的工業(yè)功能區(qū)和五個鄉(xiāng)集鎮(zhèn)，對人口規(guī)模、功能配套、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、建設用地規(guī)模及建設特色、建設時序等都作了明確，為切實有序科學推進城鎮(zhèn)化建設提供強有力的綱領性指導。

堅持解決群眾需求，完善城鎮(zhèn)各種功能配套。常山縣著眼于把縣城、中心城區(qū)、中心鎮(zhèn)建好建美，以提高農(nóng)民群眾的生活質量和幸福指數(shù)，提高農(nóng)民群眾進城的積極性。農(nóng)民子女享受優(yōu)質資源的教育需求，崗位相對固定、收入穩(wěn)定的就業(yè)需求，看病便利、優(yōu)質的醫(yī)療需求，豐富多彩的文化需求，以及平安和諧、生態(tài)環(huán)保美麗的宜居要求等。首先，以縣域中心規(guī)劃為統(tǒng)領，高標準建設完善縣城和中心集鎮(zhèn)醫(yī)院、學校、三產(chǎn)服務、文化娛樂功能配套設施。全縣高中及60%初中建在縣城，40%初中在中心鎮(zhèn)。以高檔次完善的配套功能來引領農(nóng)村人口向縣城、中心鎮(zhèn)集聚。建設縣級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和中心鎮(zhèn)配套功能區(qū)，切實加強完善城鎮(zhèn)基礎設施建設。并以現(xiàn)代科技為支撐，充分發(fā)揮網(wǎng)絡的作用，與縣外優(yōu)質的教育資源相對接，開展遠程教育，使在縣城、中心鎮(zhèn)上學的農(nóng)民子女能享受到縣外的優(yōu)質教育資源；與縣外、省城優(yōu)質的醫(yī)療衛(wèi)生資源開展合作，通過遠程醫(yī)療會診，使在縣城、中心鎮(zhèn)的居民也能享受到省城優(yōu)質的醫(yī)療條件。其次，強化軟件建設，加強城鎮(zhèn)的綜合管理，按照“政府購買服務”的理念，推行市場化運行辦法，管理環(huán)境衛(wèi)生、綠化養(yǎng)護、治安管理等，實現(xiàn)財政資金效率、管理服務質量和群眾滿意度高的效果。以美麗舒適的居住環(huán)境，高檔次完善的配套功能吸引農(nóng)民群眾。第三，加強工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)功能區(qū)平臺建設，完善功能配套，加大招商引資力度，千方百計發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟；大力支持促進城鎮(zhèn)建設的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加三產(chǎn)服務的就業(yè)崗位，在不斷完善提升城鎮(zhèn)配套功能和服務功能的同時，增加城鎮(zhèn)就業(yè)崗位，以相對固定的就業(yè)崗位和穩(wěn)定的收入來源推動城鎮(zhèn)化，保證農(nóng)民群眾享受幸福美好的城鎮(zhèn)生活有強有力的物質保障，并以豐厚的物質來源來推動農(nóng)民群眾進城，加快城鎮(zhèn)化建設的步伐。

堅持問題導向，解決推進城鎮(zhèn)化進程中的熱點難點。創(chuàng)新機制，解決農(nóng)民進城自愿的問題。保障農(nóng)民對土地以及生產(chǎn)資料上的基本權益，對進城農(nóng)民擁有的集體土地承包權不變，對集體經(jīng)濟的享有權不變，對農(nóng)村宅基地的使用權保持不變。積極鼓勵支持農(nóng)民將集體土地承包權與經(jīng)營權相分離，鼓勵土地流轉，政府對流轉的土地每畝予以補助。組建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展公司，先行流轉集體土地，再尋找合作的市場主體，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。建立農(nóng)民股份制專業(yè)合作社，將承包權作價入股，使得農(nóng)民享有固定的流轉收入和股金分紅收入，并保有相應的就業(yè)崗位，使傳統(tǒng)的從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民轉變?yōu)楝F(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)工人，也推動農(nóng)村剩余勞動力有序向城鎮(zhèn)轉移，有力推動城鎮(zhèn)化進程。加大保障，解決農(nóng)民進城與市民的同等待遇問題。農(nóng)民原有的政策沒有變，對此明確進城異地安置的農(nóng)民對原村集體資源的擁有權保持不變，黨和政府現(xiàn)有的農(nóng)民政策保持不變。好于城鎮(zhèn)居民的政策仍保留，農(nóng)村戶口不變。對進城異地安置的農(nóng)民，按照城鎮(zhèn)居民的醫(yī)療政策享受待遇，其子女可以與城鎮(zhèn)居民子女一樣就近入學。同時，也按照城鎮(zhèn)居民一樣交納養(yǎng)老保險，享受相應政策。多措并舉，解決城鎮(zhèn)化土地“怎么來”的問題。嚴格按照浙江省政府要求，大力實施農(nóng)村集體建設用地（宅基地）的復墾，實行農(nóng)村集體建設用地的減少和城鎮(zhèn)新增建設用地掛鉤，滿足城鎮(zhèn)化的建設用地需求。同時，積極爭取省政府有關農(nóng)民下山脫貧、農(nóng)民集聚工程項目的單列用地指標的支持。新增建設用地指標扣除用于農(nóng)民進城安居的建設用地指標后，可以有償外調縣外使用。全面幫扶，解決農(nóng)民進城安居的收入來源問題。鼓勵農(nóng)民集體土地承包經(jīng)營權流轉，取得的流轉收入；允許農(nóng)民承包集體土地在本村村民之間的調劑，取得的調劑收入；允許農(nóng)民擁有的宅基地置換，取得的置換收入；農(nóng)民擁有的集體建設用地復墾增減掛鉤結余指標有償調劑收入；政府專項補助收入，浙江省政府、縣政府分別酌情予以補助。按照經(jīng)營城市的理念，城市開發(fā)建設由政府性公司通過市場化運作進行，開發(fā)建設的項目資本金由政府承擔，不足部分商銀行融資解決。農(nóng)民安居房以成本價出售予進城安居農(nóng)民。城鎮(zhèn)建設用地出讓收入用于功能配套、基礎配套設施建設支出。

堅持可持續(xù)發(fā)展，推進城鎮(zhèn)化進程中積極培育財源。城鎮(zhèn)化的推進過程，也是一個財源培育的過程。首先，在城鎮(zhèn)開發(fā)建設過程中，直接增加財政收入，如激活二級土地市場，培育建筑業(yè)、房地產(chǎn)行業(yè)等。其次，城鎮(zhèn)建設管理運行過程也是一個城市經(jīng)濟的培育發(fā)展過程，如在此過程中，逐步培育壯大樓宇經(jīng)濟、總部經(jīng)濟、三產(chǎn)服務業(yè)等，現(xiàn)代服務業(yè)高度向縣城集中，二產(chǎn)逐步轉移出城區(qū)，到工業(yè)園區(qū)和特色功能區(qū)集聚。第三，城鎮(zhèn)的培育發(fā)展，農(nóng)民的進城安居，務必需要二、三產(chǎn)業(yè)特別是工業(yè)的支撐，而二產(chǎn)的發(fā)展，需要城鎮(zhèn)提供優(yōu)質高效完善的功能配套服務。工業(yè)化與城鎮(zhèn)化相互促進，互動發(fā)展，實質上是一、二、三產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的過程，也是財源的快速累積過程。第四，城鎮(zhèn)化的推進，促進土地流轉，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。通過發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的快速發(fā)展。第五，可以推動農(nóng)村富余勞動力的轉移，切實解決城鎮(zhèn)招工難問題。

新常態(tài)下的城鎮(zhèn)化建設

尋找利益的平衡點和工作的切入點。推動城鎮(zhèn)化，農(nóng)民得實惠是各項工作和制定政策的出發(fā)點和落腳點；根本目的是建設管理城鎮(zhèn)，完善城鎮(zhèn)功能，增強城鎮(zhèn)的輻射力和影響力；大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，增加城鎮(zhèn)就業(yè)崗位是關鍵和核心。政府的示范推動和農(nóng)民自愿必須有機結合，政府要從全面建成小康、同步小康的高度，予以必要的財力和政策支持。

適應《新預算法》等新規(guī)的要求?！缎骂A算法》的實施，客觀上對城鎮(zhèn)化建設融資帶來了難度，但可以創(chuàng)新模式，引進市場機制、民間資本來進行開發(fā)建設，如PPP模式、BT模式、發(fā)行市政建設債。同時，鑒于城鎮(zhèn)化推進要實現(xiàn)農(nóng)村剩余農(nóng)民的有序轉移、提高生活水平和質量及市場化建設會相應增加投資成本等因素，可以對農(nóng)民進城集聚項目參照城鎮(zhèn)保障房和棚戶區(qū)改造項目建設政策，上級部門在政府融資上予以傾斜。對現(xiàn)有負債率不高的地方政府，允許適度負債，上級部門在地方政府債券發(fā)行上予以適當傾斜，以加快城鎮(zhèn)化建設。

下大力氣推進農(nóng)民向市民轉變。要加大力度培訓農(nóng)村剩余勞動力，提高勞動力的整體素質，讓進城的農(nóng)民在就業(yè)技藝上有所掌握，農(nóng)民素質培訓工程應當常抓不懈。要在進城農(nóng)民的就醫(yī)、就學和公共服務上，一視同仁。

把城鎮(zhèn)化建設作為政府工作首要之義。全面建成小康社會，難點在農(nóng)村，關鍵在農(nóng)民?；鶎诱獜娜娼ǔ尚】怠⒊青l(xiāng)同步奔小康的高度，加大力度支持鼓勵農(nóng)民進城，算好投入產(chǎn)出帳、長遠賬和全局賬，堅持一屆接著一屆干，“一張藍圖繪到底”。

把握好生態(tài)資源優(yōu)勢。推進城鎮(zhèn)化過程中要大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)。要更加注重修復和保護好生態(tài)環(huán)境，建設好美麗鄉(xiāng)村，利用好綠水青山，善于用美麗鄉(xiāng)村、綠水青山資源發(fā)展好農(nóng)村經(jīng)濟。

做好產(chǎn)業(yè)支撐的文章。按照統(tǒng)籌全面協(xié)調發(fā)展的要求，為推進城鎮(zhèn)化提供必要的產(chǎn)業(yè)支撐，堅持因地制宜，各具特色，在一定區(qū)域的產(chǎn)業(yè)布局上要上級政府予以支持傾斜。同時為確保產(chǎn)業(yè)布局的落實，在相關資源要素上上級政府予以配套支持。地方政府設立產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導基金，吸引民間資本參與，用予鼓勵扶持一、二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，用強有力的產(chǎn)業(yè)支撐，強化城鎮(zhèn)化的內(nèi)在活力，加快城鎮(zhèn)化建設。

作者單位：常山縣發(fā)展和改革局