陳齊禮
新常態(tài)下常山城鎮(zhèn)化建設
陳齊禮
常山縣地處浙江西部,浙江母親河錢塘江的上游,是浙江省重要的生態(tài)屏障,森林覆蓋率73.6%,出境水水質常年二類以上,優(yōu)良空氣天數300天以上,為國家級生態(tài)縣。近年來,常山縣把城鎮(zhèn)化建設作為促進縣域經濟的重要抓手,堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的總體格局,堅持以規(guī)劃為龍頭,大力實施萬名農民進城集中安置、村村通、美麗村鎮(zhèn)建設等工程,城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)步提升,形成了“以城帶鄉(xiāng),以鄉(xiāng)促城”的發(fā)展格局。近三年來,常山縣城鎮(zhèn)化率提高了十個百分點。
堅持規(guī)劃引領,提高城鎮(zhèn)化建設的科學性。按照集約節(jié)約利用資源、因地制宜可操作性原則,科學編制以縣城中心城區(qū)、中心鎮(zhèn)、鄉(xiāng)集鎮(zhèn)及中心村為核心的縣域城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃,科學界定城鎮(zhèn)居住、功能配套建設規(guī)模及產業(yè)發(fā)展平臺建設規(guī)模。在中心鎮(zhèn)、鄉(xiāng)集鎮(zhèn)、中心村空間布局上,充分考慮功能配套設施的共享度、共享資源的利用程度,及區(qū)域交通現(xiàn)狀、人文特征和農民群眾的接受程度。同時與一、二、三產業(yè)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃高度融合、無縫對接,方便群眾的生產生活,實現(xiàn)資源優(yōu)化配置和集約節(jié)約利用。按照這一理念,常山縣規(guī)劃建設了一個中心城區(qū)、二個工業(yè)園區(qū)、三個中心鎮(zhèn),每個中心鎮(zhèn)規(guī)劃建設各具特色的工業(yè)功能區(qū)和五個鄉(xiāng)集鎮(zhèn),對人口規(guī)模、功能配套、產業(yè)規(guī)劃、建設用地規(guī)模及建設特色、建設時序等都作了明確,為切實有序科學推進城鎮(zhèn)化建設提供強有力的綱領性指導。
堅持解決群眾需求,完善城鎮(zhèn)各種功能配套。常山縣著眼于把縣城、中心城區(qū)、中心鎮(zhèn)建好建美,以提高農民群眾的生活質量和幸福指數,提高農民群眾進城的積極性。農民子女享受優(yōu)質資源的教育需求,崗位相對固定、收入穩(wěn)定的就業(yè)需求,看病便利、優(yōu)質的醫(yī)療需求,豐富多彩的文化需求,以及平安和諧、生態(tài)環(huán)保美麗的宜居要求等。首先,以縣域中心規(guī)劃為統(tǒng)領,高標準建設完善縣城和中心集鎮(zhèn)醫(yī)院、學校、三產服務、文化娛樂功能配套設施。全縣高中及60%初中建在縣城,40%初中在中心鎮(zhèn)。以高檔次完善的配套功能來引領農村人口向縣城、中心鎮(zhèn)集聚。建設縣級經濟開發(fā)區(qū)和中心鎮(zhèn)配套功能區(qū),切實加強完善城鎮(zhèn)基礎設施建設。并以現(xiàn)代科技為支撐,充分發(fā)揮網絡的作用,與縣外優(yōu)質的教育資源相對接,開展遠程教育,使在縣城、中心鎮(zhèn)上學的農民子女能享受到縣外的優(yōu)質教育資源;與縣外、省城優(yōu)質的醫(yī)療衛(wèi)生資源開展合作,通過遠程醫(yī)療會診,使在縣城、中心鎮(zhèn)的居民也能享受到省城優(yōu)質的醫(yī)療條件。其次,強化軟件建設,加強城鎮(zhèn)的綜合管理,按照“政府購買服務”的理念,推行市場化運行辦法,管理環(huán)境衛(wèi)生、綠化養(yǎng)護、治安管理等,實現(xiàn)財政資金效率、管理服務質量和群眾滿意度高的效果。以美麗舒適的居住環(huán)境,高檔次完善的配套功能吸引農民群眾。第三,加強工業(yè)園區(qū)、產業(yè)功能區(qū)平臺建設,完善功能配套,加大招商引資力度,千方百計發(fā)展工業(yè)經濟;大力支持促進城鎮(zhèn)建設的第三產業(yè)發(fā)展,增加三產服務的就業(yè)崗位,在不斷完善提升城鎮(zhèn)配套功能和服務功能的同時,增加城鎮(zhèn)就業(yè)崗位,以相對固定的就業(yè)崗位和穩(wěn)定的收入來源推動城鎮(zhèn)化,保證農民群眾享受幸福美好的城鎮(zhèn)生活有強有力的物質保障,并以豐厚的物質來源來推動農民群眾進城,加快城鎮(zhèn)化建設的步伐。
堅持問題導向,解決推進城鎮(zhèn)化進程中的熱點難點。創(chuàng)新機制,解決農民進城自愿的問題。保障農民對土地以及生產資料上的基本權益,對進城農民擁有的集體土地承包權不變,對集體經濟的享有權不變,對農村宅基地的使用權保持不變。積極鼓勵支持農民將集體土地承包權與經營權相分離,鼓勵土地流轉,政府對流轉的土地每畝予以補助。組建現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展公司,先行流轉集體土地,再尋找合作的市場主體,發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)。建立農民股份制專業(yè)合作社,將承包權作價入股,使得農民享有固定的流轉收入和股金分紅收入,并保有相應的就業(yè)崗位,使傳統(tǒng)的從事農業(yè)生產的農民轉變?yōu)楝F(xiàn)代農業(yè)企業(yè)的生產工人,也推動農村剩余勞動力有序向城鎮(zhèn)轉移,有力推動城鎮(zhèn)化進程。加大保障,解決農民進城與市民的同等待遇問題。農民原有的政策沒有變,對此明確進城異地安置的農民對原村集體資源的擁有權保持不變,黨和政府現(xiàn)有的農民政策保持不變。好于城鎮(zhèn)居民的政策仍保留,農村戶口不變。對進城異地安置的農民,按照城鎮(zhèn)居民的醫(yī)療政策享受待遇,其子女可以與城鎮(zhèn)居民子女一樣就近入學。同時,也按照城鎮(zhèn)居民一樣交納養(yǎng)老保險,享受相應政策。多措并舉,解決城鎮(zhèn)化土地“怎么來”的問題。嚴格按照浙江省政府要求,大力實施農村集體建設用地(宅基地)的復墾,實行農村集體建設用地的減少和城鎮(zhèn)新增建設用地掛鉤,滿足城鎮(zhèn)化的建設用地需求。同時,積極爭取省政府有關農民下山脫貧、農民集聚工程項目的單列用地指標的支持。新增建設用地指標扣除用于農民進城安居的建設用地指標后,可以有償外調縣外使用。全面幫扶,解決農民進城安居的收入來源問題。鼓勵農民集體土地承包經營權流轉,取得的流轉收入;允許農民承包集體土地在本村村民之間的調劑,取得的調劑收入;允許農民擁有的宅基地置換,取得的置換收入;農民擁有的集體建設用地復墾增減掛鉤結余指標有償調劑收入;政府專項補助收入,浙江省政府、縣政府分別酌情予以補助。按照經營城市的理念,城市開發(fā)建設由政府性公司通過市場化運作進行,開發(fā)建設的項目資本金由政府承擔,不足部分商銀行融資解決。農民安居房以成本價出售予進城安居農民。城鎮(zhèn)建設用地出讓收入用于功能配套、基礎配套設施建設支出。
堅持可持續(xù)發(fā)展,推進城鎮(zhèn)化進程中積極培育財源。城鎮(zhèn)化的推進過程,也是一個財源培育的過程。首先,在城鎮(zhèn)開發(fā)建設過程中,直接增加財政收入,如激活二級土地市場,培育建筑業(yè)、房地產行業(yè)等。其次,城鎮(zhèn)建設管理運行過程也是一個城市經濟的培育發(fā)展過程,如在此過程中,逐步培育壯大樓宇經濟、總部經濟、三產服務業(yè)等,現(xiàn)代服務業(yè)高度向縣城集中,二產逐步轉移出城區(qū),到工業(yè)園區(qū)和特色功能區(qū)集聚。第三,城鎮(zhèn)的培育發(fā)展,農民的進城安居,務必需要二、三產業(yè)特別是工業(yè)的支撐,而二產的發(fā)展,需要城鎮(zhèn)提供優(yōu)質高效完善的功能配套服務。工業(yè)化與城鎮(zhèn)化相互促進,互動發(fā)展,實質上是一、二、三產業(yè)快速發(fā)展的過程,也是財源的快速累積過程。第四,城鎮(zhèn)化的推進,促進土地流轉,實現(xiàn)規(guī)模經營。通過發(fā)展現(xiàn)代農業(yè),促進農業(yè)增效、農民增收,實現(xiàn)農業(yè)經濟的快速發(fā)展。第五,可以推動農村富余勞動力的轉移,切實解決城鎮(zhèn)招工難問題。
尋找利益的平衡點和工作的切入點。推動城鎮(zhèn)化,農民得實惠是各項工作和制定政策的出發(fā)點和落腳點;根本目的是建設管理城鎮(zhèn),完善城鎮(zhèn)功能,增強城鎮(zhèn)的輻射力和影響力;大力發(fā)展二、三產業(yè),增加城鎮(zhèn)就業(yè)崗位是關鍵和核心。政府的示范推動和農民自愿必須有機結合,政府要從全面建成小康、同步小康的高度,予以必要的財力和政策支持。
適應《新預算法》等新規(guī)的要求。《新預算法》的實施,客觀上對城鎮(zhèn)化建設融資帶來了難度,但可以創(chuàng)新模式,引進市場機制、民間資本來進行開發(fā)建設,如PPP模式、BT模式、發(fā)行市政建設債。同時,鑒于城鎮(zhèn)化推進要實現(xiàn)農村剩余農民的有序轉移、提高生活水平和質量及市場化建設會相應增加投資成本等因素,可以對農民進城集聚項目參照城鎮(zhèn)保障房和棚戶區(qū)改造項目建設政策,上級部門在政府融資上予以傾斜。對現(xiàn)有負債率不高的地方政府,允許適度負債,上級部門在地方政府債券發(fā)行上予以適當傾斜,以加快城鎮(zhèn)化建設。
下大力氣推進農民向市民轉變。要加大力度培訓農村剩余勞動力,提高勞動力的整體素質,讓進城的農民在就業(yè)技藝上有所掌握,農民素質培訓工程應當常抓不懈。要在進城農民的就醫(yī)、就學和公共服務上,一視同仁。
把城鎮(zhèn)化建設作為政府工作首要之義。全面建成小康社會,難點在農村,關鍵在農民?;鶎诱獜娜娼ǔ尚】?、城鄉(xiāng)同步奔小康的高度,加大力度支持鼓勵農民進城,算好投入產出帳、長遠賬和全局賬,堅持一屆接著一屆干,“一張藍圖繪到底”。
把握好生態(tài)資源優(yōu)勢。推進城鎮(zhèn)化過程中要大力發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)、高效農業(yè)、生態(tài)農業(yè)。要更加注重修復和保護好生態(tài)環(huán)境,建設好美麗鄉(xiāng)村,利用好綠水青山,善于用美麗鄉(xiāng)村、綠水青山資源發(fā)展好農村經濟。
做好產業(yè)支撐的文章。按照統(tǒng)籌全面協(xié)調發(fā)展的要求,為推進城鎮(zhèn)化提供必要的產業(yè)支撐,堅持因地制宜,各具特色,在一定區(qū)域的產業(yè)布局上要上級政府予以支持傾斜。同時為確保產業(yè)布局的落實,在相關資源要素上上級政府予以配套支持。地方政府設立產業(yè)發(fā)展引導基金,吸引民間資本參與,用予鼓勵扶持一、二、三產業(yè)發(fā)展,用強有力的產業(yè)支撐,強化城鎮(zhèn)化的內在活力,加快城鎮(zhèn)化建設。
作者單位:常山縣發(fā)展和改革局