破題自“一本總規(guī)”開始

“總規(guī)”是神，“總圖”是形。規(guī)劃成果固然是要“神形兼?zhèn)洹保吧瘛笔庆`魂和頭腦，而“形”則是軀干和四肢

日前曾以開化“多規(guī)合一”試點中的“三個一”之總體構(gòu)想，談過自己對探索市縣規(guī)劃體制改革的一點想法。不料成稿次日，就讀到了中央全深改領(lǐng)導(dǎo)小組第13次會議的新聞報道，其中特別引起我關(guān)注的是兩條。一是總書記強調(diào)“試點是改革的重要任務(wù)，更是改革的重要方法。試點能否邁開步子、趟出路子，直接關(guān)系改革成效”。二是“會議同意海南省就統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等開展省域‘多規(guī)合一’改革試點?！?/p>

回想我到開化和試點一線的同志們所做的交流，深感中央的改革決心堅定和思路明晰。原先心想現(xiàn)有體制短期內(nèi)不可撼動，規(guī)劃改革限于市縣的市不但指向縣級市，還包括了設(shè)區(qū)市已屬不易，短期內(nèi)就別想更高層級的作為，不料今日試點，居然還擴大到了省級。且在試點地方普遍困惑糾結(jié)于“上面不動下面動，越動越被動”；“條條不改塊塊改，越改越難改”之時，總書記的一番對試點工作的振聾發(fā)聵、撐腰打氣，無疑是為改革注入了更為強大的精神力量。

開化的規(guī)劃體制改革，發(fā)端于“一本總規(guī)、一張總圖、一套體系”的“三個一”總體構(gòu)想。但作為突破口，還是選在了第一個“一”，也即“一本總規(guī)”上。這是因為，“總規(guī)”是神，“總圖”是形。循此理解，開化規(guī)劃試點首先從編制好“一本總規(guī)”開始。但是具體承接這一開創(chuàng)性任務(wù)的浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院，更有一個傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)思想在那里起作用。也即他們經(jīng)常掛在嘴上的兩句話：“以（課題、戰(zhàn)略）研究帶規(guī)劃、以規(guī)劃帶項目（咨詢、評估）”。他們不急于上手就編制，而是首先做了一個《開化縣發(fā)展總體規(guī)劃框架思路》的研究，理清和厘定一下這一創(chuàng)新規(guī)劃的功能定位、性質(zhì)特點、基本思路和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)（圖件）。待這一切成竹在胸、爛熟于心之際，規(guī)劃成果本身不過就是倚馬可待、下筆千言的事情了。

當然，這個“發(fā)展總規(guī)”也不是空穴來風、無中生有的東西。說得透底一些，其實就是傳統(tǒng)發(fā)展規(guī)劃與時俱進的創(chuàng)新而已。但在我來看，歷來的發(fā)展規(guī)劃編制及其成果，也有幾個很突出的問題。一是期限上，發(fā)展規(guī)劃短而城鄉(xiāng)、土地、環(huán)保等規(guī)劃長，前者難以指導(dǎo)后者；二是在內(nèi)容上，發(fā)展規(guī)劃偏重于目標和任務(wù)，對國土空間開發(fā)的約束性偏弱；三是在地位上，發(fā)展規(guī)劃缺乏專門的法律支撐；四是在審批上，發(fā)展規(guī)劃審批層級低，其它空間規(guī)劃審批層級高，存在著一定的錯位?？傮w而言，前兩者更多是技術(shù)性的，后兩者則是體制性的。

開化規(guī)改試點從技術(shù)上的“問題導(dǎo)向”出發(fā)，一是明確“發(fā)展總規(guī)”雖然規(guī)劃期限目前還是五年，但主要目標任務(wù)和空間布局，都展望到2030年也即15年。事實上，以長規(guī)劃期限標榜的城鄉(xiāng)、土地規(guī)劃，執(zhí)行過程中也是大體五年修編一次。待今年五中全會過后，發(fā)展規(guī)劃是否會借鑒那種“長編短修”的模式辦理，也未可知。

二是依托空間規(guī)劃的既有成果，強化“發(fā)展總規(guī)”的空間布局定位和優(yōu)化導(dǎo)向。站在前人的寬闊肩膀之上，結(jié)合對開化縣域國土空間資源綜合評價最新成果、中長期發(fā)展趨勢戰(zhàn)略分析、開展城鎮(zhèn)發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)保護“三類空間”的整合劃分，提出“源于過往但又高于過往”的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、綜合性、統(tǒng)領(lǐng)性的空間總體安排，是本次“發(fā)展總規(guī)”研究的一大要義。于是，我們讀到了20張附圖的清單：從資源環(huán)境承載能力評價圖、縣域“兩規(guī)（在此指城鄉(xiāng)和土地）建設(shè)用地差異圖，到空間結(jié)構(gòu)示意圖、“三類空間”總圖；從縣域城鎮(zhèn)發(fā)展格局圖、生態(tài)紅線圖，到縣域產(chǎn)業(yè)布局示意圖、綜合交通示意圖。如此等等，不一而足。

至于涉及體制的后兩條，別的地方困惑糾結(jié)倒也罷了，類似開化這樣的試點地方實在大可不必。所謂試點，就是讓你對既有做法有所改革、有所突破。如若一切是“外甥打燈籠——照舅（舊）”，又何必授予您試點的“尚方寶劍”呢？當然，改革也不是折騰，更不是胡鬧，您要得講得出“觀照”和“探索”的道理來——就像總書記說的，“要牢固樹立改革全局觀，頂層設(shè)計要立足全局，基層探索要觀照全局，大膽探索，積極作為，發(fā)揮好試點對全局性改革的示范、突破、帶動作用”。

浙江省政府咨詢委學(xué)術(shù)委副主任、研究員