彭偉斌 陳曉慧

應(yīng)高度重視縣域人口下降區(qū)社會治理新需求

彭偉斌 陳曉慧

縣域是治國理政的基石和底座，我國自古以來就有群縣治天下的傳統(tǒng)。目前，我國縣城和小城鎮(zhèn)所依托的縣域，約占全國總面積的94%以上，占全國總?cè)丝诘?0%以上。進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國縣域人口經(jīng)歷了空前的變動?！傲铡苯Y(jié)果顯示，全國已有1022個縣（縣級市）常住人口出現(xiàn)了負(fù)增長，且越來越多的縣（縣級市）正加速步入人口下降區(qū)隊列。以往面對人口增長的巨大壓力，有關(guān)公共政策研究及公共資源的配置大多聚焦于人口正增長慣性，很少考慮人口負(fù)增長慣性及其帶來的社會治理需求問題。尤其是在研究浙江人口增長與流動人口問題時，更多從省域范圍的人口變動來考察，而對縣域人口變動及其產(chǎn)生的社會經(jīng)濟(jì)影響關(guān)注不足。實際上，浙江省自執(zhí)行現(xiàn)行生育政策以來，生育率水平已大幅下降。持續(xù)多年的低生育率已形成新的人口負(fù)增長慣性并產(chǎn)生累積循環(huán)效應(yīng)，使浙江省域地理空間上出現(xiàn)越來越多的人口下降縣。新型城鎮(zhèn)化階段，這些超低生育率區(qū)域?qū)⒔?jīng)歷復(fù)雜而深刻的社會變遷過程，并帶來公共服務(wù)與社會治理的新需求。

浙江是我國最大的人口凈流入省份之一。相對東部地帶其他省份，無論是外來人口的絕對增加量還是增長速度，浙江省都是最高的。目前，浙江已成為僅次于廣東的全國第二個外來人口超千萬人的省份。人口總量的快速增長引起全省人口空間分布的持續(xù)變化。然而，與此同時，浙江戶籍人口卻增長緩慢，人口在加速老化，縣域人口的差異性也在逐漸擴大。自2000年以來，浙江11個地市中，衢州和麗水兩市常住人口顯著下降。從近10年來縣域人口變動情況來看，建德、淳安、新昌、嵊泗、天臺、常山、開化、龍游、蘭溪、磐安、景寧、慶元、遂昌、青田、仙居、龍泉、松陽、江山、縉云等19個縣（縣級市）常住人口出現(xiàn)了十分明顯的負(fù)增長。從縣域人口的機械變動來看，這19個縣（縣級市）的人口一方面表現(xiàn)為向域外經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大中城市聚集，另一方面表現(xiàn)為向域內(nèi)縣城和重點中心鎮(zhèn)集聚，且這種人口空間分布的不均衡狀態(tài)正在加劇。相對而言，浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣（縣級市）縣域人口增速更快且人口密度更高，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣（縣級市）縣域人口持續(xù)下降，其中景寧、慶元，嵊泗及淳安四縣人口下降尤為顯著，2000-2010年四縣縣域人口降幅皆超過10%。而來自浙江省衛(wèi)計委的有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，浙江省執(zhí)行單獨兩孩政策一年來，盡管新增出生人口數(shù)量有所增加，但是增幅遠(yuǎn)不及預(yù)期。而在這些人口下降區(qū)，生育新政“遇冷”的現(xiàn)象同樣十分明顯。新型城鎮(zhèn)化時期，浙江亟需準(zhǔn)確把握縣域人口存量和增量關(guān)系，前瞻性地考慮公共服務(wù)體系建設(shè)與縣域人口變遷的協(xié)調(diào)性問題。

人口是經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長的一種重要而長遠(yuǎn)的根本性資源。無論是傳統(tǒng)的政府管理還是期待中的社會治理創(chuàng)新，皆不可忽視人口變動對公共服務(wù)供需結(jié)構(gòu)和公共資源配置效率所帶來的深度影響和沖擊。目前，浙江省正在增加的大面積人口下降區(qū)及其帶來社會經(jīng)濟(jì)影響客觀上對公共服務(wù)體系建設(shè)及社會治理創(chuàng)新帶來新的需求，浙江有必要參照國際經(jīng)驗在如下幾個方面大力推動社會治理創(chuàng)新，提升公共服務(wù)水平應(yīng)對人口變動的有效供給能力，以促進(jìn)人口下降區(qū)社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

一要重視超低生育率帶來的社會治理需求。經(jīng)過30多年嚴(yán)格的計劃生育管理，浙江育齡婦女已形成晚婚晚育少生的超低生育率模式，即使放開生育政策，新增出生人口難以大幅反彈。浙江人口下降較快的縣（縣級市）通常也是計劃生育政策貫徹得最好的縣（縣級市）。以往針對人口發(fā)展的社會治理幾乎為空白，計劃生育管理體系是以控制生育為導(dǎo)向的典型政府管理，而公共衛(wèi)生服務(wù)偏重于醫(yī)療需求滿足，對公共衛(wèi)生和保健關(guān)注不足。在人口負(fù)增長區(qū)域，這種各自為政的政府管理模式已越來越難以適應(yīng)人口發(fā)展與變化的新需求?？h域人口變動的嚴(yán)峻形勢客觀上要求地方政府需盡快轉(zhuǎn)變職能，調(diào)整原有政府管理型架構(gòu)，同時進(jìn)一步優(yōu)化和放寬生育政策，以盡可能地彌補常住人口赤字；另一方面，應(yīng)激勵各類社會組織為育齡婦女提供產(chǎn)前、產(chǎn)中及產(chǎn)后的多樣化、市場化的生殖健康服務(wù)，重點應(yīng)放在人口過疏化的農(nóng)村地區(qū)醫(yī)院、婦幼保健機構(gòu)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道衛(wèi)生院。計生委和衛(wèi)生局合并后的衛(wèi)計部門應(yīng)盡快統(tǒng)合公共衛(wèi)生與計劃生育的公共服務(wù)，大力實施社會治理創(chuàng)新，構(gòu)建政府、社會組織和家庭共同參與的社會治理長效機制。

▲在人口大量外遷以及農(nóng)村人口老齡化加劇情況下，人口下降區(qū)的農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能實際上已大大弱化，農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老和護(hù)理資源以及這些公共服務(wù)的可獲得性與便捷性是農(nóng)村老齡人口最迫切的現(xiàn)實需求

二要重視人口加速老齡化帶來的社會治理需求。未來10-20年，將是浙江人口下降區(qū)人口老齡化增速最快、增量最大的時期。目前，這些人口下降區(qū)應(yīng)對老齡化尤其是農(nóng)村老齡化主要是通過構(gòu)建社會保障來實現(xiàn)的。這種政府管理型的應(yīng)對措施實際上難以充分發(fā)揮作用，在人口大量外遷以及農(nóng)村人口老齡化加劇情況下，人口下降區(qū)的農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能實際上已大大弱化，農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老和護(hù)理資源以及這些公共服務(wù)的可獲得性與便捷性是農(nóng)村老齡人口最迫切的現(xiàn)實需求。在新型城鎮(zhèn)化時期，人口下降區(qū)中心鎮(zhèn)（村）建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)亟需調(diào)動社會力量來參與，通過靈活的政府采購社會服務(wù)來進(jìn)行再配置，以確保農(nóng)村老齡人口醫(yī)療和護(hù)理服務(wù)的可獲得性。由于大多數(shù)人口下降區(qū)存在人口過疏化問題，縣域人口正在向縣域中心城市和中心鎮(zhèn)集聚，政府在公共服務(wù)項目規(guī)劃和公共資源配置時，應(yīng)以中心城市為中心建設(shè)覆蓋縣域中心鎮(zhèn)的醫(yī)療和養(yǎng)護(hù)快速響應(yīng)系統(tǒng)，充分調(diào)動非盈利性社會組織和社會成員的積極性，提高人員配置和服務(wù)落實的針對性和靈活性，著力破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)護(hù)人員老齡化問題。另外，人口老齡化加速對縣域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展正在形成巨大沖擊，在招工、市場等諸多因素的綜合影響下，傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)正在加速瓦解或撤離，這些人口下降區(qū)比任何時候更渴望“第二次人口紅利”的開發(fā)，習(xí)慣于控制人口的政府管理迫切需要向社會治理轉(zhuǎn)型，只有在政府與市場力量的協(xié)同治理下才能完成這個艱巨的任務(wù)。在老齡人口持續(xù)增長預(yù)期下，縣域老年人健康、娛樂、養(yǎng)身等多元化需求也隨之增加，人口下降區(qū)只有采取社會治理的理念來調(diào)整和優(yōu)化現(xiàn)有公共服務(wù)體系，才能更好地實現(xiàn)縣域老齡人口在經(jīng)濟(jì)上有支撐、精神上有慰籍，生活上有照料。

三要重視人口凈遷出帶來的社會治理需求。相對人口正增長縣（縣級市），人口下降縣（縣級市）不僅表現(xiàn)出人口自然變動進(jìn)一步趨于下降，而且在人口的機械變動上表現(xiàn)為長期性的人口凈遷出。戶籍人口大量流出，導(dǎo)致更為嚴(yán)重的留守兒童教育問題，歸納起來主要體現(xiàn)在三個方面：一是由于生源家庭分布過于分散，上學(xué)路途遙遠(yuǎn)，難以解決好交通服務(wù)；二是師資隊伍老化；三是藝術(shù)師資缺乏。由于教育公共服務(wù)供給的模式仍然停留于傳統(tǒng)的政府管理模式，只能從校舍建設(shè)等外部環(huán)境上提供一定的教學(xué)支持。在很多人口下降區(qū)，盡管學(xué)校的硬件資源配套良好，但是低齡留守兒童住校、師資不足和培訓(xùn)服務(wù)不到位的問題尚未解決好，特別是留守兒童家庭教育缺失和心理發(fā)展方面的問題，通過政府來提供教育公共服務(wù)是無法解決好的。上文研究表明，生育政策調(diào)整后，人口下降區(qū)將迎來一個政策性補償生育高峰，在農(nóng)村人口外出務(wù)工仍將持續(xù)的情況下，人口下降區(qū)無疑將新增更多的留守兒童，教育部門應(yīng)盡早實施針對人口下降區(qū)的教育社會治理創(chuàng)新，充分發(fā)揮專業(yè)性社會組織和市場力量的積極性，動員盡可能多的志愿者等社會性力量，為縣域全體適齡兒童提供良好的學(xué)前教育和義務(wù)教育服務(wù)。

四要重視人口集聚率提高帶來的社會治理需求。在人口自然變動和機械變動的共同作用下，新型城鎮(zhèn)化時期浙江人口下降區(qū)人口流動的推拉效應(yīng)將更為顯著。由于鄉(xiāng)村人口和產(chǎn)業(yè)空心化嚴(yán)重，縣域城鄉(xiāng)人口分布正在發(fā)生歷史性的變化，城鎮(zhèn)人口集聚率不斷提高，像云和、景寧等人口下降較為顯著的縣（市）城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到甚至超過了浙江省的平均水平。這種人口再分布過程，迫切需要從社會治理的視角來實施城鄉(xiāng)一體化的人口與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。由于缺乏社會組織、市場力量特別是民眾的參與，人口下降區(qū)制定的各類規(guī)劃具有強烈的政府管理色彩，缺乏前瞻性和實用性。如很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)在人口大量外遷，空心化加速和企業(yè)招工、招商困難的情況下，還在大搞拆遷和建設(shè)工業(yè)園，對人口變動的趨勢把握和判斷不足。人口加速向城鎮(zhèn)集聚將是人口下降區(qū)城鄉(xiāng)人口分布的趨勢，然而現(xiàn)階段地方政府推動人口集聚工程是通過行政機制來推動的，政府主導(dǎo)的特征非常明顯。從目前農(nóng)村人口向鎮(zhèn)區(qū)集聚的動機來看，大致可分為教育性集聚、就業(yè)性集聚和養(yǎng)老型集聚三種類型。其中教育性集聚主要是由于行政村空心化失去了傳統(tǒng)的教育公共服務(wù)功能，為了解決孩子的上學(xué)問題而遷移到鎮(zhèn)上；就業(yè)性集聚是出于就業(yè)和增加收入考慮，但是既不想離鄉(xiāng)也不愿離土的農(nóng)民，具有集聚到鎮(zhèn)上的意愿；養(yǎng)老型集聚主要是為了更好地利用醫(yī)療和養(yǎng)老等公共服務(wù)而遷移鎮(zhèn)上。顯然，政府應(yīng)運用市場機制來調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)人口分布。針對這三類農(nóng)村人口的集聚，更適合實施社會治理創(chuàng)新，以便于采取差別化的措施來推動。人口集聚帶來的就業(yè)、教育、醫(yī)療和社保等系列需求，特別是農(nóng)民的市民化過程，實際上借助社會治理的方式和途徑可以得到更好的滿足。顯然，縣域人口有效集聚為社會治理的提供了巨大的創(chuàng)新和發(fā)展空間。

五要重視鄉(xiāng)村空心化帶來的社會治理需求。從人口下降區(qū)人口變動的趨勢來看，如果不進(jìn)一步放寬生育政策，或者放寬生育政策后婦女總和生育率未能得到期望的回升，則人口下降區(qū)鄉(xiāng)村空心化現(xiàn)象將更加嚴(yán)重。人口變遷導(dǎo)致的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)凋零和鄉(xiāng)村社會消失，實際上是土地、勞動和貨幣商品化后對農(nóng)村社會構(gòu)造的一種破壞，這無疑會加劇農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在不穩(wěn)定性。在集體化終結(jié)以及農(nóng)村熟人社會塌縮的時候，亟需社會治理的有效跟進(jìn)。這就產(chǎn)生了人口下降區(qū)社會治理主體和客體的創(chuàng)新需求。從主體上來說，農(nóng)民在進(jìn)城，特別是在國家徹底取消農(nóng)業(yè)戶口后，農(nóng)民的生產(chǎn)方式和生活方式將與傳統(tǒng)的農(nóng)村社會漸行漸遠(yuǎn)。浙江在完成下山移民、宅基地復(fù)墾等系列工程后，大規(guī)模市場化的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)卻沒有有效地帶動起來。新型城鎮(zhèn)化時期，浙江人口下降區(qū)要完成農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，將比以前更需要農(nóng)民企業(yè)家和農(nóng)民創(chuàng)業(yè)者，因而亟需培育大量職業(yè)農(nóng)民、大型農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)業(yè)合作組織等參與農(nóng)村社會治理主體。而縣域人口再分布和人口過疏化需要建設(shè)更為多元化的鄉(xiāng)村社會治理主體來協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村發(fā)展一體化演進(jìn)中的諸多關(guān)系，這就需要充分挖掘鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村黨支部、村民委員會、村民個人及各種民間組織的治理潛能，通過增強社會治理主體參與社會治理的能力來推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。從社會治理的客體來看，隨著人口變動，轉(zhuǎn)型中的農(nóng)村社會，有關(guān)土地產(chǎn)權(quán)交易、房屋抵押、農(nóng)村金融支持、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣等都亟需社會治理從目標(biāo)、內(nèi)容、途徑等多個層面提供創(chuàng)造性供給。質(zhì)言之，鄉(xiāng)村空心化后帶來的國土空間開發(fā)和農(nóng)村社會復(fù)興，是新型城鎮(zhèn)化時期艱巨而有意義的一項民生工程，沒有民眾、企業(yè)和更多社會組織的參與是無法完成的。

歸納而言，縣域治理作為國家治理體系中的一個重要層次，其有效運行是浙江社會治理的堅實基礎(chǔ)之一。人口變遷與發(fā)展的復(fù)雜性無疑對地方政府的社會治理能力帶來新的挑戰(zhàn)。然而，縣域人口過疏化、少子老齡化在增加縣域社會治理難度的同時，也正在內(nèi)生社會治理的創(chuàng)新需求，客觀上要求社會治理體系從一個封閉式的治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向開放式的治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，以此推進(jìn)地方社會治理體制創(chuàng)新，提升社會治理水平。

〔本文系2014年浙江省社會科學(xué)規(guī)劃項目“浙江省人口下降區(qū)小城鎮(zhèn)人口發(fā)展與空間集聚變動研究”（14NDJC034YB）及2013年度浙江省高校重大人文社科攻關(guān)計劃項目“浙江省改革試點小城市發(fā)展模式比較研究(2013GH014)階段性研究成果?！?/p>

作者單位：上海社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)所/杭州師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院