譚志國

PPP推進(jìn)過程中的問題與建議

譚志國

下一步推進(jìn)PPP相關(guān)工作可著力在“抓緊政策梳理，規(guī)范政策解讀；梳理政策障礙，尋求相關(guān)部委支持；做實(shí)扶持政策，激發(fā)地方推進(jìn)活力；規(guī)范中介采購，建立PPP咨詢機(jī)構(gòu)庫”下功夫

自2014年9月底國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)43號文）之后，財政部、發(fā)改委以及行業(yè)主管部委相繼發(fā)布“政府與社會資本合作模式”（PPP）的一系列文件，各地開始大力推進(jìn)PPP相關(guān)的工作，取得了一定成效，也遇到一些問題。

各地PPP的推進(jìn)取得了一定成效

各地地方政府積極推動政策實(shí)施。筆者關(guān)注到，自去年四季度開始，各地地方政府高度重視并積極落實(shí)財政部等部委PPP相關(guān)政策文件精神，多地省級政府由財政部門牽頭，在本級政府的財政系統(tǒng)內(nèi)籌建成立PPP中心或PPP工作小組等，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)PPP項(xiàng)目相關(guān)工作，如江蘇省、浙江省、河南省、福建省、湖南省、內(nèi)蒙古自治區(qū)等省份，還有大量地級及縣級城市也組建了PPP中心或PPP工作小組。近期各地方政府出臺多個省級PPP政策及各行業(yè)指導(dǎo)細(xì)則，推出多輪、數(shù)百個PPP示范項(xiàng)目，推動PPP政策實(shí)施，如：江蘇省、浙江省、北京市等省市（詳見表1）。

另外，一些地區(qū)也建立了以財政部門牽頭，組成了財政、發(fā)改、國土、審計(jì)和事權(quán)部門聯(lián)合的PPP推進(jìn)工作組，形成了有效工作機(jī)制，減少政策制定和項(xiàng)目執(zhí)行過程中的相互扯皮，提高政策制定和執(zhí)行的效率。比如浙江省麗水市、新疆烏魯木齊市。

社會資本及金融機(jī)構(gòu)積極關(guān)注，推出各類產(chǎn)品對接。隨著PPP項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)逐漸成熟、采購程序逐漸完善，政府推出的各類PPP項(xiàng)目吸引了越來越多的社會資本和金融機(jī)構(gòu)。社會投資人逐步轉(zhuǎn)變了傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)作模式，部分金融機(jī)構(gòu)也改變自身的風(fēng)控政策，結(jié)合PPP融資主要依賴項(xiàng)目自身未來現(xiàn)金流量及形成的資產(chǎn)等新特點(diǎn)，設(shè)計(jì)出各類金融產(chǎn)品對接PPP項(xiàng)目，例如國家開發(fā)銀行在3月10日向全行發(fā)文，提出“優(yōu)先保障PPP項(xiàng)目的融資需求，對符合條件的項(xiàng)目，貸款期限最長可達(dá)30年，通過排污權(quán)、收費(fèi)權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)、購買服務(wù)協(xié)議項(xiàng)下權(quán)益質(zhì)押等方式，建立靈活有效的信用結(jié)構(gòu)”。目前實(shí)際推進(jìn)的政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目中，融資期限普遍偏短、時間錯配、融資成本偏高等問題仍然突出。

中介及研究機(jī)構(gòu)積極關(guān)注或參與其中。財政部的多份文件中提出“為確保PPP項(xiàng)目操作規(guī)范和高效，必要時可聘請專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)助和積極發(fā)揮第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)作用”。眾多的研究和中介機(jī)構(gòu)密切關(guān)注政策動向，發(fā)表市場聲音。為滿足形式多樣的PPP咨詢需求，在實(shí)際的工作中，我們也接觸到了各種類型的中介和研究機(jī)構(gòu)在為政府和社會資本提供咨詢服務(wù)，包括國有咨詢公司、民營咨詢公司、外資咨詢機(jī)構(gòu)、四大會計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、科研院所等。

在PPP業(yè)務(wù)推進(jìn)中發(fā)現(xiàn)的問題

對政策的把握、推進(jìn)方面的問題。各地方政府在推進(jìn)PPP項(xiàng)目模式中所持態(tài)度不一，有些地方政府仍處在等待和觀望階段，尚未實(shí)施開展相關(guān)政策研究和制定工作；有些地方政府對PPP的理解仍然比較粗淺，仍把PPP理解為包裝項(xiàng)目融資的一種替代模式；有些地方政府對PPP的實(shí)際操作缺乏能力和經(jīng)驗(yàn)。

示范項(xiàng)目中存在的問題。從各地推出的幾批PPP示范項(xiàng)目來看，不難發(fā)現(xiàn)其中新建項(xiàng)目比較多，存量項(xiàng)目占比不高，特別是使用者付費(fèi)的存量項(xiàng)目更少。即使是在新建中，收益模式也多不夠明確，投資規(guī)模較大的公益性項(xiàng)目數(shù)量較多。對新建項(xiàng)目推行PPP模式時，有不少項(xiàng)目僅是把BT模式做了調(diào)整，項(xiàng)目中仍涉及政府財政補(bǔ)貼的，并未采取必要手段對政府財政承受能力做客觀評價。

政策文件不統(tǒng)一的問題。各地方政府在落實(shí)國務(wù)院PPP相關(guān)政策時，發(fā)現(xiàn)存在不同部委之間的政策不一致的情況，例如財政部與發(fā)改委都出臺了PPP項(xiàng)目的政策文件，且各文件對社會資本和項(xiàng)目實(shí)施主體的認(rèn)定、項(xiàng)目采購程序等若干表述并不統(tǒng)一。同時交通部、住建部、水利部、環(huán)保部等也發(fā)布了和PPP相關(guān)的一些政策文件，相關(guān)提法并不完全一致。在落實(shí)到地方政府層面時，在操作過程中會遇到“不知道以哪一文件要求為準(zhǔn)”的問題。

表1 地方性PPP政策梳理

實(shí)際執(zhí)行中的具體問題。例如土地權(quán)屬的問題、存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的流程與稅費(fèi)問題、當(dāng)?shù)貒衅髽I(yè)能否參與本級政府PPP項(xiàng)目等問題。比如：公益性項(xiàng)目土地能否劃撥給PPP項(xiàng)目公司？存量項(xiàng)目的PPP是否需要到產(chǎn)交所掛牌？平臺公司是否可以借助此次地方性債務(wù)改革以PPP模式推進(jìn)自身改革并謀求市場化轉(zhuǎn)型？目前實(shí)際操作中在上述領(lǐng)域仍然存在操作上的政策障礙。

各地方政府的財政部門在推進(jìn)PPP項(xiàng)目時普遍缺少可落地的政策抓手或管理抓手。例如各地較為關(guān)心的問題是PPP項(xiàng)目被選為示范項(xiàng)目后，是否國家或者省級財政部門會有配套的資金支持或者其他優(yōu)惠政策等。

對下一步的工作建議

抓緊政策梳理，規(guī)范政策解讀。好的政策需要正確的解讀和梳理，建議各級主管部門從頂層抓實(shí)PPP政策的集中輔導(dǎo)工作。當(dāng)前，社會上各類型PPP政策解讀會議和輔導(dǎo)論壇層出不窮，其中各類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和培訓(xùn)講師的水平和質(zhì)量參差不齊，存在“和尚念歪經(jīng)”的現(xiàn)象，由此可能造成不良的引導(dǎo)。為了政策執(zhí)行的高效有力，政策落地的規(guī)范有序，排除潛在隱患，建議下一階段應(yīng)由省級PPP主管部門牽頭對各地政府組織專業(yè)化培訓(xùn)，每次培訓(xùn)對象建議以省、市為單位，主要針對省級、市縣級財政相關(guān)處室，發(fā)改、水利、住建、環(huán)保、國土等部門以及相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)干部，意在正確傳達(dá)PPP政策精神、盡快并準(zhǔn)確推進(jìn)政策落地。

▲為下一步更加有效的推進(jìn)PPP項(xiàng)目的實(shí)施，在對現(xiàn)有困難和瓶頸問題進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和梳理的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步理順不同部門相關(guān)政策文件精神的關(guān)系

梳理政策障礙，尋求相關(guān)部委支持。為下一步更加有效的推進(jìn)PPP項(xiàng)目的實(shí)施，建議對現(xiàn)存政策障礙向部分項(xiàng)目實(shí)施主體、社會資本、中介機(jī)構(gòu)等各方征求意見。在對現(xiàn)有困難和瓶頸問題進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和梳理的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步理順不同部門相關(guān)政策文件精神的關(guān)系，尋求上一級政府的支持，尋求國家財政部、發(fā)改委、國土資源部、國資委、住建部、水利部等相關(guān)部委的支持。

做實(shí)扶持政策，激發(fā)地方推進(jìn)活力。為使得地方更加積極、規(guī)范的推進(jìn)PPP項(xiàng)目，建議財政部或省級財政廳對較成熟、并已入選的示范項(xiàng)目明確在項(xiàng)目完成并通過規(guī)范性評估后，在政府的支持下，財政部門以某種或多種方式給予項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)一定資金的支持，或者融資手段上的實(shí)質(zhì)支持，真正激發(fā)各地規(guī)范推進(jìn)PPP。推動成立PPP項(xiàng)目專項(xiàng)投資基金，可以各地財政的PPP中心作為母基金的發(fā)起單位，利用少量財政資金撬動更多社會資本投入基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的建設(shè)中。

規(guī)范中介采購，建立PPP咨詢機(jī)構(gòu)庫?，F(xiàn)各地對PPP中介機(jī)構(gòu)的選聘方式不同、要求不一，咨詢機(jī)構(gòu)的水平也參差不齊。PPP咨詢服務(wù)是區(qū)別于傳統(tǒng)的工程咨詢和工程招投標(biāo)機(jī)構(gòu)提供的編制項(xiàng)目建議書、編制項(xiàng)目可行性研究報告、項(xiàng)目申請書、工程設(shè)計(jì)、工程監(jiān)理和設(shè)備監(jiān)理等服務(wù)內(nèi)容，PPP專業(yè)咨詢主要服務(wù)內(nèi)容在于PPP可行性論證、物有所值評價、財政承受能力論證、PPP交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、項(xiàng)目實(shí)施方案策劃，PPP協(xié)議的編制，協(xié)助項(xiàng)目實(shí)施主體完成社會投資人的遴選工作。因此，建議省級政府制定PPP咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)選聘的標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一規(guī)范工作要求，通過公開選聘，建立省級PPP咨詢機(jī)構(gòu)庫，為積極發(fā)揮第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)作用、有序推進(jìn)PPP項(xiàng)目提供必要的制度保障。各市、縣等選聘PPP咨詢機(jī)構(gòu)時，可以不用另行公開招標(biāo)，可以直接從省級咨詢機(jī)構(gòu)庫中選擇。

作者為中國投資咨詢有限責(zé)任公司副總經(jīng)理