胡萬蓉

（馬鞍山市委黨校網(wǎng)教部，安徽馬鞍山 243000）

馬鞍山市開發(fā)園區(qū)管理體制改革探討

胡萬蓉

（馬鞍山市委黨校網(wǎng)教部，安徽馬鞍山 243000）

對馬鞍山市開發(fā)園區(qū)管理體制現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)研與分析，針對目前管理體制面臨的主要問題，提出了開發(fā)園區(qū)體制管理模式的選擇意見，并進(jìn)一步提出了規(guī)范行政授權(quán)或放權(quán)，明確發(fā)展定位和目標(biāo)，調(diào)整運營方式和方法，發(fā)揮公司優(yōu)勢和作用等相關(guān)實施建議。

開發(fā)園區(qū)；管理體制；馬鞍山

開發(fā)區(qū)是指政府根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略需要，規(guī)劃出一定區(qū)域范圍，對總體發(fā)展目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、基礎(chǔ)設(shè)施等進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)、管理和運營，并實行相對的經(jīng)濟(jì)鼓勵政策的產(chǎn)業(yè)區(qū)域。開發(fā)區(qū)管理體制是行政管理體制的重要組成部分，是政府、管委會、企業(yè)等管理主體在對開發(fā)區(qū)進(jìn)行管理、建設(shè)時所采取的管理方法與模式，是機構(gòu)設(shè)置、管理制度、管理權(quán)限、職能范圍、運行機制等方面相互關(guān)系的總稱?，F(xiàn)階段馬鞍山市開發(fā)區(qū)管理體制正面臨新的挑戰(zhàn)，本文根據(jù)馬鞍山市開發(fā)園區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀，通過深入園區(qū)實地調(diào)研，剖析開發(fā)園區(qū)管理體制存在的主要問題，探索解決措施，以期為馬鞍山市園區(qū)管理體制改革提供一些有益的借鑒和參考。

一、馬鞍山市開發(fā)園區(qū)目前管理體制現(xiàn)狀

馬鞍山市從1995年設(shè)立馬鞍山經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)至今，已經(jīng)建立了10個省級以上開發(fā)區(qū)，其中有馬鞍山國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，慈湖國家級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，和縣、當(dāng)涂等6個省級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和1個省級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，以及鄭蒲港新區(qū)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園和馬鞍山承接產(chǎn)業(yè)集中示范園區(qū)。目前園區(qū)已建成面積為96.68平方公里，2014年全市開發(fā)區(qū)實現(xiàn)經(jīng)營收入1768.4億元，完成固定資產(chǎn)投資總額750億元，實現(xiàn)財政收入108億元，在地方經(jīng)濟(jì)和社會建設(shè)中發(fā)揮了舉足輕重的作用。但是，近年來馬鞍山市開發(fā)園區(qū)建設(shè)發(fā)展形勢不容樂觀，各項主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增速放緩，有些關(guān)鍵經(jīng)濟(jì)指標(biāo)甚至出現(xiàn)負(fù)增長狀況（見表1）。

馬鞍山市各個園區(qū)均采用傳統(tǒng)管理體制，即在委托管理的基礎(chǔ)上設(shè)立園區(qū)管委會，目前正逐步在馬鞍山承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移集中示范園區(qū)、馬鞍山經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、慈湖高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、鄭蒲港新區(qū)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園試行區(qū)鎮(zhèn)合一的管理體制，將園區(qū)內(nèi)原鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)管理和社會服務(wù)等事項劃歸園區(qū)各職能部門。各園區(qū)內(nèi)部機構(gòu)均以招商、財政、規(guī)劃建設(shè)、土地、環(huán)保、征遷、經(jīng)貿(mào)發(fā)展、人事等職能部門為基本組成部門。

表1　近兩年馬鞍山開發(fā)區(qū)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)對比表單位：萬元

二、馬鞍山市開發(fā)園區(qū)管理體制目前面臨的問題

目前全球經(jīng)濟(jì)增長模式調(diào)整，國內(nèi)外尤其是長三角地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移趨勢日盛。馬鞍山市各園區(qū)由創(chuàng)建階段逐步步入升級轉(zhuǎn)型階段，園區(qū)招商策略和工作目標(biāo)發(fā)生了巨大變化，原來以優(yōu)惠政策招商將轉(zhuǎn)為產(chǎn)業(yè)和服務(wù)招商，原來以招商為工作中心將轉(zhuǎn)為招商與服務(wù)并重發(fā)展。隨著開發(fā)園區(qū)的招商環(huán)境、建設(shè)階段及工作中心發(fā)生變化，園區(qū)管理體制必然面臨諸多需要變革的問題。

（一）授權(quán)不充分

因開發(fā)園區(qū)管委會不是一級政府機構(gòu)，法律地位缺失致使權(quán)限受限，規(guī)劃、土地、環(huán)保等垂直管理部門授權(quán)不充分或未授權(quán)，很多經(jīng)濟(jì)功能和行政服務(wù)功能權(quán)限沒有真正下放，各開發(fā)區(qū)均設(shè)置了規(guī)劃、土地及環(huán)保等二級協(xié)調(diào)機構(gòu)。同時馬鞍山國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、鄭蒲港新區(qū)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園等園區(qū)試行的區(qū)鎮(zhèn)合一管理體制，仍保留原鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)，造成機構(gòu)重疊，制約了開發(fā)園區(qū)管委會管理體制的精干高效優(yōu)勢。

（二）機制不統(tǒng)一

因受建設(shè)時間、發(fā)展層次和建設(shè)規(guī)模等因素影響，目前馬鞍山市各開發(fā)園區(qū)的機構(gòu)設(shè)置、財稅政策、招商政策、管理機制和人事制度、績效考核等方面基本上是一園一制。如人事制度管理方面，慈湖開發(fā)區(qū)實施委托管理，鄭蒲港新區(qū)按現(xiàn)代企業(yè)用人管理制度實行管理。雖然市政府先后出臺多項文件制度，對行政許可審批、資金費用劃撥、優(yōu)惠政策執(zhí)行、目標(biāo)任務(wù)考核、組織人事管理、工作效率提升等方面進(jìn)行了歸納梳理，提出統(tǒng)一解決意見，但沒有統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機制，致使各園區(qū)內(nèi)部管理參差不齊，各園區(qū)之間招商惡性競爭，不能正常發(fā)揮各園區(qū)產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)勢，不能實現(xiàn)地方整體效益目標(biāo)。

（三）定位不準(zhǔn)確

在創(chuàng)園初期，各園區(qū)管委會扮演著準(zhǔn)政府的角色，對數(shù)量有限的入園企業(yè)采取“保姆式”服務(wù)，事無巨細(xì)，大包大攬，這種角色定位招商親商效果明顯。但目前各園區(qū)逐漸發(fā)展成熟，管委會既要進(jìn)行園區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)，又要進(jìn)行物業(yè)管理；既要全力招商，又要盡力服務(wù)；致使管委會的后勤保障、綜合服務(wù)部門紛紛擴權(quán)大量增員，甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過建設(shè)招商重點部門的編制。當(dāng)前如再沿襲運用行政干預(yù)手段管理服務(wù)園區(qū)的定位思想，管委會勢必管了許多不該管也管不好的事，不能適應(yīng)形勢變化，妨礙了市場機制正常運轉(zhuǎn)。

（四）體制不適應(yīng)

馬鞍山市各園區(qū)成立之初，均設(shè)置精簡、高效的“小政府、大社會”管理體制。隨著產(chǎn)城一體化建設(shè)的發(fā)展，園區(qū)功能由經(jīng)濟(jì)服務(wù)轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)，各園區(qū)出現(xiàn)了向傳統(tǒng)政府機構(gòu)回歸現(xiàn)象。機構(gòu)設(shè)置龐雜、職能設(shè)置齊全，人員越來越多，效率越來越低。機構(gòu)膨脹滋生官僚習(xí)氣，直接影響各開發(fā)園區(qū)的經(jīng)濟(jì)工作中心，制約管委會工作效率和管理優(yōu)勢。

三、馬鞍山開發(fā)園區(qū)體制改革的建議

（一）開發(fā)園區(qū)體制管理模式的選擇

開發(fā)園區(qū)體制改革必須以開發(fā)園區(qū)管理模式為突破口。創(chuàng)業(yè)期的開發(fā)園區(qū)，較多采用“園企合一”或“企業(yè)主體”的管理模式，這種模式的開發(fā)園區(qū)管委會同時具有行政管理組織和投資開發(fā)企業(yè)的雙重職能，非常有利于資源高效集聚配置、產(chǎn)業(yè)規(guī)?？焖龠_(dá)成。［1］成熟期的開發(fā)園區(qū)，較多采用“園企合作”的管理模式，在“園區(qū)管委會+公司”的管理模式下，管委會可獲取組織的有效授權(quán)，主要功能是經(jīng)濟(jì)開發(fā)的規(guī)劃管理、行政審批、政策制定，獨立經(jīng)營的開發(fā)公司主要承擔(dān)招商、基礎(chǔ)建設(shè)、物業(yè)管理和社會服務(wù)職能。［2］這種模式機構(gòu)精干、權(quán)責(zé)明確，政府主導(dǎo)、公司運作、職能分開、政企結(jié)合運作模式，適應(yīng)園區(qū)發(fā)展和市場經(jīng)濟(jì)需求，有利于資源高效整合，有利于市場專業(yè)化運作，有利于經(jīng)營管理效率提升。轉(zhuǎn)型升級期的開發(fā)園區(qū)，大多采用“區(qū)園合一”管理模式，即“功能區(qū)+園區(qū)管委會+開發(fā)公司”的管理模式，功能區(qū)即為政府設(shè)立的行政區(qū)，承載區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)管理和社會管理雙重職能，如負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)項目審批、區(qū)域規(guī)劃建設(shè)、社會事務(wù)管理等，并兼具對屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理權(quán)限。［3］園區(qū)管委會與功能區(qū)是兩塊牌子一套人馬，這種模式是推進(jìn)城市化建設(shè)，探索產(chǎn)城一體化的制度設(shè)計。其特點是集行政、經(jīng)濟(jì)、社會事務(wù)于一體，在基礎(chǔ)設(shè)施、招商引資、人才、勞動力、土地安置、社會資源等方面的優(yōu)勢得到了互補，提高了行政效率。

根據(jù)馬鞍山市開發(fā)園區(qū)的建設(shè)發(fā)展現(xiàn)狀以及園區(qū)在管理體制上面臨的問題，借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗和西方新公共管理理論，創(chuàng)新管理體制和模式，建議馬鞍山市開發(fā)園區(qū)推行“領(lǐng)導(dǎo)小組+管委會+開發(fā)公司”的園區(qū)管理模式，領(lǐng)導(dǎo)小組定位為市政府層面的授權(quán)主體和協(xié)調(diào)機構(gòu)，管委會定位為政府的派出機構(gòu)，開發(fā)公司定位為管委會的外包機構(gòu)。管委會履行園區(qū)管理和服務(wù)等經(jīng)濟(jì)管理職能，開發(fā)公司擔(dān)負(fù)區(qū)域開發(fā)建設(shè)、招商引資和配套服務(wù)，各負(fù)其責(zé)，專業(yè)管理、高效運營。要明確界定好管委會與開發(fā)公司的職能分工，既要發(fā)揮出管委會在園區(qū)開發(fā)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等方面的行政優(yōu)勢，也要利用好開發(fā)公司專業(yè)化市場服務(wù)的長處。根據(jù)產(chǎn)城一體、城鄉(xiāng)一體建設(shè)發(fā)展需要，適當(dāng)擴大管委會的管轄權(quán)限和范圍，賦予屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌規(guī)劃、功能整合等管理職能。強化管委會規(guī)劃、政策和行政服務(wù)優(yōu)勢功能，減少或弱化行政審批和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的職能，將大量瑣碎具體的有關(guān)政策落實、行業(yè)管理、社會監(jiān)督等職能移交給開發(fā)公司或中介組織進(jìn)行專業(yè)管理。推行“領(lǐng)導(dǎo)小組+管委會+開發(fā)公司”的園區(qū)管理模式，發(fā)揮政府、管委會和企業(yè)的集成協(xié)同效應(yīng)，形成政企之間明確分工、統(tǒng)一合作的開發(fā)機制，避免各開發(fā)園區(qū)相互爭項目、搶稅源的惡性或同質(zhì)競爭現(xiàn)象，有利于產(chǎn)業(yè)集聚，實現(xiàn)行政、政策、招商和服務(wù)資源的協(xié)調(diào)整合，實現(xiàn)行政資源和市場資源的最優(yōu)化組合。

（二）馬鞍山市開發(fā)園區(qū)管理體制改革實施建議

1.規(guī)范行政授權(quán)或放權(quán)

組建馬鞍山開發(fā)園區(qū)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，由市政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任小組組長，開發(fā)園區(qū)、發(fā)改委、財政、土地、建設(shè)、規(guī)劃、招商、商務(wù)等部委領(lǐng)導(dǎo)作為領(lǐng)導(dǎo)小組成員。領(lǐng)導(dǎo)小組的職責(zé)主要是確定各開發(fā)園區(qū)的發(fā)展定位目標(biāo)、運營管理模式、機構(gòu)組織設(shè)置、職能權(quán)限范圍；制訂規(guī)范的授權(quán)文件，統(tǒng)一協(xié)調(diào)開發(fā)園區(qū)的放權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，確保開發(fā)園區(qū)的管理機制相對穩(wěn)定，開發(fā)園區(qū)的運行管理有章可循，明確開發(fā)園區(qū)的職責(zé)權(quán)限。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，主要職責(zé)是統(tǒng)一協(xié)調(diào)調(diào)度、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)對接市屬職能部門，協(xié)調(diào)財政、規(guī)劃、用地等問題，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)組織各開發(fā)園區(qū)協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)布局、招商政策、人事制度以及各開發(fā)園區(qū)發(fā)展中的一些共性問題。領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室的工作機制，有利于開發(fā)園區(qū)的授權(quán)和放權(quán)，同時促進(jìn)開發(fā)園區(qū)的資源整合、政策統(tǒng)一、決策高效，真正釋放開發(fā)園區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的活力、潛力和能量。

2.明確發(fā)展定位和目標(biāo)

園區(qū)作為推動馬鞍山市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的平臺，應(yīng)具備明晰的發(fā)展規(guī)劃定位和目標(biāo)。根據(jù)國際金融危機以后的經(jīng)濟(jì)形勢和產(chǎn)城一體化的發(fā)展思路，完善各園區(qū)中長期規(guī)劃、科學(xué)性定位和階段性目標(biāo)。開發(fā)園區(qū)圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)的中心主旨，根據(jù)明晰的規(guī)劃定位目標(biāo)，突出重點，分清緩急，相對應(yīng)地建立起精簡高效的管理體制，充分發(fā)揮園區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)功能，按照“有所為有所不為”的原則，整合歸并社會管理職能，高效運行扁平化管理機制。

3.調(diào)整運營方式和方法

按照小機構(gòu)、大服務(wù)、高效率的原則，大膽創(chuàng)新建立新型的開發(fā)園區(qū)組織管理機制，賦予園區(qū)機動靈活的組織人事權(quán)。第一、要科學(xué)設(shè)立內(nèi)部機構(gòu)。堅持“大系統(tǒng)、大管理”模式，實行內(nèi)部管理機構(gòu)大部室制，避免管理機構(gòu)與市屬部委一一對應(yīng)，避免向政府行政區(qū)復(fù)歸，精簡機構(gòu)，減少人員；對內(nèi)實行扁平化管理，增加管理幅度，壓縮管理層次，對外推行“一站式服務(wù)”，減少審批項目，簡化工作程序。第二、要創(chuàng)新人事管理制度。除了開發(fā)園區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)由政府考察任命外，其余人員一律采用競聘上崗，擇優(yōu)錄用方式，不論身份只憑能力，能上能下能進(jìn)能出，以崗定薪多勞多得。第三、要規(guī)范績效考核機制。利用公司化管理模式，推行現(xiàn)代管理制度和績效考核機制，實行全員崗位目標(biāo)責(zé)任制，健全崗位考評制度，推行動態(tài)測評、末位淘汰等用人機制，不斷提高園區(qū)管理隊伍的素質(zhì)與水平；利用市場化運作的契約模式，對中介服務(wù)企業(yè)、公共服務(wù)機構(gòu)實行公開招標(biāo)、合同跟蹤、考核兌現(xiàn)，實現(xiàn)工作效益最大化，服務(wù)效率最優(yōu)化。

4.發(fā)揮公司作用和優(yōu)勢

作為未來開發(fā)園區(qū)管理服務(wù)的主體機構(gòu)，園區(qū)開發(fā)公司在招商引資、基礎(chǔ)建設(shè)、企業(yè)服務(wù)、融資方式、資源配置等方面具有不可替代作用，作為管委會與企業(yè)之間紐帶和橋梁，在服務(wù)、溝通、協(xié)調(diào)、效率等方面具有無法比擬的優(yōu)勢，是保證開發(fā)園區(qū)創(chuàng)新發(fā)展必不可少的重要組成部分。為此建議:第一、要盡快調(diào)研，根據(jù)成熟開發(fā)企業(yè)的成功經(jīng)驗和馬鞍山開發(fā)園區(qū)的實際情況，形成組建園區(qū)開發(fā)公司工作方案；第二、要確定分工，明確園區(qū)管委會與開發(fā)公司之間的責(zé)權(quán)利三者之間關(guān)系和工作交接點，減少政府與企業(yè)之間的職能重疊，降低兩者之間的利益博弈風(fēng)險，防止政企不分導(dǎo)致各自為政的矛盾和效率下降的弊端等；第三、要完善制度，制定一套國資收益、人事用工、薪酬分配和業(yè)績考核等制度體系和激勵機制；第四、要試點推行，優(yōu)選1-2個條件成熟的開發(fā)園區(qū)試點，總結(jié)經(jīng)驗，逐步推行，最終全面實施，形成科學(xué)的、符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的園區(qū)公司化管理運行機制；第五、要創(chuàng)新發(fā)展，對內(nèi)可以考慮整合組建馬鞍山的園區(qū)開發(fā)集團(tuán)公司，對外可以與其他開發(fā)公司結(jié)成戰(zhàn)略聯(lián)盟，拓展新的發(fā)展空間，利用公司市場主體性質(zhì)，運作上市融資等形式，為馬鞍山開發(fā)園區(qū)新一輪開發(fā)建設(shè)提供強有力的資金和服務(wù)支撐。

總之，開發(fā)區(qū)管理體制受發(fā)展階段、區(qū)劃格局和功能定位等建設(shè)發(fā)展環(huán)境因素影響，要實現(xiàn)馬鞍山市開發(fā)園區(qū)管理體制的創(chuàng)新改革，必須大膽創(chuàng)新、銳意進(jìn)取，順應(yīng)形勢選擇先進(jìn)管理模式，因地制宜落實可行的改革措施，不斷提高園區(qū)創(chuàng)新能力，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，提升區(qū)域競爭力，充分發(fā)揮園區(qū)的作用，促進(jìn)馬鞍山市經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級。

［1］ 胡彬.開發(fā)區(qū)管理體制的過渡性與變革問題研究［J］.外國經(jīng)濟(jì)與管理，2014，（4）:72-78.

［2］ 阮青.創(chuàng)新開發(fā)區(qū)管理體制:以上海為例［J］.科學(xué)發(fā)展，2010（9）:23-30.

［3］ 李俊.關(guān)于南京開發(fā)區(qū)管理體制改革的思考［J］.改革與開發(fā)，2011（19）:18-20.

On the Reform of the Management System of Ma'anshan Development Zone

HU Wan-rong
（Online Teaching Department，Ma'anshan Municipal Party School，Ma'anshan Anhui 243000，China）

Investigation and analysis on the present situation of Ma'anshan city development zone management are made.On the main problems of the current management system，optional suggestions on system administrative mode are proposed.Furthermore，some suggestions in the implementation are put forward，such as specifying administrative authorization or delegation，clarifying developing orientation and objective，adjusting operational ways and means，playing the advantages and functions of companies，etc.

development zone，management system；Ma'anshan

F207

A

1008-6021（2015）03-0050-04

2015-04-03

胡萬蓉（1973-），女，安徽馬鞍山人，講師。研究方向:企業(yè)管理。

［責(zé)任編輯 武 光］