陳向武，孫敬秋，李瑞紅

（青島東方動(dòng)物衛(wèi)生法學(xué)研究咨詢中心，山東青島　266032）

農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書應(yīng)用（九）
——《案件處理意見書》的應(yīng)用之二

陳向武，孫敬秋，李瑞紅

（青島東方動(dòng)物衛(wèi)生法學(xué)研究咨詢中心，山東青島266032）

執(zhí)法文書應(yīng)用

編者按：2012年9月，農(nóng)業(yè)部修訂發(fā)布了26種農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書基本格式，為使官方獸醫(yī)盡快掌握并規(guī)范制作執(zhí)法文書，2013年委托青島東方動(dòng)物衛(wèi)生法學(xué)研究咨詢中心編寫了規(guī)范制作執(zhí)法文書的培訓(xùn)講義，并在2013年第6期至2014年第3期刊出。執(zhí)法文書應(yīng)用講義刊登后，深受讀者歡迎。并相繼接到眾多基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)要求再次刊登的意見。為了滿足基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的需要，本刊委托青島東方動(dòng)物衛(wèi)生法學(xué)研究咨詢中心對(duì)執(zhí)法文書講義進(jìn)行了修改和完善，現(xiàn)陸續(xù)刊出。

（續(xù)前）

執(zhí)法文書是動(dòng)物衛(wèi)生行政主體實(shí)施法律的重要手段，是實(shí)施行政處罰的記錄和憑證，是體現(xiàn)執(zhí)法程序的載體，同時(shí)也是衡量行政執(zhí)法人員執(zhí)法水平高低的重要指標(biāo)。為了提高行政執(zhí)法人員文書制作水平，本文結(jié)合農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法基本文書格式和使用規(guī)范，通過對(duì)具體案例執(zhí)法文書應(yīng)用的分析，對(duì)案例中的執(zhí)法文書進(jìn)行了點(diǎn)評(píng)，并制作了范本供讀者參考。

1 具體內(nèi)容見《中國動(dòng)物檢疫》2014年第8期86-88頁，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書應(yīng)用（一）——《卷內(nèi)目錄》的應(yīng)用。

2 具體內(nèi)容見《中國動(dòng)物檢疫》2014年第9期85-87頁，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書應(yīng)用（二）——《行政處罰立案審批表》的應(yīng)用。

3 具體內(nèi)容見《中國動(dòng)物檢疫》2014年第10期91-93頁，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書應(yīng)用（三）——《現(xiàn)場(chǎng)檢查（勘驗(yàn)）筆錄》的應(yīng)用。

【案情概述】

2009年10月21日，甲縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所在市場(chǎng)監(jiān)督執(zhí)法過程中，發(fā)現(xiàn)該縣某街道市場(chǎng)肉販?zhǔn)Y某所出售的73千克豬肉無《動(dòng)物產(chǎn)品檢疫合格證明》，經(jīng)立案調(diào)查，查明：涉案豬肉在屠宰檢疫中檢疫為不合格，檢疫員未出具《動(dòng)物產(chǎn)品檢疫合格證明》。蔣某為貪圖便宜，將涉案豬肉從甲縣某屠宰場(chǎng)購入銷售。甲縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所認(rèn)為，蔣某的行為違反了《動(dòng)物防疫法》第二十五條第三項(xiàng)及第五項(xiàng)之規(guī)定，根據(jù)《動(dòng)物防疫法》第七十六條的規(guī)定，給予蔣某沒收（銷毀）73千克病豬肉、并處1500罰款的行政處罰。蔣某在規(guī)定時(shí)間內(nèi)履行了行政處罰決定書的義務(wù)。結(jié)案后，執(zhí)法人員進(jìn)行了組卷歸檔，檔案中有卷內(nèi)目錄1、案件登記表、行政處罰立案審批表2、現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄3、行政強(qiáng)制決定書4、送達(dá)回證5、陳述申辯筆錄6、詢問筆錄7、案件處理意見書8、行政處罰事先告知書、行政處罰決定書、蔣某的檢查書、罰沒收據(jù)存根清單以及行政處罰結(jié)案報(bào)告等材料。

【執(zhí)法文書規(guī)范制作】

本文僅對(duì)本案中的《案件處理意見書》進(jìn)行分析，就如何規(guī)范制作《案件處理意見書》進(jìn)行闡述，并指出本案中《案件處理意見書》存在的問題。本案中使用的其他法律文書將逐期刊登。

2本案中案件處理意見書存在的問題

本案中，執(zhí)法人員制作的案件處理意見書的具體內(nèi)容見表2。

2.1案由填寫不正確

本案執(zhí)法人員在制作案件處理意見書時(shí)，將案由填寫為“蔣某：在市場(chǎng)出售無兩章一證的病豬肉”不正確。案由區(qū)別于文書歸檔時(shí)制作的封面中載明的題名，封面題名由當(dāng)事人姓名或名稱和違法行為定性兩部分組成，如“關(guān)于蔣某經(jīng)營檢疫不合格動(dòng)物產(chǎn)品案”。分析本案詢問筆錄9等相關(guān)證據(jù)，本案的案由應(yīng)定性為“涉嫌經(jīng)營檢疫不合格動(dòng)物產(chǎn)品案”。

2.2當(dāng)事人欄填寫不規(guī)范

依據(jù)《農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書制作規(guī)范》第六條第一款，執(zhí)法文書設(shè)定的欄目無需填寫的，應(yīng)當(dāng)用斜線劃去的規(guī)定。本案是個(gè)人違法，因而執(zhí)法人員制作的《案件處理意見書》中當(dāng)事人一欄中“單位”欄的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)用斜線劃去。

2.3案件調(diào)查經(jīng)過填寫不正確

“案件調(diào)查經(jīng)過”欄應(yīng)當(dāng)填寫案件由來和執(zhí)法人員調(diào)查案件的經(jīng)過。本案中，執(zhí)法人員填寫了案件的違法事實(shí)，未填寫案件由來和執(zhí)法人員調(diào)查案件的經(jīng)過。

2.4關(guān)于所附的證據(jù)材料

本案中所附證據(jù)材料有：2009年10月21日制作的《現(xiàn)場(chǎng)檢查（勘驗(yàn)）筆錄》、2009年10月22日制作的《詢問筆錄》、2009年10月22日制作的《陳述申辯筆錄》和2009年10月26日當(dāng)事人自書的《檢查書》（在《案件處理意見書》中，執(zhí)法人員將其書寫為：自我檢查）。從處罰程序來看，上列所有證據(jù)材料全部形成于立案審批之前。立案是適用一般程序開始或啟動(dòng)的標(biāo)志，適用一般程序處罰的案件，應(yīng)當(dāng)符合先立案后調(diào)查的基本要求?！掇r(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第二十六條規(guī)定：除依法可以當(dāng)場(chǎng)決定行政處罰的外，執(zhí)法人員經(jīng)初步調(diào)查，發(fā)現(xiàn)公民、法人或者其他組織涉嫌有違法行為依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，應(yīng)當(dāng)填寫《行政處罰立案審批表》，報(bào)本行政處罰機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)立案。在執(zhí)法實(shí)踐中，這種“執(zhí)法人員經(jīng)初步調(diào)查”的情形，是指有的案件中，動(dòng)物衛(wèi)生行政主體接到舉報(bào)或檢查發(fā)現(xiàn)違法行為后，趕到現(xiàn)場(chǎng)或在現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人有違法行為的證據(jù)，為防止證據(jù)毀損或滅失，而采取先行證據(jù)登記保存或制作現(xiàn)場(chǎng)檢查（勘驗(yàn)）筆錄，掌握初步的證據(jù)，然后根據(jù)初步掌握的證據(jù)，制作《行政處罰立案審批表》，啟動(dòng)立案程序，再按照調(diào)查取證程序進(jìn)一步收集證據(jù)。簡(jiǎn)言之，立案之前允許有證據(jù)存在，但不能所有定案的證據(jù)全部形成于立案之前。因而，本案先調(diào)查后立案的行為違反程序。此外，本案中當(dāng)事人自書的《檢查書》，也不應(yīng)當(dāng)作為“自認(rèn)其罪”的證據(jù)來使用。此外，由于本案中執(zhí)法人員未收集核對(duì)當(dāng)事人的身份證明和涉案同類檢疫合格物貨值金額的有關(guān)證明材料，因而，本案中當(dāng)事人是否適格以及罰款的計(jì)

4 具體內(nèi)容見《中國動(dòng)物檢疫》2014年第12期90-92頁，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書應(yīng)用（四）——沒收銷毀動(dòng)物產(chǎn)品的法律文書應(yīng)用。

5 具體內(nèi)容見《中國動(dòng)物檢疫》2015年第1期84-87頁，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書應(yīng)用（五）——《送達(dá)回證》的應(yīng)用。6 具體內(nèi)容見《中國動(dòng)物檢疫》2015年第3期89-92頁，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書應(yīng)用（六）——《陳述申辯筆錄》的應(yīng)用。7 具體內(nèi)容見《中國動(dòng)物檢疫》2015年第5期89-94頁，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書應(yīng)用（七）——《詢問筆錄》的應(yīng)用。

8 具體內(nèi)容見《中國動(dòng)物檢疫》2015年第7期91-95頁，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書應(yīng)用（八）——《案件處理意見書》的應(yīng)用之一。

9 本節(jié)中凡涉及到本案中詢問筆錄的內(nèi)容，請(qǐng)參見《中國動(dòng)物檢疫》2015年第5期94頁，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書應(yīng)用（七）——《詢問筆錄》的應(yīng)用中“表2詢問筆錄”。算基數(shù)均存在瑕疵。同時(shí)，執(zhí)法人員在詢問蔣某時(shí)，其供述涉案的動(dòng)物產(chǎn)品來源于xx屠宰場(chǎng)，但執(zhí)法人員未進(jìn)一步收集該屠宰場(chǎng)的證據(jù)，導(dǎo)致本案的違法行為性質(zhì)的認(rèn)定、以及涉案動(dòng)物產(chǎn)品來源和數(shù)量等事實(shí)存在瑕疵。

2.5調(diào)查結(jié)論及處理意見填寫不正確

2.5.1執(zhí)法人員未對(duì)收集的證據(jù)進(jìn)行分析論述。案件中所列的證據(jù)中，哪些證據(jù)證明蔣某為本案適格的當(dāng)事人、哪此證據(jù)證明蔣某的違法行為存在，執(zhí)法人員未進(jìn)行分析認(rèn)定。

2.5.2認(rèn)定違法事實(shí)的法律依據(jù)不正確。本案中，執(zhí)法人員認(rèn)為蔣某的行為違反了《動(dòng)物防疫法》第二十五條第三項(xiàng)和第五項(xiàng)的規(guī)定，而第三項(xiàng)和第五項(xiàng)分別規(guī)定了四種違法情形，以經(jīng)營動(dòng)物產(chǎn)品為例，即禁止經(jīng)營依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的、檢疫不合格的、病死的、死因不明的動(dòng)物產(chǎn)品。但從本文“案情概述”和本案的詢問筆錄（問：為什么你這頭豬肉沒蓋章？沒有《動(dòng)物產(chǎn)品檢疫合格證明》？答：屠場(chǎng)檢疫員經(jīng)檢查發(fā)現(xiàn)皮下有血，脂肪發(fā)紅，肌肉有明顯出血點(diǎn)，所以沒蓋章，也沒出具《動(dòng)物產(chǎn)品檢疫合格證明》。）查明的事實(shí)來看，本案蔣某的違法行為應(yīng)當(dāng)定性為“經(jīng)營檢疫不合格的動(dòng)物產(chǎn)品”，蔣某不存在經(jīng)營依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的、病死的、死因不明的動(dòng)物產(chǎn)品的違法行為，其行為只違反了《動(dòng)物防疫法》第二十五條第三項(xiàng)中，禁止經(jīng)營檢疫不合格動(dòng)物產(chǎn)品的規(guī)定，未違反《動(dòng)物防疫法》第二十五條第五項(xiàng)的規(guī)定。

需要說明的是，在執(zhí)法實(shí)踐中，如果某條法律規(guī)范規(guī)定了多項(xiàng)權(quán)利義務(wù)內(nèi)容需要選擇適用時(shí)，必須選擇適用違法行為與權(quán)利義務(wù)相對(duì)應(yīng)的內(nèi)容。如，當(dāng)事人經(jīng)營染疫動(dòng)物，其行為違反了《動(dòng)物防疫法》第二十五條第四的規(guī)定，但第四項(xiàng)規(guī)定了兩種違法行為，即經(jīng)營染疫或疑似染疫的動(dòng)物，在適用時(shí)應(yīng)當(dāng)表述為 ：當(dāng)事人的行為違反了第二十五條第四項(xiàng)，即禁止經(jīng)營染疫動(dòng)物的規(guī)定。

2.5.3處理意見填寫不正確

一是執(zhí)法人員在處理意見中書中寫明的“決定對(duì)當(dāng)事人處以：……”表述不正確。對(duì)蔣某的違法行為應(yīng)當(dāng)給予何種形式的行政處罰，執(zhí)法人員只有建議權(quán)沒有決定權(quán)，決定權(quán)只能由執(zhí)法機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人行使。

二是蔣某的違法行為應(yīng)當(dāng)責(zé)令其改正，但執(zhí)法人員未提出責(zé)令改正的意見。

三是關(guān)于罰款的基數(shù)和倍數(shù)問題。依據(jù)《動(dòng)物防疫法》第七十六條的規(guī)定，對(duì)經(jīng)營檢疫不合格動(dòng)物產(chǎn)品的違法行為應(yīng)當(dāng)給予三項(xiàng)行政處罰，即沒收違法所得、沒收動(dòng)物產(chǎn)品和并處同類檢疫合格物貨值金額一倍以上五倍以下罰款的行政處罰。本案中，由于蔣某尚未銷售而沒有違法所得，因而執(zhí)法人員未建議給予沒收違法所得的行政處罰正確。但建議給予蔣某“罰款壹仟伍佰元整”（執(zhí)法文書中的編號(hào)、時(shí)間、價(jià)格、數(shù)量等應(yīng)當(dāng)使用阿拉伯?dāng)?shù)字）的行政處罰意見，由于案件中缺少認(rèn)定同類檢疫合格動(dòng)物產(chǎn)品貨值金額的證據(jù)材料，故“罰款1500元”缺少計(jì)算依據(jù)，同時(shí)未寫明罰款的計(jì)算方法，也未說明給予罰款幅度的倍數(shù)和理由，通俗的講，就是罰款1500元的計(jì)算基數(shù)是什么、罰了幾倍、自由裁量的理由是什么。本案詢問筆錄雖然查明了（問：沒有兩章一證的豬肉為何要賣？豬肉進(jìn)價(jià)多少錢？答：當(dāng)日我進(jìn)的是4.50元（肆元伍角整）一斤，平時(shí)價(jià)格是5.50元（伍元伍角整）一斤，我為了圖便宜……問：你準(zhǔn)備賣多少錢一斤？答：我準(zhǔn)備賣陸元一斤。）動(dòng)物產(chǎn)品批發(fā)、零售過程中的相應(yīng)價(jià)格，但均不能作為認(rèn)定同類檢疫合格動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品貨值金額的依據(jù)。需要說明的是，在適用《動(dòng)物防疫法》第七十六條、七十八條的規(guī)定給予行政相對(duì)人罰款處罰時(shí)，不能以當(dāng)事人供述的動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品價(jià)格，作為計(jì)算同類檢疫合格動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品貨值金額的價(jià)格，以免當(dāng)事人逃避懲罰。

四是執(zhí)法人員在處理意見書中寫明的“柒拾叁公斤病害豬肉予以沒收（銷毀）”的處罰意見表述不準(zhǔn)確?！秳?dòng)物防疫法》第七十六條規(guī)定了“沒收”的行政處罰種類，而本案中執(zhí)法人員所稱“銷毀”不是行政處罰的種類，“銷毀”是對(duì)沒收物品的一種處理方式?！皼]收”和“銷毀”有時(shí)間上的間隔。通常情況下，對(duì)沒收后需要銷毀的物品，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)單獨(dú)制作《罰沒物品處理記錄》10執(zhí)法文書，記錄對(duì)罰沒物品處理的時(shí)間、地點(diǎn)、方式，以及罰沒物品的名稱、數(shù)量，同時(shí)參與處理的執(zhí)法人員及執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人需要在記錄上簽名，該文書需要同案件其他材料一并歸檔保存。

2.6關(guān)于審批意見 一是動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)未設(shè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和法制工作機(jī)構(gòu)的，“執(zhí)法機(jī)構(gòu)意見”和“法制工作機(jī)構(gòu)意見”欄不填寫意見，應(yīng)當(dāng)用斜線劃去。二是“處罰機(jī)關(guān)意見”欄負(fù)責(zé)人簽署的時(shí)間為2009年10月27日，按照法定程序，當(dāng)負(fù)責(zé)人在《案件處理意見書》簽署“同意處理意見”后，執(zhí)法人員才能制作并送達(dá)《行政處罰事先告知書》，但本案中，《送達(dá)回證》載明當(dāng)事人簽收《行政處罰事先告知書》和《行政處罰決定書》的時(shí)間均為2009年10月26日，早于負(fù)責(zé)人審批的時(shí)間。負(fù)責(zé)人審批時(shí)間和送達(dá)時(shí)間的顛倒矛盾，揭示了本案程序違法。（待續(xù)）

（責(zé)任編輯：白雅娟）

表2　案件處理意見書（本案中執(zhí)法人員制作的案件處理意見書）

10 《罰沒物品處理記錄》格式見2012年9月26日農(nóng)業(yè)部修訂發(fā)布的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法基本文書格式之二十二。

S851.33

C

1005-944X（2015）09-0087-04