向運華（武漢大學(xué)社會保障研究中心，武漢430072）

論養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展*
——基于城鎮(zhèn)散居少數(shù)民族需求的視角

向運華
（武漢大學(xué)社會保障研究中心，武漢430072）

中國的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)近年來有長足進展，但也存在不足，比如投資巨大的“星光老年之家”未能物盡其用、養(yǎng)老床位供不應(yīng)求與高空置率并存等。發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)體系應(yīng)科學(xué)分析老年人的需求，這是合理確定目標(biāo)，并進行針對性建設(shè)的前提。針對特定人群，要有專門的需求分析，適當(dāng)考慮城鎮(zhèn)散居少數(shù)民族的特殊需求，是一個有代表性的視角。發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)體系的總體思路，應(yīng)該遵循設(shè)計系統(tǒng)化、安排制度化、建設(shè)規(guī)范化等原則，以統(tǒng)籌性與針對性兼顧、戶籍人口與常住人口兼顧、生存型養(yǎng)老服務(wù)與發(fā)展型養(yǎng)老服務(wù)兼顧等為指導(dǎo)思想，并注意將養(yǎng)老服務(wù)融入基本公共服務(wù)體系。

養(yǎng)老服務(wù)；散居少數(shù)民族；養(yǎng)老需求；服務(wù)均等化

一、養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)進展及研究背景

按60歲以上老年人口占總?cè)丝诘谋壤^10%的標(biāo)準，中國于1999年進入老齡社會。［1］在人口統(tǒng)計進入老齡化社會之前，中國政府已經(jīng)意識到老齡化會產(chǎn)生較大壓力，開始謀劃準備，近年來在養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)方面進展明顯。

首先是政策框架逐步搭建。國家計委、民政部、勞動部、人事部、衛(wèi)生部、財政部、國家教委、全國總工會、全國婦聯(lián)、全國老齡委于1994年12月14日印發(fā)《中國老齡工作七年發(fā)展綱要（1994—2000年）》，這是老齡工作方面重要的綱領(lǐng)性文件，其中提到“當(dāng)前，老齡工作也遇到了不少困難和問題，主要表現(xiàn)在社會資金投入與老年人口物質(zhì)文化需要差距較大；部分離退休職工生活水平相對下降；農(nóng)村老年人的養(yǎng)老問題比較突出；用于老年人的服務(wù)設(shè)施嚴重不足；不少地區(qū)老齡工作體制不順，資金不足。在改革開放不斷深化的過程中，還會遇到新情況、新問題，所有這些都應(yīng)認真研究解決”，要堅持“走積極養(yǎng)老的路子”，“家庭養(yǎng)老與社會養(yǎng)老相結(jié)合”，“物質(zhì)供養(yǎng)和心理調(diào)適相結(jié)合”，“因地制宜，分層決策，面向基層，分類指導(dǎo)”?！爸匾曓r(nóng)村老齡工作的發(fā)展”，要求“城市規(guī)劃、市政建設(shè)、居民住宅、公共設(shè)施都要照顧老年人的特殊需求”，應(yīng)該說認識比較準確，方向基本正確。隨后，1996年通過《老年人權(quán)益保障法》（2009、2012年進行修訂），國務(wù)院2001年印發(fā)《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十五”計劃綱要（2001—2005年）》（其后有“十一五”規(guī)劃、“十二五”規(guī)劃）。2006年2月9日國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)全國老齡委辦公室等《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》（國辦發(fā)〔2006〕6號）。2011年12月16日國務(wù)院辦公廳印發(fā)《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）》（國辦發(fā)〔2011〕60號）。2013年9月6日國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2013〕35號），提出“到2020年，全面建成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的，功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系”。其后緊鑼密鼓地又有民政部等《關(guān)于加強養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準化工作的指導(dǎo)意見》（民發(fā)〔2014〕17號）、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等《關(guān)于加強養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)工作的通知》（建標(biāo)〔2014〕23號）、民政部等《關(guān)于推進養(yǎng)老機構(gòu)責(zé)任保險工作指導(dǎo)意見》（民發(fā)〔2014〕47號）、國土資源部辦公廳《養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見》（2014年4月17日）、民政部等《關(guān)于推進城鎮(zhèn)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)工作的通知》（民發(fā)〔2014〕116號）、國家發(fā)展改革委等《關(guān)于組織開展面向養(yǎng)老機構(gòu)的遠程醫(yī)療政策試點工作的通知》（發(fā)改高技〔2014〕1358號）、民政部辦公廳《關(guān)于開展國家智能養(yǎng)老物聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用示范工程的通知》（民辦函〔2014〕222號）、民政部辦公廳等《關(guān)于做好養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試點工作的通知》（民辦發(fā)〔2014〕24號等。總體而言，關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)的目標(biāo)、原則比較明確，資金、用地、稅收等也有引導(dǎo)，醫(yī)療、保險、物聯(lián)網(wǎng)、人才等也有涉及。

其次，養(yǎng)老服務(wù)方面的投資、建設(shè)相對以往有較大進展。從2001年起，政府連續(xù)3年實施建設(shè)社區(qū)老年福利服務(wù)設(shè)施的“星光計劃”，總投資134億元人民幣，建成“星光老年之家”3.2萬個，涵蓋老年人入戶服務(wù)、緊急援助、日間照料、保健康復(fù)和文體娛樂等多種功能，受益老年人超過3000萬。2005年底，全國城鄉(xiāng)有社會福利院、敬老院、養(yǎng)老院、老年公寓和老年護理院等養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)39546個，總床位149.7萬張，其中農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院29681個，總床位89.5萬張。［2］

但是，相對于老齡化的形勢來說，養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展還有不足，有些項目的建設(shè)及管理也存在一定問題。比如，多個社區(qū)的“星光老年之家”大部分已經(jīng)被“撂荒”，有的盡管懸掛著鮮亮的紅色牌子，卻鮮有人知其存在［3］；一床難求與養(yǎng)老機構(gòu)高空置率并存［4］；空巢老人的問題缺乏有效應(yīng)對；2014年開展老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險試點以來幾乎沒有進展；部分養(yǎng)老服務(wù)項目建設(shè)出現(xiàn)高端化的苗頭等。

發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)遵循一個基本邏輯：首先是科學(xué)分析發(fā)展需求，然后才能確定合理、針對性強的目標(biāo)，并有操作性強的建設(shè)思路。本文以城鎮(zhèn)散居少數(shù)民族為對象，討論其養(yǎng)老服務(wù)問題。一般來說，少數(shù)民族聚居地區(qū)（少數(shù)民族自治地區(qū)）有考慮少數(shù)民族特點的針對性較強的公共服務(wù)方面的政策，而散居少數(shù)民族在權(quán)益維護方面還在呼吁、討論，公共服務(wù)包括養(yǎng)老服務(wù)方面的針對性考慮就更少了。

二、發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)體系的原則

（一）設(shè)計系統(tǒng)化

社會養(yǎng)老服務(wù)體系是面向所有老年人，提供生活照料、康復(fù)護理、精神慰藉、緊急救援和社會參與等設(shè)施、組織、人才和技術(shù)要素形成的網(wǎng)絡(luò)，以及配套的服務(wù)標(biāo)準、運行機制和監(jiān)管制度。［5］關(guān)于服務(wù)的內(nèi)容要統(tǒng)一計劃，服務(wù)的設(shè)施、組織（尤其是民營組織）要規(guī)劃引導(dǎo)，要為新技術(shù)的應(yīng)用預(yù)留空間。在基本的養(yǎng)老機構(gòu)標(biāo)準的基礎(chǔ)上，要進一步在服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)質(zhì)量方面加強標(biāo)準建設(shè)。戶籍、民族等因素在設(shè)計養(yǎng)老服務(wù)體系時也要一起考慮。

（二）安排制度化

“居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為支撐”已成為共識。無論是9073、9064、9055模式的確定及社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)功能的規(guī)劃，還是服務(wù)內(nèi)容，以及設(shè)施、人員的配置，都應(yīng)該有制度化的安排。社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施及其服務(wù)內(nèi)容在配備的時候要有制度約束，對服務(wù)人員應(yīng)有資格要求和統(tǒng)一管理。在扶老人已成為風(fēng)險行為的環(huán)境里，養(yǎng)老服務(wù)也面臨責(zé)任風(fēng)險，較好的制度化的化解方式是責(zé)任保險。面向養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和人員的責(zé)任保險應(yīng)該在合理設(shè)計產(chǎn)品、科學(xué)厘定費率的基礎(chǔ)上，考慮以政府補貼保險費的方式鼓勵推廣。民族習(xí)慣應(yīng)該成為助餐等服務(wù)的基本規(guī)則里面考慮的因素，服務(wù)人員應(yīng)學(xué)習(xí)有關(guān)民族文化，民族語言也應(yīng)在書面、語音的服務(wù)指示等方面適當(dāng)考慮。

（三）建設(shè)規(guī)范化

《老年人權(quán)益保障法》規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)將養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施納入城鄉(xiāng)社區(qū)配套設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，建立適應(yīng)老年人需要的生活服務(wù)、文化體育活動、日間照料、疾病護理與康復(fù)等服務(wù)設(shè)施和網(wǎng)點，就近為老年人提供服務(wù)……地方各級人民政府和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照老年人口比例及分布情況，將養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)納入城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，統(tǒng)籌安排養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)用地及所需物資?！薄秶鴦?wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2013〕35號）明確要求：“各地在制定城市總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃時，必須按照人均用地不少于0.1平方米的標(biāo)準，分區(qū)分級規(guī)劃設(shè)置養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。凡新建城區(qū)和新建居?。ㄐ。﹨^(qū)，要按標(biāo)準要求配套建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，并與住宅同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步驗收、同步交付使用；凡老城區(qū)和已建成居?。ㄐ。﹨^(qū)無養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施或現(xiàn)有設(shè)施沒有達到規(guī)劃和建設(shè)指標(biāo)要求的，要限期通過購置、置換、租賃等方式開辟養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，不得挪作他用?！痹诒Ｕ匣久娣e的前提下，養(yǎng)老設(shè)施及服務(wù)還要考慮適老性，少數(shù)民族飲食、文化及宗教方面也需要相應(yīng)的設(shè)施。建設(shè)的規(guī)范化有助于實現(xiàn)服務(wù)的可及性。

（四）服務(wù)均等化

公辦養(yǎng)老機構(gòu)重點為“三無”（無勞動能力，無生活來源，無贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人，或者其贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人確無贍養(yǎng)和扶養(yǎng)能力）老人、低收入老人、經(jīng)濟困難的失能半失能老人提供無償或低收費的供養(yǎng)、護理服務(wù)，但是目前公辦養(yǎng)老院床位有限，出現(xiàn)了要排隊100年的現(xiàn)象。［6］鼓勵民間資本、國外機構(gòu)興辦養(yǎng)老機構(gòu)，是實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)可及性的重要途徑。均等化意味著，性別、年齡、種族、戶籍、居住地、收入水平、身體條件都不影響?zhàn)B老服務(wù)的可及性和質(zhì)量。

（五）評估標(biāo)準化

養(yǎng)老服務(wù)要有行業(yè)基礎(chǔ)規(guī)范（比如無障礙指引、服務(wù)語言乃至基于老年營養(yǎng)、心理、民族文化的服務(wù)規(guī)范等）、設(shè)施標(biāo)準、內(nèi)容標(biāo)準、人員資格標(biāo)準、技能標(biāo)準、管理標(biāo)準、用品標(biāo)準等。而評估除了對照檢查這些標(biāo)準外，還要注重老年人的滿意度評價。

（六）考核長效化

對養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)的考核，不僅是養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，還要考核政府規(guī)劃、用地管理、設(shè)施利用、社區(qū)管理、稅費政策等，而且要注重養(yǎng)老服務(wù)的長期發(fā)展，因為老齡化是一個持續(xù)性的問題，養(yǎng)老服務(wù)理念也需要較長時期的培養(yǎng)。

三、發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)體系的指導(dǎo)思想

（一）統(tǒng)籌性與針對性兼顧

養(yǎng)老服務(wù)是在養(yǎng)老保障的系統(tǒng)里面來考慮的，當(dāng)前還面臨人口老齡化、家庭空巢化的巨大壓力。發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)體系要在基于傳統(tǒng)文化的養(yǎng)老保障及醫(yī)療保障制度、人口老齡化和家庭空巢化的現(xiàn)實、服務(wù)行業(yè)及老年用品市場發(fā)展的框架下進行統(tǒng)籌，具體服務(wù)設(shè)施、組織、人員、項目等還要有針對性。失能失智老人、優(yōu)撫家庭老人、失獨老人、空巢獨居老人、特困老人、高齡老人、有專門文化的少數(shù)民族等，要有針對性設(shè)計。

（二）戶籍人口與常住人口兼顧

目前公辦養(yǎng)老機構(gòu)一般規(guī)定只為本地戶籍老人提供養(yǎng)老服務(wù)。隨著人口流動、戶籍改革，以往的“本地戶籍老人”應(yīng)按“本地常住老人”規(guī)劃，社區(qū)服務(wù)體系則要考慮為區(qū)內(nèi)所有老人提供養(yǎng)老服務(wù)。

（三）生存型與發(fā)展型兼顧

生活質(zhì)量和水平不高的養(yǎng)老屬于生存型養(yǎng)老，目前一般養(yǎng)老機構(gòu)提供的養(yǎng)老服務(wù)即為滿足基本生存和最低生活需要，少數(shù)高端養(yǎng)老機構(gòu)提供更高水平的養(yǎng)老服務(wù)。提升服務(wù)水平和質(zhì)量，相應(yīng)提高老人生活質(zhì)量，應(yīng)確立發(fā)展型養(yǎng)老的理念。臨終關(guān)懷也是發(fā)展型養(yǎng)老服務(wù)中的一個環(huán)節(jié)，對少數(shù)民族的喪葬習(xí)俗，要有專門考慮。

（四）公辦與民辦兼顧

目前公辦養(yǎng)老機構(gòu)與民辦養(yǎng)老機構(gòu)對比明顯，價格、位置及相應(yīng)配套資源方面的差異也導(dǎo)致了入住率的差異。按政府部門的規(guī)劃，公辦養(yǎng)老機構(gòu)承擔(dān)“三無”、五保以及低收入的高齡、獨居、失能老年人的養(yǎng)護、康復(fù)、托管任務(wù)，同時通過土地供應(yīng)、資金補助、稅費減免等方面的優(yōu)惠政策和民辦公助、公建民營和購買服務(wù)等方式的扶持，一些地區(qū)如江蘇、浙江、福建、廣東、海南等地，民辦養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的數(shù)量已接近或超過公辦養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施數(shù)量。［7］但是，一些地方在規(guī)劃、水電費、配套資源等方面未能落實，一些民辦養(yǎng)老機構(gòu)運行困難。提升公辦養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量，同時真正落實對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的扶持，才能有效整合社會資源。

（五）供給與需求兼顧

雖早已意識到養(yǎng)老服務(wù)的巨大需求，但當(dāng)前供求矛盾仍十分突出。這里的供求矛盾有數(shù)量上的矛盾（養(yǎng)老設(shè)施少），也有結(jié)構(gòu)上的矛盾（公辦養(yǎng)老機構(gòu)供不應(yīng)求而民辦養(yǎng)老機構(gòu)空置率高，空間布局考慮交通、醫(yī)療配套條件等因素不夠等）。這是發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)體系要盡快解決的問題。

（六）服務(wù)與管理兼顧

養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展，首要的當(dāng)然是重視服務(wù)。而提升服務(wù)質(zhì)量，則需要加強管理。尤其是服務(wù)人員操作技能、流程設(shè)計、關(guān)鍵技術(shù)、社工服務(wù)等方面，要有標(biāo)準化、科學(xué)化、人性化的管理。

1.國內(nèi)增加值系數(shù)效應(yīng)。日本國內(nèi)各產(chǎn)業(yè)增加值系數(shù)效應(yīng)對增加值出口的影響較大，特別是在金融危機之前的兩個階段，該影響因素發(fā)揮了非常顯著的積極效應(yīng)，導(dǎo)致兩階段增加值出口的平均增長率為19.54%；在2008年金融危機爆發(fā)之后，由于日本經(jīng)濟受到危機的影響，導(dǎo)致企業(yè)產(chǎn)量減少、利潤下降、失業(yè)率上升，進而造成主要行業(yè)的增加值率下降，其影響程度達到8.31%。

四、將養(yǎng)老服務(wù)體系融入基本公共服務(wù)體系

養(yǎng)老服務(wù)涉及規(guī)劃、用地、水電氣基礎(chǔ)設(shè)施、交通、醫(yī)療、信息化、吸納就業(yè)等諸多方面，所以將其融入基本公共服務(wù)體系進行綜合考慮，有利于養(yǎng)老資源的配置，也更有效率。

（一）終身教育體系

在現(xiàn)代社會，信息、新技術(shù)的更替極快。終身教育、終身學(xué)習(xí)已成為國家規(guī)定的任務(wù)。［8］除了老年大學(xué)以外，終身教育體系要包括適合老人的學(xué)習(xí)內(nèi)容和方式。老人與家人通過電子產(chǎn)品、視頻系統(tǒng)建立聯(lián)系是一種便捷的方式，而電子產(chǎn)品或有關(guān)軟件、系統(tǒng)對老人而言也是需要學(xué)習(xí)的。養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施應(yīng)改善學(xué)習(xí)條件，搭建或銜接學(xué)習(xí)平臺（包括遠程教育體系）。

（二）民俗文化體系

在民俗文化的代際傳承中，要充分發(fā)揮老人的作用。音樂、語言、歷史等方面有的是口口相傳，面向老人搜集整理相關(guān)資料是一項重要的工作。養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)注意老人的飲食、喪葬、宗教文化等方面的習(xí)俗。為了提升服務(wù)質(zhì)量，影視文學(xué)、音樂等方面也要適當(dāng)考慮民族特點。

（三）就業(yè)服務(wù)體系

（四）社會保障體系

社會保障包括社會保險、社會救助、社會福利等。養(yǎng)老金、醫(yī)保、救助（包括最低生活保障）的支付管理要考慮老人的便利性，有關(guān)資訊的發(fā)布也要考慮老人的獲取條件。

（五）醫(yī)療護理體系

醫(yī)療護理是影響老人生活質(zhì)量甚至生存的重要方面。社區(qū)衛(wèi)生機構(gòu)建設(shè)、遠程醫(yī)療、老人活動場所的技術(shù)應(yīng)用（比如呼救系統(tǒng)、跌倒感應(yīng)、位置通知、爬樓輪椅）應(yīng)充分落實。居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老與適當(dāng)?shù)尼t(yī)療資源和護理安排在空間布局上要有雙向考慮。

（六）物聯(lián)網(wǎng)體系

物聯(lián)網(wǎng)是在互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)上的延伸和擴展，除了工業(yè)領(lǐng)域，它在服務(wù)業(yè)也有廣闊的應(yīng)用前景。讓老人利用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)享受公共服務(wù)體系，是實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的一個途徑。在養(yǎng)老服務(wù)體系里面應(yīng)用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)改進家居（除了提升適老性和安全性，尤其是針對空巢老人的問題）、健康、物流（比如飲食安全跟蹤等）管理，可以顯著提升服務(wù)水平。

［1］全國老齡工作委員會辦公室.中國人口老齡化發(fā)展趨勢預(yù)測研究報告［R］.2006-2-23.

［2］中國國務(wù)院新聞辦公室.《中國老齡事業(yè)的發(fā)展》白皮書［M］.2006-12-12.

［3］星光計劃現(xiàn)狀調(diào)查134億投入3萬老年之家成爛尾［N］.北京商報，2014-12-26.

［4］中國超三成養(yǎng)老機構(gòu)虧損養(yǎng)老機構(gòu)平均空置率達48%［EB/OL］.news.xinhuanet.com/politics/2015-07/19/ c_128035084.htm.

［5］國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）的通知，國辦發(fā)〔2011〕60號.

［6］北京公辦養(yǎng)老院入住排隊需等100年［N］.北京青年報，2013-10-13.

［7］民政部部長：大力支持公辦養(yǎng)老機構(gòu)鼓勵民辦［J］.瞭望東方周刊，2012-11-26.

［8］《教育法》第十一條，《中國教育改革和發(fā)展綱要》，《面向21世紀教育振興行動計劃》也有提及。

（責(zé)任編輯焦德武）

C913.7

A

1001-862X（2015）05-0127-004

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教育部重點研究基地重大項目“社會保險與商業(yè)保險互補機制創(chuàng)新研究”（10JJD630009）；2015年武漢大學(xué)自主科研項目“智慧養(yǎng)老服務(wù)體系研究”

向運華（1972—），湖北宜昌人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，教育部人文社會科學(xué)重點研究基地——武漢大學(xué)社會保障研究中心研究員，主要研究方向：社會保障政策。