李 瑩 韓克慶

（中國人民大學勞動人事學院，北京 100872）

改革開放以來，我國的兒童保護體系和制度建設面臨新的問題，對計劃經(jīng)濟體制下形成的兒童權(quán)益保護和福利體系帶來嚴重挑戰(zhàn)。近年來發(fā)生的典型案例有河南蘭考袁厲害收養(yǎng)兒童失火致死事件、貴州畢節(jié)五名流浪兒童悶死垃圾箱事件、南京兩名女童餓死事件等等。孤兒、流浪兒童等困境兒童的保護問題進入公共視野并引發(fā)熱議。2013年年末，“困境兒童”第一次出現(xiàn)在中央決議中，健全困境兒童分類保障制度寫入《中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會全面深化改革決定》。［1］2015年的政府工作報告也明確提出，要建立未成年人社會保護制度。［2］在這一背景下，困境兒童保護制度構(gòu)建的進程與未來發(fā)展值得我們深入討論。

一、困境兒童保護：當前的制度安排

困境兒童有廣義與狹義之分。2013年以前，我國政府對于困境兒童并無專門定義，因各種原因生活處于困境的兒童均可被納入其中，體現(xiàn)為一種較為廣義和松散的困境兒童界定。2013年，《民政部關于開展適度普惠型兒童福利制度建設試點工作的通知》將兒童群體分為孤兒、困境兒童、困境家庭兒童、普通兒童四個層次。困境兒童包括殘疾兒童、重病兒童和流浪兒童；困境家庭兒童包括父母重度殘疾或重病的兒童、父母長期服刑在押或強制戒毒的兒童、父母一方死亡另一方因其他情況無法履行撫養(yǎng)義務和監(jiān)護職責的兒童、貧困家庭的兒童4類。這一困境兒童界定范圍相對較小，其目的在于將孤兒、殘疾兒童、重病兒童、流浪兒童、父母監(jiān)護缺失兒童等區(qū)別于普通兒童的特殊困難兒童進行分類分層，方便特殊困難兒童保護體系的逐步構(gòu)建與細化。

我國歷史上，孤兒被視為兒童中最可憐和需要幫助的，已有一系列支持政策。近年的政府工作重點進一步擴展為為困境兒童保障托底。［3］托底性保障成為我國困境兒童保護的基本定位與近期目標。下文以此類兒童為例，考察我國已經(jīng)出臺的政策與制度安排。

（一）孤兒與棄嬰

國家民政部官方網(wǎng)站2013年發(fā)布的信息顯示，我國現(xiàn)有失去父母、查找不到生父母的未滿18 周歲的未成年人（即“孤兒”）61.5 萬名。［4］其中，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)孤兒比例高于其他地區(qū)，農(nóng)村戶口的孤兒占到總數(shù)的86.3%，城市戶口的占13.7%。［5］

對于沒有親戚撫養(yǎng)或無法找到監(jiān)護人的孤兒與棄嬰，政府提供多種替代性養(yǎng)護服務，并建立了相應制度安排。其中，民政系統(tǒng)的兒童福利機構(gòu)是孤兒替代性養(yǎng)護服務提供的重要主體，形式上來看包括機構(gòu)內(nèi)養(yǎng)育與家庭寄養(yǎng)兩種。

機構(gòu)養(yǎng)育方面，機構(gòu)數(shù)量與服務質(zhì)量均得到重視。2006年以來，民政部啟動了“兒童福利機構(gòu)建設藍天計劃”（簡稱 “藍天計劃”），2007年納入國家“十一五”規(guī)劃，與國家發(fā)展改革委員會共同制定了《兒童福利機構(gòu)建設“十一五”規(guī)劃》及指導意見，資助地級以上大中城市新建、改建和擴建兒童福利機構(gòu)。此外，由于孤兒多為殘疾兒童，重大醫(yī)療與康復需求突出。民政部于2004年5月開始啟動“明天計劃”，為生活在社會福利機構(gòu)中的殘疾孤兒提供醫(yī)療救助。［6］2007年，“明天計劃”轉(zhuǎn)入長效機制，堅持“應治盡治”的原則，形成了以手術(shù)矯治、腦癱康復、遠程會診、大病救治為核心內(nèi)容的綜合性的醫(yī)療救助體系。

20世紀90年代，一些規(guī)模較大的兒童福利院相繼開展了家庭寄養(yǎng)，以緩解孤殘兒童院舍照料的壓力。［7］家庭寄養(yǎng)是指將兒童福利機構(gòu)中的孤殘兒童交由合適的家庭撫養(yǎng)，而兒童的監(jiān)護權(quán)通常不予變更。發(fā)展家庭寄養(yǎng)的理念在于，減少機構(gòu)集中養(yǎng)護的弊端，使孤兒的成長環(huán)境盡量向正常兒童靠近，促進其心理、生理的健康發(fā)展?！都彝ゼ酿B(yǎng)管理暫行辦法》（2003）明確提出了家庭寄養(yǎng)工作的目標，規(guī)定家庭寄養(yǎng)工作的管理、服務、標準及規(guī)范，以及民政部門在家庭寄養(yǎng)工作中的責任等。相比孤兒的機構(gòu)養(yǎng)育，家庭寄養(yǎng)的實踐和制度建設起步均較晚，有待進一步探索。據(jù)可得數(shù)據(jù)，目前民政系統(tǒng)兒童收養(yǎng)機構(gòu)中，家庭寄養(yǎng)兒童相比在院少年兒童的比例維持在3∶7 左右。［8］

除了民政系統(tǒng)提供的替代性養(yǎng)護服務，家庭收養(yǎng)或稱家庭領養(yǎng)也是孤兒養(yǎng)育的重要形式，意在為兒童提供一種長期的、盡可能穩(wěn)定的、類似血緣家庭的養(yǎng)護方法。我國于1991年12月29日頒布了 《中華人民共和國收養(yǎng)法》。1998年修改、1999年4月1日起實施的《收養(yǎng)法》適當放寬了收養(yǎng)條件和進一步完善了收養(yǎng)程序。為了促進家庭收養(yǎng)殘疾兒童，我國對于收養(yǎng)殘疾兒童的條件給予特別優(yōu)惠，并于1999年頒布《中國公民收養(yǎng)子女登記辦法》予以具體指導。2012年發(fā)布《民政部關于開展收養(yǎng)評估試點工作的通知》，探索建立并完善收養(yǎng)評估制度。此外，針對民間長期存在的公民私自收養(yǎng)行為，民政部先后頒布《關于解決國內(nèi)公民私自收養(yǎng)子女有關問題的通知》（2008）、《關于主動加強對個人和民辦機構(gòu)收留孤兒管理的通知》（2013）等，對收養(yǎng)行為進一步規(guī)范。1992年實施《收養(yǎng)法》后，為了最大程度地妥善安置孤兒、促進家庭收養(yǎng)，減輕社會福利機構(gòu)的壓力，我國開始開展孤兒涉外收養(yǎng)工作，先后出臺《外國人在中華人民共和國收養(yǎng)子女的實施辦法》（1999）、《民政部關于進一步加強涉外送養(yǎng)工作的通知》（2000）、《民政部關于社會福利機構(gòu)涉外送養(yǎng)工作的若干規(guī)定》（2003），對我國孤兒與棄嬰的涉外收養(yǎng)予以規(guī)范。

總體來看，當前我國兒童機構(gòu)養(yǎng)護接受能力不足，家庭寄養(yǎng)缺少激勵和監(jiān)督。我國孤兒安置的主要渠道仍是由親屬或其他監(jiān)護人撫養(yǎng)的社會散居形式。不過，長期以來，我國政府僅對兒童福利機構(gòu)的孤殘兒童提供財政支持，廣大社會散居孤兒的權(quán)益受到忽視。這一問題于2009年得到扭轉(zhuǎn)。2009年《關于制定社會散居孤兒最低養(yǎng)育標準的通知》出臺，表明國家責任從主要為無人撫養(yǎng)的孤兒或棄嬰提供各種替代性養(yǎng)護服務，發(fā)展到為廣大社會散居孤兒提供生活補貼。2010年11月16日國務院辦公廳進一步發(fā)布《國務院辦公廳關于加強孤兒保障工作的意見》，根據(jù)這一文件，基本生活保障主要通過制定孤兒最低養(yǎng)育標準、將孤兒納入城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險與醫(yī)療救助、提供教育補助與生活補貼、為成年孤兒提供培訓與職業(yè)介紹補貼，以及城市農(nóng)村的住房保障計劃予以保障。2013年，民政部會同國家發(fā)展和改革委員會等七部門聯(lián)合發(fā)布《關于進一步做好棄嬰相關工作的通知》，對兒童福利機構(gòu)接收棄嬰、民辦機構(gòu)和個人收留棄嬰等問題作出規(guī)定，保障棄嬰的基本人身安全和合法權(quán)益。這一系列文件表明，我國對孤兒與棄嬰的養(yǎng)護服務與支持進入全面改善階段。

（二）流浪兒童

流浪兒童是20世紀90年代以來逐漸凸顯的城市社會問題。目前流浪兒童的數(shù)量缺乏統(tǒng)一數(shù)據(jù)。大部分研究發(fā)現(xiàn)，流浪兒童中，男性比女性多，來自農(nóng)村的比來自城鎮(zhèn)的多；絕大多數(shù)為初中以下教育水平，年齡大多在8—15歲；家庭經(jīng)濟狀況一般或較差，監(jiān)護人文化水平普遍偏低。流出地主要為四川、河南等人口大省和貴州、新疆等中西部省份。［9］

流浪兒童主要生活在城市商貿(mào)和交通中心區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)以及公共娛樂場所等，靠乞討、撿垃圾、撿食剩飯菜、出賣廉價勞動力甚至小偷小摸等手段謀生。他們生存環(huán)境的衛(wèi)生條件差，人身安全受到諸多威脅，通常對生活態(tài)度消極負面。［10］流浪兒童的基本需要是衣食住和最基本的醫(yī)療服務和安全保障。［11］除了物質(zhì)需求，有研究者指出，流浪兒童亦希望得到尊重、獲得自由。［12］

很長時間以來，我國對于流浪兒童救助的規(guī)定散見于其他婦女兒童的保護文件中，比如1991年《中華人民共和國未成年人保護法》、1992年國務院頒布的《九十年代中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》。1995年專門針對流動人口的政策文件《中央社會治安綜合治理委員會關于加強流動人口管理工作的意見》明確提出，設立流浪兒童保護教育中心。2003年《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》頒布實施后，全國很多城市開始建立流浪兒童救助保護中心。

之后，民政部聯(lián)合其他部門于2006年印發(fā)《關于加強流浪未成年人工作的意見》，對流浪未成年人的預防、救助、管理、教育、保護提出綜合意見，規(guī)定在對流浪未成年人進行救助與保護方面，民政部門負有主要責任。2006年民政部印發(fā)的《流浪未成年人救助保護機構(gòu)基本規(guī)范》，為我國公辦流浪兒童救助保護機構(gòu)的工作提供了細則化的規(guī)定，形成了以政府主導為主、在公立救助機構(gòu)內(nèi)完成的救助保護，是一種應急性、以臨時救助為核心的集體養(yǎng)護模式。

近年來，我國針對流浪兒童的救助政策再次出現(xiàn)實質(zhì)轉(zhuǎn)變，開始關注流浪兒童的安置渠道與長效解決機制。標志性或相關重要舉措包括如下政策：2009年，民政部、公安部、財政部、住房和城鄉(xiāng)建設部、衛(wèi)生部五部門聯(lián)合下發(fā)《關于進一步加強城市街頭流浪乞討人員救助管理和流浪未成年人解救保護工作的通知》，針對利用未成年人流浪乞討和組織未成年人違法犯罪，展開街頭管理和打擊解救工作。特別需要指出的是，該文件在為流浪未成年人提供臨時救助的基礎上，轉(zhuǎn)向新的長效救助模式的探索，主要是鼓勵探索社會代養(yǎng)、家庭寄養(yǎng)等社會安置模式。

2011年，流浪兒童問題獲得更多政府關注與推動。2011年8月，國務院辦公廳發(fā)布了《關于加強和改進流浪未成年人救助保護工作的意見》，要求確保流浪未成年人得到及時救助保護、教育矯治、回歸家庭和妥善安置，最大限度減少未成年人流浪現(xiàn)象，杜絕脅迫、誘騙、利用未成年人乞討等違法犯罪行為。

根據(jù)國務院的要求，2011年12月，民政部等八部門發(fā)布《關于在全國開展“接送流浪孩子回家”專項行動的通知》。該通知要求在全國聯(lián)合開展以“保護兒童，告別流浪”為主題的“接送流浪孩子回家”專項行動，以最大限度減少未成年人流浪現(xiàn)象。相對于以往的“嚴打”、“打拐”，“接送流浪孩子回家”專項行動被視為保護“兒童人權(quán)”從法律文本邁向人權(quán)實踐的重要步驟。［13］

2012年我國流浪兒童救助政策再次出現(xiàn)重要飛躍。相比以往單純強調(diào)流浪兒童的臨時救助與護送回鄉(xiāng)，開始注意到流浪兒童回家后再次出走、流浪的原因，并采取制度措施予以解決，標志性事件是民政部發(fā)布 《民政部關于印發(fā)〈流浪未成年人需求和家庭監(jiān)護情況評估規(guī)范〉的通知》。家庭監(jiān)護評估是指對法定監(jiān)護人履行義務情況及實際監(jiān)護能力進行全面了解的過程。評估規(guī)范的印發(fā)執(zhí)行，將推動各地民政部門和救助保護機構(gòu)樹立“未成年人權(quán)益保護優(yōu)先”的工作理念，注重從家庭源頭解決問題，提高流浪未成年人救助保護和教育矯治成效。［14］

2013年民政部再次聯(lián)合其他部門發(fā)布《關于在全國開展 “流浪孩子回校園”專項行動的通知》，在基本生活保障之外，開始關注流浪兒童的教育問題。根據(jù)該專項行動的部署，民政部門對流浪未成年人逐一進行個人需求和家庭監(jiān)護情況評估，提出義務教育或替代教育等建議，幫助適齡適學流浪未成年人在戶籍地或就近返校復學，有效預防和減少困境兒童外出流浪乞討和重復流浪現(xiàn)象。

上述一系列政策法規(guī)的出臺及實施，為我國開展中國特色的社會救助與流浪兒童社會保護的工作方式提供了堅實的基礎?？偟膩砜?，2006年之前，我國對流浪兒童的救助主要體現(xiàn)在通過建設流浪兒童救助保護中心給予臨時救助；2006年之后，制度建設開始從向流浪兒童單純地提供臨時性救助，轉(zhuǎn)向探索各種長期安置渠道，比如社會代養(yǎng)和家庭寄養(yǎng)，從單純強調(diào)流浪兒童回歸家庭轉(zhuǎn)向注意到家庭自身的問題和強調(diào)家庭監(jiān)護評估以及打擊各種誘騙脅迫利用兒童的犯罪行為，從關注事后解決問題轉(zhuǎn)向源頭預防和治理。這些轉(zhuǎn)變都表明我國的流浪兒童救助的理念及制度體系在不斷完善。

（三）殘疾兒童

為了保障殘疾兒童權(quán)益，國家在生活保障、殘疾康復、特殊教育等方面開展制度建設。生活保障方面，以往我國殘疾兒童的基本生活保障主要依托城市與農(nóng)村的最低生活保障或農(nóng)村 “五?！敝贫龋o專門針對貧困殘疾兒童的救助措施。近年來，國家開始嘗試探索殘疾津貼制度，包括生活津貼、護理津貼等?！吨袊鴼埣踩耸聵I(yè)“十二五”發(fā)展綱要》明確提出，“有條件的地方探索建立貧困殘疾人生活補助和重度殘疾人護理補貼制度?！边@一制度的建立有助于保障貧困殘疾人包括殘疾兒童的基本生活和護理需求。但總體來看，國家對于殘疾津貼制度構(gòu)建并無強制要求，多依托地方財力與意愿，殘疾津貼制度的覆蓋范圍和水平有限，且并無專門針對殘疾兒童的津貼制度。

殘疾康復方面，我國多項法律法規(guī)涉及或包含殘疾人康復內(nèi)容，比如《殘疾人保障法》（2008年修訂）、《關于加快推進殘疾人社會保障體系和服務體系建設指導意見的通知》（國辦發(fā)［2010］19號）等。此外，專門的康復法規(guī)也不斷出臺。2002年衛(wèi)生部、民政部等五部門和中國殘聯(lián)專門出臺《關于進一步加強殘疾人康復工作意見的通知》（國辦發(fā)［2002］41 號）?！笆濉币詠?，每個五年計劃期間，中國殘聯(lián)等部門均專門制定不同類型殘疾人士的康復配套實施方案，對不同殘疾類型殘疾人包括兒童康復工作提出工作目標與發(fā)展路徑。［15］

具體到殘疾兒童康復，我國已實施了一系列大規(guī)模的項目和工程，包括為低視力患者配用助聽器、聾兒聽力語言康復訓練、智力殘疾兒童康復訓練及對殘疾兒童家長的培訓等。［16］針對貧困殘疾兒童，2009年中國殘聯(lián)聯(lián)合財政部共同下發(fā)《關于印發(fā)貧困殘疾兒童搶救性康復項目實施方案及配套實施辦法的通知》，于2009年至2011年安排專項補助資金，支持各地實施《貧困殘疾兒童搶救性康復項目》。2011年至2015年，中央財政繼續(xù)安排專項補助資金，支持各地實施“殘疾兒童康復救助項目”。為保證該項目順利實施，中殘聯(lián)制定《殘疾兒童康復救助“七彩夢行動計劃”實施方案》（殘聯(lián)廳發(fā)〔2011〕25 號），繼續(xù)對城鄉(xiāng)有康復需求的貧困殘疾兒童，尤其是其中城鄉(xiāng)低保家庭的貧困殘疾兒童予以資助。此外，2010年，衛(wèi)生部、人力資源和社會保障部、民政部、財政部、中國殘聯(lián)等部門共同下發(fā)了《關于將部分醫(yī)療康復項目納入基本醫(yī)療保障范圍的通知》，將運動療法、偏癱肢體綜合訓練、腦癱肢體綜合訓練、截癱肢體綜合訓練、作業(yè)療法、認知知覺功能障礙訓練、言語訓練、吞咽功能障礙訓練、日常生活能力評定等9項醫(yī)療康復項目納入城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保障范圍。這也為貧困患兒獲得康復服務提供了一定制度保障。2013年，殘疾兒童預防與早期康復得到更多重視。中國殘聯(lián)、衛(wèi)生部共同制定《0—6歲兒童殘疾篩查工作規(guī)范》，探索建立早預防、早篩查、早轉(zhuǎn)介、早治療、早康復的工作機制。此外，關于殘疾人康復的綜合性法規(guī)也取得重大進展。2015年《殘疾預防和殘疾人康復條例》草案公開征求意見。［17］

殘疾兒童特殊教育方面，改革開放以來，通過 《中華人民共和國殘疾人保障法》、《未成年人保護法》、《教育法》、《殘疾人教育條例》等法律法規(guī)明確中央及地方政府、教育部門的權(quán)利及責任，并針對殘疾兒童的相關權(quán)益作出規(guī)定。［18］各項專門法規(guī)與細則也不斷出臺，比如國家教委《關于開展殘疾兒童少年隨班就讀工作的試行辦法》（1994年7月21日）、教育部等部委《關于加強特殊教育教師隊伍建設的意見》（2012年9月20日）等。教育部、發(fā)展改革委、民政部等6部門和中國殘聯(lián)先后于2009年和2014年頒布《關于進一步加快特殊教育事業(yè)發(fā)展的意見》、《特殊教育提升計劃（2014—2016年）》，對殘疾人義務教育、非義務教育階段的教育等作出全面規(guī)劃。［19］此外，2010年以來，考慮到殘疾人保障與教育理念的變化以及現(xiàn)實殘疾人教育中存在的問題，教育部開始著手進行《殘疾人教育條例》的修訂工作，并提交國務院法制辦公開征求意見。［20］

隨著特殊教育制度的不斷發(fā)展，我國已初步形成中國特有的教育體系，對于殘疾兒童的教育安置主要包括三種方式，一是隔離式的特殊教育學校（包括盲、聾、弱智學校），二是半隔離式的附設在普通學校的特殊兒童班（以智力、聽力殘疾兒童居多）；三是融合式的隨班就讀（普通班級）。但是，殘疾兒童入學率尚需提高。根據(jù)全國第二次殘疾人抽樣調(diào)查資料，有學者測算出我國學齡殘疾兒童（6—14歲兒童）在校接受義務教育比例為62.06%，其中聽力殘疾兒童接受教育比例最高為80.87%，多重殘疾兒童接受教育比例最低，僅為 39.82%。［21］

總體來看，我國殘疾兒童的專門生活保障制度尚待突破，制度建設較為薄弱。殘疾人的康復事業(yè)正在從以各種康復工程和項目推動為特征的發(fā)展模式，轉(zhuǎn)向以更加規(guī)范細致的法規(guī)體系為基礎的發(fā)展模式。這將促進康復事業(yè)包括殘疾兒童康復事業(yè)長效機制的發(fā)展和形成。殘疾兒童的基本義務教育需求尚未得到較好滿足，非義務教育尤其是學前教育因之前長期被忽視，也有待進一步發(fā)展。在殘疾兒童生活救助、康復以及特殊教育方面，對于其中貧困且殘疾程度較重的困難兒童，尤其需更加完善的托底性制度安排。

二、我國困境兒童托底性保障制度的發(fā)展

（一）基本制度框架：將托底性保障嵌置于普遍兒童福利架構(gòu)中

根據(jù)兒童保護和兒童福利的國際經(jīng)驗，結(jié)合我國困境兒童保護制度的發(fā)展狀況，應當盡快明確困境兒童保護和托底性保障的制度設計理念，構(gòu)建起有效的困境兒童保護制度。

國際經(jīng)驗表明，理想的兒童保護工作不應在兒童問題出現(xiàn)后被動應對，而應針對各種可能導致兒童遺棄、虐待的家庭問題，進行及早干預，也即在構(gòu)建困境兒童保護制度同時，不斷完善普遍兒童福利。目前英美各國均對廣泛兒童福利路徑予以關注。據(jù)估計，大部分兒童在成年前的某一個或幾個時點，均需要必要的服務，保障獲得基本的健康和發(fā)展。［22］未來的挑戰(zhàn)在于，除了針對最弱勢兒童的服務，如何確保所有有需要的兒童均獲得相關服務。比如，在“每一個孩子都重要”的理念下，英國兒童政策關注每個兒童的福利，包括一般兒童以及特殊需求兒童。英國政府強調(diào)兒童保護不能與一般兒童生活改善政策分開，針對特殊需要兒童的服務以及針對每個兒童的普惠服務均應得到重視，需在兒童普惠服務的框架中討論特殊風險兒童的保護。［23］

據(jù)此，我們認為，應當構(gòu)建以“機構(gòu)養(yǎng)護+家庭養(yǎng)護+流浪兒童救助+殘疾兒童福利”為主體的托底性保障制度，輔以“兒童保護”為更廣泛的兒童權(quán)益保障的制度體系。

（二）責任主體：加強政府責任，同時發(fā)動民間資源

國際經(jīng)驗表明，政府在兒童福利尤其是困境兒童保護方面應承擔主要財政責任。比如英國兒童福利的大部分經(jīng)費由政府承擔，政府不但向民間組織、兒童福利服務機構(gòu)提供經(jīng)費，而且向家庭提供津貼。以英格蘭地區(qū)為例，根據(jù)各地數(shù)據(jù)匯總，在2010—2011財政年度，英格蘭各地兒童與青少年服務（包括兒童照護、安全服務、家庭支持服務、社工介入服務、青少年服務、司法服務等）總支出達92.6億英鎊，其中來自地方政府與公立部門的為67.7億，政府支出占總支出的73.1%。［24］再如，美國兒童保護工作的資金來源主要有三部分：第一部分是聯(lián)邦政府依據(jù)立法每年根據(jù)預算進行撥款，用于專項保護性工作，是美國兒童保護工作的主要資金來源；第二部分是地方財政配套資金，各州依據(jù)立法從州財政中劃撥資金或通過其他渠道籌集資金；第三部分是個人、機構(gòu)、社會捐助。［25］以華盛頓州為例，2011 財政年度，華盛頓州兒童保護預算的45%來自于聯(lián)邦，55%來自于州政府與其他渠道。［26］

在加強政府財政責任的同時，政府對于困境兒童保護政策的執(zhí)行能力也需要加強。困境兒童保護往往涉及多個部門。如何協(xié)調(diào)整合多部門的責權(quán)分配，同時保證有需要的兒童獲得適切服務，需要政府部門加強行政能力。根據(jù)國外經(jīng)驗，設立專門兒童保護部門、指定專門兒童保護官員、推動部門間的信息分享、加強保護結(jié)果的問責等措施，在協(xié)調(diào)整合多部門力量、有效提升兒童保護政策的實施效果方面具有促進作用。比如，英國2004年出臺兒童行動方案，要求在英格蘭地區(qū)成立兒童專員（Children’s Commissioner），要求地方官員促進機構(gòu)間的合作，建立地方兒童保護董事會（Local Safeguarding Children Boards），推動兒童工作在部門間的協(xié)調(diào)與有效執(zhí)行。［27］針對有特殊需要或面臨特定風險的兒童，促進服務整合的具體措施包括：首先，改善相關機構(gòu)間的信息分享，保證所有地方機構(gòu)擁有本地區(qū)有需要兒童的名單、他們已經(jīng)獲得的服務，以及服務提供方具體的負責人為誰。此外，要求地方指定專門部門和人員負責收集和在相關機構(gòu)間的信息分享，比如兒童特殊教育需求、青少年違規(guī)犯罪、健康以及社會服務。引入專家負責制，任何一個需要得到兩個及以上服務機構(gòu)幫助與服務的青少年，需要指定一位專家，在該兒童的需求滿足方面發(fā)揮引導作用，保證其獲得所需的任何服務。此外，在學校、兒童照護機構(gòu)等普惠性質(zhì)的兒童服務機構(gòu)，建立多專業(yè)的兒童專家服務團隊，提供現(xiàn)場服務，及時解決兒童的特殊需求與問題。［28］再比如，美國兒童保護服務的五項基本原則之一即為：兒童保護系統(tǒng)必須關注服務結(jié)果，提高服務的問責性。［29］這一原則亦有助于推動政策執(zhí)行者的行政能力改善。

借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，在兒童保護服務的具體提供方面，應充分利用民間組織完成困境兒童保護與服務的遞送工作，而非由政府大包大攬。建立政府主導、非政府組織廣泛參與的困境兒童保護體制正在成為普遍共識。［30］在這方面，美國的兒童保護體系可為我們提供一定參考。美國兒童保護工作組織自上而下包括聯(lián)邦、州、縣、市的相關機構(gòu)，以及非營利、公立、私營的社會服務機構(gòu)。第一層：聯(lián)邦政府在兒童保護中的主要職責是制定規(guī)劃和方案，監(jiān)督、評估各州執(zhí)行情況，提供資源；第二層：州一級兒童保護部門工作范圍包括監(jiān)管聯(lián)邦兒童保護項目的實施和執(zhí)行，制定本州的兒童保護政策和服務計劃，籌措資金，幫助縣市以及公私地方機構(gòu)執(zhí)行保護項目；第三層：縣級兒童保護機構(gòu)負責兒童保護的具體事務，開展聯(lián)邦和州的兒童保護項目；第四層：公立或非營利的各種兒童服務中心。［31］

三、我國困境兒童托底性保障制度發(fā)展的政策建議

（一）孤兒與棄嬰養(yǎng)護制度

推動兒童收養(yǎng)與寄養(yǎng)工作，同時擴大機構(gòu)養(yǎng)護能力。根據(jù)國際經(jīng)驗與理念，為孤兒提供家庭永久安置為最佳安排，家庭寄養(yǎng)次之，機構(gòu)養(yǎng)護為最后選擇。比如，美國兒童保護的目標之一即為永久安置，因此家庭收養(yǎng)而非寄養(yǎng)被放在重要位置。1980年《收養(yǎng)資助和兒童福利法》提出，確保被寄養(yǎng)孩子享受到穩(wěn)定的家庭環(huán)境，防止被反復轉(zhuǎn)移，鼓勵采取收養(yǎng)方式為兒童提供永久安置。1997年頒布《收養(yǎng)和安全家庭法案》，進一步提供收養(yǎng)的激勵機制，促進長久安置而非寄養(yǎng)。［32］針對我國家庭收養(yǎng)現(xiàn)狀，我們提出幾點政策建議。

完善家庭收養(yǎng)的服務供給結(jié)構(gòu)。我國的家庭收養(yǎng)方式是在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌背景下形成的政府主導型家庭收養(yǎng)方式。目前的家庭收養(yǎng)方式在非政府組織相對缺位的情況下，政府既承擔了政策制定者的角色，又承擔了服務提供者的角色，此外，還承擔了制度運行監(jiān)督者的角色。政府在家庭收養(yǎng)中的多重職能、多重角色，既影響了家庭收養(yǎng)的制度運行效率，又影響了家庭收養(yǎng)的服務質(zhì)量。政府應重視非政府組織在家庭收養(yǎng)工作中的積極作用，出臺相關政策，鼓勵非政府組織和收養(yǎng)家庭投入到兒童救助工作之中，努力引導民間力量參與家庭收養(yǎng)服務供給。

提高家庭收養(yǎng)服務的專業(yè)化程度。目前，我國家庭收養(yǎng)的專業(yè)化程度低，既缺乏專業(yè)人員的有效指導，也缺乏國家質(zhì)量標準和有效監(jiān)管措施。因此，培養(yǎng)具有專業(yè)家庭收養(yǎng)服務知識的社會工作者，并通過政策鼓勵，引導、支持專業(yè)工作人員參與家庭收養(yǎng)服務是完善我國家庭收養(yǎng)方式的重要舉措。此外，在健全培訓體系、加快專業(yè)工作人員培養(yǎng)的同時，還應重視加強收養(yǎng)家庭的服務質(zhì)量標準化建設，提高收養(yǎng)家庭的兒童照料水平，從而保證收養(yǎng)家庭在為孤殘兒童提供較高水平的日常照料的基礎上，滿足兒童生理、心理和情感等多方面的需求。

明確政府責任邊界。若要保證家庭收養(yǎng)的運作形成一個完整且高效的系統(tǒng)，首先要明確系統(tǒng)內(nèi)各主體共同的目標，其次理順各主體的權(quán)利和義務，最后形成各主體良好合作的有效機制。多方合作型家庭收養(yǎng)方式的目的，應為保護孤殘兒童的利益、維護孤殘兒童的權(quán)利、為孤殘兒童的健康成長創(chuàng)造有利環(huán)境。政府在孤殘兒童家庭收養(yǎng)工作中，應將責任集中于政策制定、管理監(jiān)督等方面，而家庭收養(yǎng)服務的提供則可以委托非政府組織進行，從而充分調(diào)動社會資源，建立家庭收養(yǎng)的社會支持網(wǎng)絡。

在兒童機構(gòu)養(yǎng)護方面，針對當前養(yǎng)護機構(gòu)接收能力嚴重不足的問題，首先，國家應加大兒童福利機構(gòu)的基本設施建設和財政投入。其次，機構(gòu)養(yǎng)護的創(chuàng)新發(fā)展應得到鼓勵。以棄嬰島為例，棄嬰島不僅體現(xiàn)了對生命的尊重，而且延伸了兒童收養(yǎng)的制度觸角，成為新時期兒童福利制度的創(chuàng)新舉措。再次，應不斷提升養(yǎng)護人員素質(zhì)和服務質(zhì)量。目前，兒童福利機構(gòu)普遍存在缺少專業(yè)護理人員、專業(yè)社會工作人員進入不足等問題。我們認為，要發(fā)揮機構(gòu)養(yǎng)護的基礎作用，應當健全兒童福利機構(gòu)的人員配備和專業(yè)素質(zhì)，不斷提升機構(gòu)養(yǎng)護的服務質(zhì)量，使困境兒童在兒童福利機構(gòu)滿足基本生活需求和情感需求。

（二）流浪兒童救助制度

在流浪兒童救助方面，主要涉及政府部門在社會治理中發(fā)揮什么樣的功能，及其與社區(qū)、社會組織和家庭的關系構(gòu)建與責任認定。為此，我們提出以下幾點政策建議。［33］

明確政府公安部門的治安責任。目前的城市流浪兒童“魚龍混雜”，既有個體性乞討，又有組織性乞討；既有自愿性乞討，又有強制性乞討；既有目的性乞討，又有手段性乞討；既有合法性乞討，又有非法性乞討。針對流浪兒童的治理，應當有明確的法律界限，禁止非法乞討，打擊以“流浪乞討”為名的有組織違法犯罪活動。履行此部分國家職能的政府部門應當是公安部門。

明確政府民政部門的救助責任。對于流浪兒童，政府應在保證其人身自由和自愿選擇的基礎上，依照《社會救助暫行辦法》的規(guī)定，為其提供短期住所庇護和食物供給等救助服務。同時，推進城市流浪乞討救助和其他救助制度的配套銜接，根據(jù)流浪兒童的個體情況進行救助分流，比如進行醫(yī)療救治、分類辦理機構(gòu)養(yǎng)育和家庭寄養(yǎng)收養(yǎng)服務等。

拓展社會組織和社區(qū)志愿服務的參與空間。發(fā)達國家和地區(qū)的經(jīng)驗顯示，政府以購買服務等方式，通過社會組織和志愿者的有效參與，將城市流浪兒童救助服務觸角延伸至城市社區(qū)，是解決問題的有效手段。特別是對于社區(qū)內(nèi)流浪兒童的心理輔導和街頭救助庇護，不僅可以減少未成年人的流浪乞討行為，更可以減少青少年違法犯罪活動。

（三）殘疾兒童福利制度

殘疾兒童福利的發(fā)展，應重點解決殘疾兒童的教育問題，特別是優(yōu)先發(fā)展特殊教育福利。具體來講，我們提出以下幾點政策建議。

明確教育理念。發(fā)展殘疾兒童教育，追求的是社會平等的價值。對兒童的保護政策而言，必須堅持社會平等的價值目標。對兒童發(fā)展來說，平等意味著起點的平等、機會的平等。因此，對于殘疾兒童，起點的平等意味著能夠通過特殊教育為他們創(chuàng)造出平等的生活機會，使每個殘疾人有同樣的機會與其他人競爭。

激勵家長、學校、社會共同參與。事實上，家長是孩子的第一任教師，他們和殘疾兒童的聯(lián)系也最為密切。另外，社會工作專業(yè)隊伍和志愿者的支持也是不容忽視的。他們是新興的社會力量，不僅能對殘疾兒童的教育等事務給予幫助，而且還可以對殘疾人家庭和殘疾兒童進行心理輔導服務。

培養(yǎng)和激勵特殊教師。我國現(xiàn)有的特教師資非常有限，加之特教師資的合格學歷門檻普遍偏低，且進入特教崗位后所接受的專業(yè)學習和進修相對有限，因而特教師資的專業(yè)化水平普遍較低。為了緩解這種狀況，國家有必要采取支持特殊教師培養(yǎng)的優(yōu)惠措施。比如，就業(yè)政策上可以考慮向特殊教育專業(yè)的畢業(yè)生給予一定的傾斜，如增加編制，尤其是在普通學校中增加資源教師的編制；對于特殊教育專業(yè)的畢業(yè)生可以給與指導就業(yè)、推薦就業(yè)等。

［1］“2014關注困境兒童年度十大進步事件”在京發(fā)布［EB／OL］．gongyi.ifeng.com/a/20141212/40903314_0.shtml.

［2］楊玉華，周暢．聚焦困境兒童［EB／OL］．news.xinhuanet.com/politics/2015-06/11/c_1115586957.

［3］竇玉沛．政府要為困境兒童保障托底［EB／OL］．民政部網(wǎng)站，2015-8-18．

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［6］民政部．關于印發(fā)《“殘疾孤兒手術(shù)康復明天計劃”實施方案》的通知，2004年5月.

［7］陸穎.中國特殊教育與孤殘兒童發(fā)展優(yōu)秀論文集（下）［M］.北京：中國社會出版社，2007：656.

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［18］中國殘疾人事業(yè)“十二五”發(fā)展綱要.www.cdpf.org.cn/zcfg/content/2011-06/09/content_30341608.htm.

［19］特殊教育提升計劃（2014-2016 年）.www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201401/t20140121_1037574.htm.

［20］國務院法制辦公室關于《殘疾人教育條例（修訂草案）（送審稿）》公開征求意見的通知，www.gov.cn/gzdt/2013-02/27/content_2341027.htm.

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