摘要：上世紀90年代以來，荷蘭地方政府不再擁有土地市場的壟斷地位，私人開發(fā)商大量購買土地與之競爭，地方政府對土地開發(fā)的控制受到影響。通過土地交換模式，開發(fā)商將其購買的土地再賣給地方政府進行開發(fā)，地方政府與開發(fā)商相互合作實現(xiàn)各自目標。通過借鑒荷蘭土地交換模式，對解決我國征地矛盾、更好地實現(xiàn)土地利用目標以及促進土地市場發(fā)展等方面不無有益啟示。

關鍵詞：荷蘭，土地交換模式，土地市場

中圖分類號：F301 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2015）08-0053-58 收稿日期：2015-07-03

1 荷蘭地方政府在土地市場的地位

上世紀90年代以前，荷蘭土地市場是由荷蘭地方政府壟斷的，還很難看到私人開發(fā)商的身影。荷蘭土地開發(fā)被稱之為政府土地開發(fā)，因為土地開發(fā)主要由地方政府先期購買農(nóng)用地，再經(jīng)過土地開發(fā)轉(zhuǎn)為可供建造房產(chǎn)的土地（類似于我國的“三通一平”），然后將此地賣給開發(fā)商或潛在業(yè)主。通過獲得土地的所有權(quán)，荷蘭地方政府不僅擁有了控制當?shù)乜臻g發(fā)展的行政手段，還擁有了作為土地產(chǎn)權(quán)人的所有權(quán)利。荷蘭政府之所以積極參與土地市場，除了控制地方空間發(fā)展之外，還包括解決土地市場負外部性、促進就業(yè)、實現(xiàn)社會公平、彌補政府土地開發(fā)成本以及保持政府在土地市場的主導地位等多種意圖。荷蘭許多地方政府還擁有自己的土地公司，與私人公司一樣交易土地。90年代以后，由于住房建設重心轉(zhuǎn)變（住房建設重心不再是社會住房，而是業(yè)主自住房）、較低的抵押貸款利率以及利好的經(jīng)濟發(fā)展前景均大大提升了消費者信心，也吸引了開發(fā)商以及土地投資者，他們紛紛在未來有可能開發(fā)的地方購置土地。私人開發(fā)商進入土地開發(fā)市場，并表現(xiàn)得日益活躍，地方政府壟斷土地市場的局面從此被打破。

私人開發(fā)商與地方政府在土地市場展開競爭，結(jié)果許多土地被私人開發(fā)商買走。由于地方政府過去主要通過購買方式獲得土地所有權(quán)，并以此實現(xiàn)自己土地利用的目標，而土地市場的這一變化讓地方政府的“控制功能”打了折扣。由于荷蘭地方政府還擁有其他手段，因此，雖然地方政府不斷抱怨他們的處境，但事實上地方政府仍然保持他們在土地市場上的主導地位。荷蘭地方政府運用的手段大體可分成兩大類：從獲得土地所有權(quán)角度，除了購買之外，地方政府還可動用征地權(quán)以及優(yōu)先購買權(quán)。當然，征地或強制購買由于有諸多法律限制，所以荷蘭地方政府很少運用這種被他們稱之為“激進”的方式。而優(yōu)先購買權(quán)在荷蘭也并不是所有的地方都允許使用的；從被迫與私人開發(fā)商合作的角度，荷蘭地方政府又擁有3種新的手段：一是所謂的土地交換模式，這也正是本文要介紹的模式。二是地方政府與開發(fā)商合作開發(fā)模式。地方政府與開發(fā)商共同設立土地開發(fā)公司，由土地開發(fā)公司購買土地并進行開發(fā)。地方政府與開發(fā)商雙方約定土地售與對象以及出售價格，雙方共享利潤，共擔風險，當土地售罄時，土地開發(fā)公司即告解體。三是私人開發(fā)模式。由私人開發(fā)商購買土地進行房地產(chǎn)開發(fā)，如同大多數(shù)國家的開發(fā)模式（包括我國）。荷蘭地方政府與開發(fā)商就土地開發(fā)資金、土地公共利用等內(nèi)容簽訂協(xié)議，若公共服務設施由開發(fā)商提供，日后則轉(zhuǎn)讓給地方政府（以名義價格），若由地方政府提供，則由開發(fā)商支付開發(fā)成本。

荷蘭地方政府在所采取的手段中，土地交換模式是最讓他國感到奇怪之處。與其他國家不同，在荷蘭的這種模式中，開發(fā)商購買土地之后，并不是自己開發(fā)，而是再把土地賣給地方政府，甚至是以低于他們最初購買土地時的價格出售給地方政府。開發(fā)商之所以這樣做其實是出于許多原因：或者是開發(fā)商需要另一位置的土地進行開發(fā)；或者是開發(fā)商原來擁有的土地面積過??；或者原來的土地是“生地”無法直接進行房產(chǎn)開發(fā)；再或者是開發(fā)商希望以此土地換取建筑權(quán)利……總之，購買土地并不是他們的最終目的，而只是手段，目的是獲取開發(fā)的權(quán)利。以下謹對這一模式進行詳細描述。

2 荷蘭的土地交換模式

荷蘭土地經(jīng)濟學家Needham（2014）通過假設一開發(fā)項目，分析了土地交換模式的具體特點。項目大體情況如下：開發(fā)項目土地原為農(nóng)業(yè)用地，擬開發(fā)為住宅。項目總面積為30000平方米，其中72%面積用于建造住房，18%用于道路，10%用于公共空間。所建90套住宅中，其中80套為中等價位用于銷售的住房，另外10套用于租賃（保障房）。

項目的成本與收益情況如下：

制定及完善計劃費用（用1表示）：400000歐元；購買土地費用（用2表示）：每平方米40歐元，共1200000歐元；土地開發(fā)費用（用3表示）：每平方米50歐元，共1500000歐元；場外基礎設施建設費用（用4表示）：500000歐元；開發(fā)貸款利息（用5表示）：500000歐元；用于銷售的住房建造費用（用6a表示）：每套180000歐元，共14400000歐元；用于租賃的住房建造成本（用6b表示）：每套120000歐元，共1200000歐元；住房銷售收入（用7a表示）：每套250000歐元，共20000000歐元；住房租賃收入（用7b表示）：每套120000歐元（租金凈收益的資本化價值），共1200000歐元；用于社會租賃住房的土地標準價格（用7c表示）：每套30000歐元，共300000歐元。整個開發(fā)項目的利潤是：7a+7b+7c-6a-6b-1-2-3-4-5=1800000歐元。

開發(fā)用于銷售的住房（80套）開發(fā)商銷售收入為7a：每套250000歐元，共20000000歐元，建筑成本為6a：每套180000歐元，共14400000歐元。因此開發(fā)商用于購買土地的最大剩余為7a-6a=5600000歐元。這一土地價格是開發(fā)商購地所能出的最高價格，否則開發(fā)商面臨虧損。換句話說，低于此價格的土地價格是開發(fā)商可以接受的。假設開發(fā)商最初從原土地所有權(quán)人那里以每平方米40歐元的價格買下土地，接著開發(fā)商將土地以每平方米25歐元的價格賣給市政府。開發(fā)商一進一出，損失了（40-25）*30000=450000歐元。如前所述，荷蘭開發(fā)商的這一行為讓人頗為奇怪，其實不然。開發(fā)商把土地賣給市政府，目的是換取可用于開發(fā)的“熟地”。即由市政府進行土地開發(fā)，然后市政府將土地再賣給開發(fā)商（現(xiàn)實生活中不一定是同一塊土地）。現(xiàn)在市政府與開發(fā)商討價還價，希望以雙方都可接受的價格將“熟地”賣與開發(fā)商。開發(fā)商可接受的最大價格是考慮土地價格損失后的價格，即之前的土地價格（剩余）7a-6a=5600000歐元減去因賣地給市政府一進一出造成的損失（40-25）*30000=450000歐元，得到5150000歐元。這就是開發(fā)商可接受的最大土地價格，只要以低于此數(shù)目的價格成交，開發(fā)商就有利可圖。再來看市政府愿意接受的價格，市政府在整個開發(fā)項目中所付出的成本為制定及完善計劃費用1（400000歐元）、土地開發(fā)費用3（1500000歐元）、場外基礎設施建設費用4（500000歐元）、開發(fā)貸款利息5（500000歐元）以及從開發(fā)商那里購地的成本（750000歐元，25*30000=750000歐元），共計3650000歐元。由于市政府的目標不在于土地利潤而在于彌補成本，因此市政府可接受的最低價格為3650000歐元。考慮到市政府可將部分土地以標準價格賣與住房協(xié)會用于提供社會保障房，即10套租賃房，獲得土地收入為前述的7c（300000歐元），因此市政府可接受的最低土地價格為3350000歐元（3650000歐元減300000歐元）。在開發(fā)商與市政府的討價還價中，只要價格落在3350000歐元-5150000歐元區(qū)間內(nèi)，就是為雙方都可接受的“熟地”價格。雙方共同分享1800000歐元（5150000歐元減3350000歐元）的利潤，若開發(fā)商的談判能力強，開發(fā)商可獲得較多甚至全部利潤。這里我們回顧前面所說的荷蘭開發(fā)商的所謂“奇怪”之處，雖然他們在最初損失了450000歐元的土地價格，但最終獲得1800000歐元的利潤，因此他們的做法并不奇怪；若市政府的談判能力比較強，市政府除了彌補開發(fā)成本外，還有可觀的利潤，市政府可用來彌補其他地方的開發(fā)損失或降低售與住房協(xié)會的土地價格，以支持社會住房建設。

這一模式表現(xiàn)了荷蘭地方政府與開發(fā)商的合作關系，雙方各取所需，達到共贏。對市政府而言，這是失去土地市場壟斷地位的現(xiàn)實選擇，不再通過擁有土地所有權(quán)而是通過建筑權(quán)施加對土地市場的影響；對開發(fā)商而言，不僅保證了其建筑的權(quán)利，還在房價上漲時獲得更多的利潤。

3 荷蘭土地交換模式對我國的啟示

我國的土地實行公有制，城市的土地歸國家所有，實質(zhì)是歸地方政府所有。地方政府擁有的土地所有權(quán)是法律授予的，而不是像荷蘭地方政府一樣通過交易獲得土地所有權(quán)。在我國沒有土地所有權(quán)的交易，只有土地使用權(quán)的交易。雖然我國土地存在兩大所有權(quán)主體，但所有權(quán)的轉(zhuǎn)移是單向的，只有通過土地征收手段將農(nóng)村集體所有土地變?yōu)閲型恋兀鴽]有國有土地變?yōu)榧w土地。且我國法律規(guī)定一切建設都必須使用國有土地，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)建設經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。因此我國集體建設土地不能直接出售（出讓）給開發(fā)商，而是需通過征收將集體土地變?yōu)閲型恋睾笤儆烧鍪劢o開發(fā)商。在土地一級市場，我國地方政府擁有絕對的壟斷地位，在土地開發(fā)上相比荷蘭地方政府更具有發(fā)言權(quán)。

荷蘭的開發(fā)商可以從土地最初所有者包括農(nóng)民那里購買土地，但中國的開發(fā)商只能從地方政府手中買到土地。中國的地方政府在賣地時希望土地成為“印鈔機”，以滿足地方發(fā)展的多種目標，如基礎設施建設、保障住房建設等。荷蘭地方政府的目標則主要在于彌補土地開發(fā)成本（若某荷蘭地方政府缺少資金又極有抱負，也不排除采取“以地生財”之策，但總體上他們目標不在于此）。由于我國地方政府希望以地生財，于是它的行為就與私人投機者無異，一方面從農(nóng)民那里征收土地時希望壓低補償價，另一方面把地賣給開發(fā)商時希望拍出高價。于是，政府有動力通過各種手段如出讓方式、出讓時間節(jié)奏、出讓量以及囤地等行為實現(xiàn)土地的高價。由于地方政府同時擁有土地管理權(quán)、制定土地利用計劃等權(quán)利，兼具行政與土地所有者兩個角色，從而可實現(xiàn)對土地市場較強控制的目標。當土地價格越拍越高時，開發(fā)商則通過抬高房價的方法以實現(xiàn)利潤最大化，在我國之前十多年的房產(chǎn)市場黃金期，開發(fā)商通過高房價保證其利潤是件非常容易的事情。在上述過程中，農(nóng)民由于獲得較少土地補償而心生不滿，開發(fā)商由于拿地成本高而頗有怨言，對地方政府而言，其獲得的土地出讓金既要支付農(nóng)民日益提高的土地補償金，又要支付各種開支以及償還地方性債務，地方政府感到“錢不夠花”，同時又因與農(nóng)民的對立而致形象受損。我們可以看到，在這一過程中，農(nóng)民、開發(fā)商以及地方政府似乎都不滿意。而荷蘭的案例卻告訴我們，在整個開發(fā)過程中三方都是滿意的。農(nóng)民（或其他土地所有權(quán)人）滿意，因為開發(fā)商與其平等協(xié)商并支付其土地的市場價格，在我們前述的模型中，是每平方米40歐元，共1200000歐元的價格；開發(fā)商是滿意的，因為他從農(nóng)民那里拿到土地，就可以此土地作為“敲門磚”獲得土地的建筑權(quán)以及與地方政府談判的砝碼，即使損失了部分地價，但最終獲得更多的利潤；地方政府也是滿意的，因為不僅土地開發(fā)成本得以彌補，還獲得部分利潤，地方政府的 “抱負”得到實現(xiàn)。過程中間沒有人為的因素推高地價與房價，也沒有農(nóng)民與地方政府的矛盾與對立，反觀中國目前諸多與土地有關的矛盾，荷蘭的做法對我們不無啟發(fā)。

一是關于征地問題。我國的土地征收制度存在許多弊病，在各地引發(fā)群體事件并造成農(nóng)民與地方政府的對立。過去很長一段時間以來，由于我國法律的不完善（集體土地不能直接出讓、集體土地產(chǎn)權(quán)不清、公共利益不明等），地方政府搞城市建設大都有意或無意通過征收手段獲取土地，通過“強制購買”將集體土地產(chǎn)權(quán)變?yōu)閲型恋禺a(chǎn)權(quán)，或?qū)嵸|(zhì)意義上的地方政府土地所有權(quán)。許多歐美國家都是慎用征地權(quán)的，不僅要符合公共利益目的，在征收程序、征收補償以及事后司法救濟上都有明確的規(guī)定。由于對被征收人補償“到位”，跟征地有關的司法糾紛就少之又少，更遑論群體事件了。荷蘭也是如此，雖說荷蘭地方政府也想獲得土地所有權(quán)，以更好地實現(xiàn)土地利用計劃以及對土地市場的控制，但大都通過購買的方式獲取土地。征收或強制購買土地被其視為激進的或最終的手段，而且荷蘭法律規(guī)定，如果一個土地所有者愿意且能夠按照土地利用計劃行事的話，政府就不能動用征地權(quán)，即不需要政府代替土地所有者實現(xiàn)土地計劃。因此，荷蘭政府是很少運用征地手段的，僅有4%的新區(qū)開發(fā)實際運用了征地權(quán)。

二是政府善于運用建筑權(quán)實施對土地的控制。擁有土地的所有權(quán)雖然更容易實現(xiàn)對土地的控制，但在我國通過強制購買農(nóng)民的土地是不可持續(xù)的。目前我國在城鄉(xiāng)一體化改革思維下，農(nóng)村集體建設用地市場化改革正處于醞釀過程中，農(nóng)村集體建設用地所有權(quán)應與國有土地擁有平等的所有權(quán)，集體建設用地可直接在土地市場出售，這是未來改革的趨勢，也是符合市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的。因此，在我國農(nóng)村集體建設用地入市后，以及隨著我國征地法律制度的完善，地方政府將會與私人一樣主要運用購買手段獲得土地所有權(quán)，開發(fā)商會與之競爭，政府不再擁有買方壟斷的地位，當越來越多的開發(fā)商在土地一級市場獲得了土地的所有權(quán)，地方政府該如何實現(xiàn)對土地的控制？從荷蘭的土地交換模式可以看出，政府還可運用建筑權(quán)手段實現(xiàn)控制。我國也有建筑許可及施工許可制度，但目前地方政府實施對土地市場的控制還主要是依賴土地所有權(quán)，未來地方政府可運用這兩個工具旨在換取開發(fā)商手中的土地（當然，開發(fā)商肯將土地賣給政府的前提是未來可以一定價格買回特定位置可建造特定數(shù)量房產(chǎn)的“熟地”），正如荷蘭的做法，即使地方政府手中無土地也可通過授予開發(fā)商建筑權(quán)換取土地以實現(xiàn)土地開發(fā)計劃目標。

三是政府下設土地公司。在荷蘭，許多地方政府擁有自己的土地公司，這些土地公司與私人土地公司無異，地方政府可通過土地公司在土地市場上購買土地。這種做法可在一定程度上解決政企不分的問題。我國地方政府目前兼具土地行政管理以及土地所有權(quán)人兩種角色，往往利用自己手中的行政權(quán)力獲取更多作為土地產(chǎn)權(quán)人的利益。通過設立獨立經(jīng)營、自負盈虧的土地公司，逐步剝離地方政府的土地經(jīng)營職能，由土地公司代表地方政府經(jīng)營，這不僅利于土地的公平交易，也有利于地方政府專司于土地管理，更好實現(xiàn)其土地利用目標。

四是保障房市場化運作模式。荷蘭地方政府可選擇將手中的土地賣給開發(fā)商或住房協(xié)會，賣給開發(fā)商是為了商品房的建設，賣給住房協(xié)會則是為了保障房。前述的模型表明，地方政府是以較低的價格將土地賣給住房協(xié)會的（每套30000歐元），甚至在地方政府通過與開發(fā)商討價還價可獲得更多開發(fā)利潤時，地方政府有可能不收取住房協(xié)會的土地費用，以支持保障房的建設。荷蘭住房公平目標的實現(xiàn)體現(xiàn)在供給與需求兩個方面，即供給層面的低于市場價值的土地供給價格以及需求層面的低于市場價值的住房租賃價格。與政府直接劃撥土地建造大量保障房相比，荷蘭的做法不僅保證了政府開發(fā)成本的回收，又支持了保障房的發(fā)展，同時通過地方政府、土地公司、住房協(xié)會明確的專業(yè)化分工、市場化方式運作，可提高住房保障的效率。此外，在特定位置將部分土地出售用于保障房建設的做法，與大規(guī)模集中建設相比，可避免社會隔離。

五是有利于我國土地二級市場發(fā)展。目前我國土地一級市場不斷發(fā)展完善，但土地二級市場還遠遠落后于土地一級市場的發(fā)展（不排除政府為實現(xiàn)土地供應壟斷地位而有意為之）。但如果能像荷蘭的做法一樣，政府即使不通過擁有土地所有權(quán)也可實現(xiàn)對土地的控制，那將大大減少我國政府儲備土地、將土地轉(zhuǎn)換為一級土地市場供應的企圖，土地二級市場不再受到限制，自然得到發(fā)展。

當然，荷蘭的這一模式不排除地方政府與開發(fā)商的勾結(jié)，重要的是政府信息要公開透明，接受公眾的監(jiān)督。此外，每一屆政府對所制定的土地政策以及土地利用計劃承擔相應的責任也是非常重要的一個方面。

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作者簡介：

孟星，上海華東師范大學商學院副教授，主要研究方向為房地產(chǎn)制度與政策。

Abstract：Since 1990，The Dutch municipality no longer has a monopoly on land market.The private developers can buy land and compete with the municipalities，which affected governments control on land market.Through the building claim model，the private developers buy land and then re-sale to government，the cooperation can benefit both of them.China can get inspirations in land expropriation，realizing the aim of land use and improve the development of land market from this model.

Keywords：The Netherlands，The Building claim model，Land market

李求軍/責任編輯