徐立凡

土地制度正站在又一輪改革的十字路口。媒體報(bào)道，繼中央印發(fā)有關(guān)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)的工作意見(jiàn)后，2月25日，全國(guó)人大常委會(huì)審議相關(guān)決定草案，擬授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，暫時(shí)調(diào)整實(shí)施土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定。

之所以實(shí)施土地制度改革，是因?yàn)殡S著形勢(shì)發(fā)展，現(xiàn)行土地制度與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)的問(wèn)題日益顯現(xiàn)。比如，失地農(nóng)民的利益無(wú)法得到保證，激發(fā)了一系列社會(huì)矛盾。又如，土地承包雖然極大提高了糧食產(chǎn)量，解決了國(guó)人的吃飯問(wèn)題，但分塊經(jīng)營(yíng)模式難以產(chǎn)生規(guī)模效益，農(nóng)民無(wú)法采用現(xiàn)代技術(shù)手段和生產(chǎn)方式提高土地收益，由此制約了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。再如，土地的大規(guī)模開(kāi)發(fā)使用雖然極大推動(dòng)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，卻沒(méi)有帶動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

破解這些問(wèn)題，唯有改革一途。此輪改革試點(diǎn)，農(nóng)地征收、農(nóng)地入市、宅基地管理三箭齊發(fā)，已經(jīng)顯示了改革的宏大架構(gòu)。其目的在于，讓土地收益得到更公平的分配，讓土地帶動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展。這是比之前推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)更為復(fù)雜、涉及制度層面的變革。

這也就決定了，改革不能蜻蜓點(diǎn)水。全國(guó)人大常委會(huì)擬授權(quán)國(guó)務(wù)院在試點(diǎn)行政區(qū)域內(nèi)暫時(shí)調(diào)整法律規(guī)定，就是為制度創(chuàng)新打造必要條件。如土地管理法規(guī)定：征地補(bǔ)償不得超過(guò)土地前3年平均產(chǎn)值的30倍，而事實(shí)上許多征地形成的增值收益遠(yuǎn)超過(guò)這一限定。暫時(shí)調(diào)整這一規(guī)定，有助于為適當(dāng)提高被征地農(nóng)民收益探索經(jīng)驗(yàn)。又如暫時(shí)調(diào)整城市房地產(chǎn)管理法“集體建設(shè)用地使用權(quán)不得出讓”的規(guī)定，有助于探索農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)同等入市、同權(quán)同價(jià)的路徑。

在試點(diǎn)區(qū)域暫時(shí)調(diào)整相關(guān)法律的實(shí)施，充分表明了改革力度之大和期望之深。但這并不意味著只要?jiǎng)?chuàng)新不要穩(wěn)妥。確保土地所有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損，是已經(jīng)設(shè)立的前提。而在形成可復(fù)制的改革經(jīng)驗(yàn)，對(duì)改革風(fēng)險(xiǎn)與成本作出評(píng)估之前，法律體系不容輕動(dòng)。因此，除了試點(diǎn)區(qū)域，其他地區(qū)不可盲目越界，導(dǎo)致改革遭受干擾。

長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，此輪土地制度改革可能重塑中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展模式。新中國(guó)成立以來(lái)，土地制度走了不少?gòu)澛?。從控制改革成本出發(fā)，穩(wěn)妥推進(jìn)此輪改革是最經(jīng)濟(jì)的辦法。只要踏實(shí)推進(jìn)，改革試點(diǎn)終將轉(zhuǎn)化成為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的先聲。endprint