孫雪松，蔡為民，魏 黎，董 潔，李研菲

（1天津工業(yè)大學 管理學院 天津，300387；2天津市國土資源和房屋管理局 住房保障管理辦公室，天津300042）

一、引 言

公共租賃住房（以下簡稱為公租房）是指人民政府提供政策支持，限定套型面積和租金標準，向符合條件的中等偏下收入住房困難家庭等群體供應的保障性住房。主要滿足過渡性的住房需求。公租房不歸個人所有，而是由政府或公共機構所有，是低于市場價或者承租者承受起的住房，主要面向三類群體：中等偏下收入家庭和低收入家庭、新就業(yè)人員、外來務工人員[1]。公租房在新加坡、香港等發(fā)達國家和地區(qū)，已經成為住房保障制度的主要組成部分，在中國內地依然是新生事物，它有自身的特點與優(yōu)勢，但在實際實施中也存在一定的問題，需要進一步研究和解決[2]。近年來，天津市也在加大公租房建設，為不夠資格申請廉租房，又沒錢買經濟適用房的“夾心層”提供過渡性的住房需求。

二、政策沿革與實施現(xiàn)狀

1.政策沿革

公賃房申請環(huán)節(jié)是公租房政策的關鍵所在，也是居民群眾特別關注的部分，以下以公租房申請程序、準入條件為側重點來看天津市公租房政策的發(fā)展。

2011年3月10日，天津市政府頒發(fā)《關于印發(fā)天津市公共租賃住房管理辦法（試行）的通知》，指出向符合條件的中等偏下收入住房困難家庭等群體供應保障性住房。其中準入條件為：

（一）具有本市市內六區(qū)、環(huán)城四區(qū)非農業(yè)戶籍，符合廉租住房實物配租補貼、廉租住房租房補貼和經濟租賃房租房補貼條件且尚未租賃住房的家庭。已領取廉租住房實物配租補貼或廉租住房租房補貼或經濟租賃房租房補貼，且房屋租賃登記備案未到期的家庭不得申請。

（二）具有本市市內六區(qū)、環(huán)城四區(qū)非農業(yè)戶籍，上年人均年收入3萬元（含）以下、人均住房建筑面積12平方米（含）以下且尚未享受其他住房保障政策的家庭（包括年滿18周歲以上單人戶）。上年人均年收入、人均住房建筑面積的標準根據(jù)社會經濟發(fā)展情況適時調整。

（三）經市人民政府確定的其他類型中等偏下收入住房困難家庭，包括外地來津工作的無房人員。使用住房公積金貸款建設的公共租賃住房，同等條件下，申請人本人、配偶或與其共同申請的其他家庭成員連續(xù)繳存住房公積金1年（含）以上的家庭優(yōu)先租賃。

2012年2月2日天津市國土和房屋管理局頒發(fā)《關于完善公共租賃住房申請程序的通知》，指出天津市自2011年3月15日開始實施公租房制度以來，10個具備條件的公租房項目先后配租。已取得公租房承租資格未配租的家庭數(shù)量已相當于所剩房源數(shù)量。天津市2011年市內六區(qū)、環(huán)城四區(qū)開工建設的9萬套公租賃房項目預計將在2013年開始陸續(xù)推出。

2.實施現(xiàn)狀

按照天津市“十二五”住房保障規(guī)劃，市內六區(qū)和環(huán)城四區(qū)共安排建設公共租賃住房10萬套，已安排在2011年至2012年全部開工建設。濱海新區(qū)“十二五”期間安排建設公共租賃住房5萬套，2011年和2012年已開工建設了2.76萬套，計劃2013年建設0.2萬套。

2011年天津市首批推出的公共租賃住房項目有：嶗山道（康澤雅園、康澤家園）、衛(wèi)國道（惠澤嘉園、惠澤沁園）、秀波園（6號樓、7號樓1門和2門）、雅麗園、民盛園、東和家園、龍順園、泗陽道（盛祥家園）、志成道（盛盈家園），共計11個項目、0.9萬套房源，預計入住時間2013年底前。第二批公共租賃住房項目主要有：淥水道（泓林園、泓春園、泓荷園、泓滬園、泓安園、泓青園、泓天園）、龍山道（茂澤雅園、茂澤怡園）、北辰道（辰悅家園、辰慶家園、辰興家園）、農科院（文瑞家園）、遼河園（普澤家園）、鋼渣山（東泰家園）、秀波園（9號樓、10號樓）、瑞景三號地（江南春色花園）、雙青新家園（盛康園、盛安園）、大寺新家園（佳和康庭、佳和榮庭、佳和蘭庭、佳和賢庭、佳和惠庭、親和雅苑、親和安苑、親和康園、親和祥園、親和儒園、親和靜園、親和福園、親和泰園、親和澤園、親和潤園），共計34個項目、5.8萬套房源，預計入住時間2014年底前。第三批項目主要有：有微山路（惠眾家園）、和苑新城（民康園、民益園）、天泰路（盛寧家園）、五金城西（錦潤名軒）、東王家臺（津畔名軒）、雙青新家園（盛泰園、盛青園、盛澤園、盛逸園），共計10個項目、1.9萬套房源，預計入住時間2015年底前。第四批項目主要有：有遼河園（普潤家園）、雪蓮路（暢澤園）、高莊子（恒惠馨園、恒惠佳園）、雙青新家園（盛福園、盛錦園），共計6個項目、1.2萬套房源，預計入住時間2015年底前。部分竣工項目見表1。

三、適宜人群界定

表1 天津市公租房竣工項目表

1.數(shù)據(jù)來源與抽樣方法

本文采用調查問卷方式獲取數(shù)據(jù)，街道和社區(qū)采用分層與隨機抽樣相結合，居民戶采用簡單隨機抽樣。

（1）街道抽樣：抽取市內1/4的街道為調查街道，共抽取13條街道。再按照實際居民戶的分布比例來確定各區(qū)街道樣本量。最后考慮地理分布來隨機選擇街道樣本（盡可能包含保障房項目所在街道）。

（2）社區(qū)抽樣：抽取5%的社區(qū)為社區(qū)樣本，共抽取37個社區(qū)。再按照實際居民戶的分布比例來確定各街道的社區(qū)樣本量。最后考慮地理分布來隨機選擇社區(qū)樣本（盡可能包含保障房項目所在社區(qū)）。

（3）居民戶抽樣：按比例從各樣本社區(qū)中隨機抽取相應居民戶進行調查。按照1‰的比例，抽取居民戶1600戶。

（4）發(fā)放問卷總量為2000份，回收1900份，回收率95%。其中有效問卷1590份，有效率84%。調查所反應的內容主要包括：天津市城鎮(zhèn)居民住房需求的總體特征、居民現(xiàn)有住房來源、居民現(xiàn)有住房情況、居民近三年的居住打算、居民家庭人口狀況、居民家庭收入、戶籍等基本情況。樣本分布見表2。

表2 樣本分布表

2.數(shù)據(jù)處理

公共租賃住房的準入政策較為清晰。選取公共租賃住房的準入條件：上年人均年收入3萬元（含）以下、人均住房建筑面積12平方米（含）以下且尚未享受其他住房保障政策的家庭。以此準入條件界定適宜人群規(guī)模。模型如下：

PI≤30000；PH≤12；PI=TI/N，PH=TH/N；TI/N≤30000，TH/N≤12；S=PI∪PH；

PI:上年人均年收入，PH：人均住房面積，TI：上年家庭年收入，TH：住房總面積，N：家庭人口數(shù)，S：公租房適宜人群規(guī)模。

根據(jù)準入條件模型，對有效數(shù)據(jù)進行計算，得出S=20.2%通過以上數(shù)據(jù)處理可以看出，依據(jù)公租房兩個準入條件界定出公租房適宜人群占調查總人數(shù)的20.2%。

四、適宜人群特征分析

本文以大樣本調查問卷為基礎，依據(jù)天津市公租房的兩個準入條件，運用軟件析出了滿足公租房準入條件的適宜群體，調查問卷數(shù)量較大，分布較廣，由此粗略估計天津市公租房適宜人群占總體的20.2%，鑒于天津市公租房政策中對于戶籍，家庭收入、住房情況的規(guī)定，本文將著重分析公租房適宜人群的戶籍狀況、家庭成員、家庭特殊情況、家庭住房來源、家庭年收入支出狀況等。

1.戶籍狀況

調查問卷中戶籍狀況涉及8年以上天津城鎮(zhèn)戶籍、5-8年天津城鎮(zhèn)戶籍、3-5年天津城鎮(zhèn)戶籍、3年以下天津城鎮(zhèn)戶籍、3年以下天津農村戶籍、8年以下天津常住人口、5-8年天津常住人口。在公租房適宜群體中戶籍狀況見表3。

表3 適宜人群戶籍特征統(tǒng)計表

從上表可以看出，在總體人群中，擁有8年以上天津城鎮(zhèn)戶籍家庭人數(shù)最多，有193戶，占總體63.9%。其次是8年以上天津常住人口，有92人，占總體的30.5%?？傮w來說擁有天津市市內六區(qū)與環(huán)城四區(qū)非農業(yè)戶口的人數(shù)為205人，占總體的67.8%。非天津戶口的人數(shù)為95人，占總體的31.5%。另外還有0.7%的居民戶口為天津農村戶口。

2.家庭人口狀況

家庭人口狀況主要包括家庭成員數(shù)、勞動力人口數(shù)、在讀子女數(shù)、殘疾人人口數(shù)、需要贍養(yǎng)老人數(shù)。具體數(shù)量見表4。

表4 家庭人口情況統(tǒng)計表

從以上表格看出家庭人口數(shù)3人、勞動力人口數(shù)2人、在讀子女數(shù)1人、無殘疾人口、無贍養(yǎng)老人家庭情況最多。根據(jù)統(tǒng)計，家庭人口數(shù)為3人的家庭有153戶，占總體比例的50.3%，勞動力人口數(shù)為2的家庭有162戶，占總體的53.3%，在讀子女為1人的家庭有149戶，占總體的49.0%，家中無殘疾人、無贍養(yǎng)老人的家庭分別為257、151戶，分別占總體的84.8%、49.7%。

3.家庭特殊情況

家庭特殊情況我們選了三個指標來衡量，夫妻雙方均失業(yè)、家庭近5年發(fā)生過重大災難、家庭近5年家人患重大疾病。具體數(shù)據(jù)見表5。

表5 家庭特殊情況統(tǒng)計表

從以上數(shù)據(jù)可知，在公租房適宜人群中，夫妻雙方均失業(yè)的家庭有29戶，占總體的9.6%，近5年遭受重大災害的家庭只有1戶，占總體的0.3%，近5年家人患重大疾病的有29戶，占總體的9.6%。

4.家庭住房來源

家庭住房來源主要包括購置商品房、購置二手房、租賃商品房、購置保障房、租賃保障房、借住親戚住房、無房可住、還有其他情況。具體數(shù)據(jù)見表6。

表6 家庭住房來源統(tǒng)計表

從以上數(shù)據(jù)可以看出，在公租房適宜人群中有10.5%的人選擇了購置商品房，19.9%選擇的購置二手房，4.5%是租賃商品房，0.7%購置保障房，14.6%租賃保障房，5.2%是借住在親戚家，10.0%的人無房可住。

5.家庭經濟狀況

反映家庭經濟狀況選取的指標為上年家庭總收入與總支出。由于數(shù)據(jù)太多，我們采取分段的方式統(tǒng)計。具體數(shù)據(jù)見表7。

表7 家庭經濟狀況統(tǒng)計表

全年總收入在30001—40000的家庭數(shù)最多，有66戶，占總體的21.7%，20001—30000的家庭為57戶，占總體的18.7%，40001—50000的家庭為52戶，占總體的17.1%，10001—20000的家庭為48戶，占總體的15.8%。適宜人群全年總收入的平均值為40478.62，收入的眾數(shù)為50000。

全年總支出在20001—30000的家庭數(shù)最多，有66戶，占總體的23.0%，30001—40000的家庭戶數(shù)為63，占總體的22.0%，10001—20000的家庭戶為59，占總體的20.5%，40001—50000的家庭有43戶，占總體的14.9%。適宜人群全年總支出的平均值為34101.43，支出的眾數(shù)為30000。

五、存在的問題

1.戶籍門檻過窄

《關于加快發(fā)展公共租賃住房的指導意見》中提出：有條件的地區(qū)可以將“新就業(yè)職工”和“有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的外來務工人員”納入供應范圍[1]?！短旖蚴谢咀》勘Ｕ瞎芾磙k法》明確提出：天津市住房保障的基本方式為“出租和出售保障性住房，發(fā)放住房租賃補貼，向符合條件的家庭及外地來津就業(yè)人員提供幫助和扶持”。第一次明確指出了保障性住房不受戶口地域的限制，擴大了受保障群體的范圍，只要是在津就業(yè)的符合條件家庭，都可以申請。辦法以政府規(guī)章形式頒布，標志著本市住房保障制度法規(guī)化進程又邁出了重要的一步[3]。2011年3月10日，天津市政府頒發(fā)《關于印發(fā)天津市公共租賃住房管理辦法（試行）的通知》指出，能夠申請?zhí)旖蚴泄夥康娜巳河薪浭腥嗣裾_定的其他類型中等偏下收入住房困難家庭，包括外地來津工作的無房人員。由此可以看出，天津市公租房適宜人群包括，具有天津市城鎮(zhèn)戶口的中等偏下收入的住房困難家庭，也包括不具有天津市城鎮(zhèn)戶口的外來務工人員，新就業(yè)人員等。

從戶籍狀況來看，在天津市公租房適宜人群中具有天津市城鎮(zhèn)戶口的人數(shù)占總體的67.8%，31.5%的居民不具有天津市戶口，0.7%居民擁有天津市農村戶口?，F(xiàn)有的天津市公租房準入條件中，允許擁有天津市市內六區(qū)與環(huán)城四區(qū)非農戶口的符合條件的居民與中等偏下的外來務工人員申請公租房。但卻沒有規(guī)定天津市農業(yè)集體戶口對于申請公租房的相關事宜，也就是說，在收入和住房面積上符合申請公租房條件的適宜人群中有0.7%的天津市農業(yè)戶口的人員是不能申請公租房的，雖然這部分人群較少，但也不能忽視。一方面，隨著城市的發(fā)展和進步，農民進城務工，即使收入符合政府規(guī)定的中等偏下，但由于戶口為農業(yè)戶口，也不能申請公租房。另一方面，隨著人們對于教育的重視，很多農村學生進城求學，家長陪讀的現(xiàn)象很多，這部分不富裕的家庭由于戶口不符合公租房申請條件，也是無法申請公租房。這部分居民雖然是天津人卻不能享受天津公租房政策，在心理上會產生一定的情緒，長此以往，不利于社會的安定。

2.家庭狀況考慮不充分

從家庭人口狀況分析可以看出來，單個家庭中，勞動力人口平均有2個，在讀子女和需要贍養(yǎng)的老人數(shù)量平均都是1人。關于家庭子女教育，中國經濟景氣檢測中心公布的居民儲蓄消費意愿調查結果表明，我國城市家庭消費支出中增長最快的是教育，其年均增長速度為20.0%左右。2010年5月，全國婦聯(lián)發(fā)布的《中國和諧家庭建設狀況問卷調查報告》也顯示，當前“孩子的教育費用越來越高”已經成為家庭生活面臨的三大困難之首。2011年，中國青少年研究中心家庭教育研究所成立“中國義務教育階段城市家庭子女教育成本研究課題組”在全國8個省會，對將近5000名學生家長進行了調研，5000名義務教育階段城市家庭子女教育年支出達8773.9元。調查顯示，城市家庭平均每年在子女教育方面的支出，占家庭子女總支出的76.1%，占家庭總支出的35.1%，占家庭總收入的30.1%。調查表明，子女教育支出已成為家庭經濟支出的重要組成，支出比例較大，子女教育支出已經成為城市家庭的主要經濟支出之一。于此可見，家庭在讀子女數(shù)的多少關乎著家庭的經濟。

關于贍養(yǎng)老人，隨著社會經濟的發(fā)展，我國人均壽命日益提高，生育率逐漸下降，人口老齡化成為了一個無法忽視的為題，老人贍養(yǎng)主要有兩種途徑：社會贍養(yǎng)、家庭贍養(yǎng)。但由于我國社會保障體制起步較晚，目前社會養(yǎng)老水平很低，在老人的照料費用和醫(yī)療費用的分攤上，政府承擔比例很小，主要的養(yǎng)老負擔主要還是落在家庭成員上。

再看家庭特殊情況，夫妻雙方均失業(yè)、近5年家人患過重大疾病的家庭都為29戶，占總體的9.6%。二者加起來占總體的19.2%。夫妻雙方均失業(yè)等于家庭中勞動力人口不足，嚴重的話基本上沒有家庭收入。而家庭成員患重大疾病，對于普通家庭來說，醫(yī)藥費的承擔會嚴重加大家庭的支出，即使全年家庭收入不少，但是支出的加大同樣會給家庭經濟打來巨大的負擔。

由此可以看出，家庭子女教育支出、贍養(yǎng)老人支出、家庭成員是否有能力創(chuàng)造收入、醫(yī)療支出與家庭經濟結構聯(lián)系緊密。而天津市公租房準入條件中只規(guī)定了家庭收入與住房面積門檻，并沒有充分的考慮到家庭成員情況與家庭特殊情況的支出。這樣很可能造成一種情況：家庭人均收入高于準入標準，不能申請公租房，但是由于家庭子女教育、贍養(yǎng)老人、家庭特殊變故支出過大，需要申請公租房。這部分居民在公租房適宜人群之外，住房得不到保障，有失社會的公平性。

3.保障房引力不大、建設規(guī)模小

從適宜人群住房來源來看，在公租房適宜人群中選擇租賃保障房的家庭有42戶，占總體的14.6%，其他家庭選擇其他方式解決住房問題，比如，購置商品房，購置二手房，購買保障房，借住親戚家等，其中購置住房的家庭總共有87戶，占總體的30.4%。也就是說，本應該屬于保障房保障范圍之內的家庭中，有相當大的一部分選擇購置商品房、購置二手房。原因主要有兩方面：第一，對于居民群眾來說，保障房政策與建設吸引力不強，由于一些準入政策的限制和住房補貼難以落實到位，居民群眾寧愿加大家庭經濟負擔購買自住型住房也不考慮租賃保障性住房，這樣會進一步加劇家庭的經濟負擔。第二，對于政府來說，保障房建設規(guī)模小，并沒有持之以恒的建設保障房，保障房建設沒有有效的抑制商品房價格的快速增長，許多居民都選擇購買商品房，希望將來住房價格增長，自己買的房子升值。而購買商品房的人群增多也會導致住房價格上升，形成惡性循環(huán)，保障房建設得不到重視與財政支持，很難得到發(fā)展。

4.沒有充分考慮家庭經濟支出

公租房準入門檻只設置的家庭年收入標準，并沒有提及家庭支出情況，針對這一現(xiàn)象，本文對公租房適宜人群的家庭支出情況采用分段的方式進行了統(tǒng)計，并作出分析。年支出在60000以下的家庭有272戶，占總體的94.8%。我們作出假設，四口之家，兩個勞動力人口，一個在讀子女，一位待贍養(yǎng)老人。全年收入130000元。光從收入方面考慮的話，此家庭人均年收入32500元。不符合小于30000元的公租房準入門檻。但如果考慮到家庭年支出情況，假設，子女教育費和贍養(yǎng)老人費用等總計50000元，那么這個家庭年收入剩余只有80000元。一個四口之家的城市家庭，年收入剩余80000元，在住房方面是很需要保障性住房政策給予幫扶的。更何況家庭年收入在100000元以上的只占總體的1.3%，大部分家庭收入都不高。

六、對策和建議

1.放寬戶籍限制

天津市公租房準入條件中戶籍限制的主要內容為，具有天津市市內六區(qū)與環(huán)城四區(qū)非農業(yè)戶口，經市人民政府確定的其他類型中等偏下收入住房困難家庭，包括外地來津工作的無房人員。雖然天津市準入政策較有些地區(qū)更加合理，增加了外來務工人員，但是卻忽視了農業(yè)人口人員。隨著城市的發(fā)展，外來務工人員明顯增多，他們對于城市的建設起到了不可替代的作用。農民工進城務工加速了城市的發(fā)展，為城市做出了巨大的貢獻。為了促進城市的可持續(xù)發(fā)展，充分發(fā)揮人口流動因素對城市經濟的促進作用，公租房準入條件中應放寬戶籍門檻，對于已在城市居住一定年限，并連續(xù)納稅的農業(yè)戶口家庭，應在住房保障制度上予以準入[4]。

2.考慮家庭經濟支出

天津市公租房準入條件中規(guī)定上年人均年收入在30000元（含）以下的家庭有資格申請公租房，而沒有設置其他有關家庭狀況的標準。隨著人們對與教育的重視，家庭子女教育支出占家庭總支出的比例也在持續(xù)增加，很多家庭供子女上學已成為家庭的經濟負擔。關于家庭贍養(yǎng)老人方面，隨著醫(yī)療條件的改善，老年人的壽命增加，因此家庭贍養(yǎng)老人數(shù)量也在上升，有的家庭對于老人的醫(yī)藥費尚且無力支付，更不用說買房。家庭特殊情況方面，有的家庭夫妻雙方都失業(yè)，基本上無經濟來源，有的家庭成員患重大疾病，醫(yī)藥費承擔不起，種種這些情況都影響著家庭經濟結構。對于家庭經濟狀況的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，可見大部分家庭每年的收入都不高，而且看一個家庭的經濟狀況，不能只看收入，還要看支出。所以，天津市公租房準入條件中不能只規(guī)定年人均收入門檻，還要結合家庭支出。政府應考慮到家庭的家庭成員情況，是否有在讀子女，是否需要贍養(yǎng)老人，是否夫妻失業(yè)，是否患過重大疾病等等。把年收入與支出的差額作為衡量是否符合天津市公租房準入的標準。

3.加速保障房建設、提高吸引力

成熟的法律條文對其住房保障對象界定與整個住房保障體系順利發(fā)展起到了重要作用，然而，我國現(xiàn)階段的法律建設遠遠落后于經濟發(fā)展需要，在很多方面都存在立法的空白點，住房保障領域就是其中之一，這使得我國保障性住房體系建設缺少權威性法律的約束[5]。因而有必要加快住房保障法的立法進程。在加快立法的同時，還要充分發(fā)揮政府的職能，確保住房保障政策的全面落實。只有加速保障房的立法步伐，充分發(fā)揮政府的職能，才能規(guī)范保障房政策的實施，保障房政策實施的順利，才能加大保障房建設對居民的吸引力，使符合準入條件的居民申請保障房，而不是再寧愿加大家庭經濟負擔購買商品房，使房價虛漲。再者，繼續(xù)加大保障房建設規(guī)模，保障房規(guī)模建設合理，才能有效的抑制商品房價格的持續(xù)增長。結語

全國范圍內公租房建設經過不斷的建設與發(fā)展，已經得到了巨大的進步，很多城市的政策已經比較先進，比如說在戶籍方面，部分城市涵蓋了經人民政府確定的其他類型中等偏下收入住房困難家庭，包括外務工無房人員等。但是，卻仍然有不足之處，比如，戶籍并沒有包括市內農業(yè)戶口居民、準入政策制定并沒有充分考慮到家庭成員和家庭特殊情況、準入只限制收入情況，并沒有考慮到家庭支出情況等，根據(jù)這些問題，本文提出了相關的建議，以期為公租房政策的制定與修改提供參考。

［1］ 胡琳琳.合理確定保障對象，提高住房保障的有效性［J］.經濟研究參考，2012（44）.

［2］ 雷廣平.國外保障房結構比較與啟示——以英國、美國、新加坡為例［J］.中國財政，2014（6）.

［3］ 高原.天津市住房福利保障問題研究［J］.社會福利（理論版），2013（1）：27-28.

［4］ 鄒曉燕，葉劍平，李子松.住房保障范圍劃定問題分析及改進意見［J］.城市發(fā)展研究，2010（9）.

［5］ 任修霞，鐘云華.住房保障對象界定困窘及其化解之道［J］.江西農業(yè)大學學報（社會科學版），2012（2）.