閆鵬濤

表決制度作為人大制度的重要組成部分，其運(yùn)用特別是在立法過程中的運(yùn)用，可以說是人大程序民主的核心內(nèi)容和重要體現(xiàn)。在現(xiàn)有制度框架內(nèi)，關(guān)鍵是要為單項(xiàng)表決的啟動(dòng)常態(tài)化創(chuàng)造條件，提供具體的操作細(xì)節(jié)。

習(xí)近平總書記在慶祝全國人大成立60周年大會(huì)上的講話，談到推進(jìn)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)，一定要在人大及其常委會(huì)自身工作制度、議事程序上下工夫。人大的組織形式及行權(quán)方式更是充分說明，完善人民代表大會(huì)制度，一定要注重完善程序制度建設(shè)，要通過程序民主推進(jìn)實(shí)體民主，更好地發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的優(yōu)越性。

表決制度作為人大制度的重要組成部分，其運(yùn)用特別是在立法過程中的運(yùn)用，可以說是人大程序民主的核心內(nèi)容和重要體現(xiàn)。進(jìn)一步改進(jìn)、完善表決制度可以說是發(fā)揮人大制度潛力、提高人大履職實(shí)效的重要途徑。本文試選擇表決制度中的單項(xiàng)表決問題，就其形式定義、在現(xiàn)有立法制度框架中的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵、如何進(jìn)一步完善實(shí)施細(xì)則、為單項(xiàng)表決的常態(tài)啟動(dòng)創(chuàng)造條件以及在將來?xiàng)l件允許的情況下、對單項(xiàng)表決作進(jìn)一步運(yùn)用進(jìn)行探討。

一、單項(xiàng)表決的形式定義和實(shí)質(zhì)內(nèi)涵

所謂表決，是特定團(tuán)體形成多數(shù)意見的重要決策方式；對地方人大常委會(huì)立法工作而言，就是通過法規(guī)案的重要法律程序。就其形式而言，根據(jù)表決對象的不同，可以分為整體表決和部分表決，而部分表決又分為逐項(xiàng)表決和對有爭議條款的單項(xiàng)表決。所謂整體表決是指對法規(guī)草案整體表示贊成、反對或者棄權(quán)的態(tài)度，逐項(xiàng)表決是指對法規(guī)草案逐條、逐節(jié)、逐章進(jìn)行表決，而單項(xiàng)表決僅對法規(guī)草案中有爭議的條款進(jìn)行表決。由此可見，單項(xiàng)表決本質(zhì)上是一種表決方式。也就是說，單項(xiàng)表決就其本源來講，只是一種表決形式，對表決的內(nèi)容（對爭議條款的存廢進(jìn)行表決，還是對條款修正案進(jìn)行表決[1]，提出時(shí)間段）只能在法規(guī)案表決前提出還是可以在審議過程中提出，等并不預(yù)設(shè)前提。但在我國地方人大現(xiàn)有立法制度框架、特別是立法實(shí)踐中，對單項(xiàng)表決的運(yùn)用進(jìn)行了諸多設(shè)定。例如，從現(xiàn)有各省市有關(guān)立法規(guī)定來看[2]，單項(xiàng)表決只能對爭議條款的存廢進(jìn)行表決，單項(xiàng)表決只能在法規(guī)案表決前提出?？紤]到現(xiàn)有立法規(guī)定中有關(guān)單項(xiàng)表決后結(jié)果處理的缺失，實(shí)際上表決的爭議條款只能是重要而非核心條款（即該條款的廢除不涉及法規(guī)案整體的效力），這就進(jìn)一步限制了單項(xiàng)表決的運(yùn)用。諸如此類，因?yàn)橐?guī)定和實(shí)際操作中種種有形無形限定，單項(xiàng)表決實(shí)際上成為一種運(yùn)用范圍很有限的立法實(shí)踐。特定的適用條件把“單項(xiàng)表決”變成了一個(gè)附著特定條件的制度實(shí)體，而非一種單純的表決形式，這就是目前地方人大立法中單項(xiàng)表決的實(shí)際內(nèi)涵。

二、單項(xiàng)表決的價(jià)值與功能

之所以提出健全完善單項(xiàng)表決制度，并非為了表決而表決，而是單項(xiàng)表決作為整體表決的補(bǔ)充，確實(shí)解決了目前整體表決下存在的一系列程序難題。

第一，實(shí)行單項(xiàng)表決有利于提高表決的科學(xué)性和民主性。在整體表決制度下，常委會(huì)組成人員在對存在個(gè)別爭議條款的法規(guī)案進(jìn)行表決時(shí)往往左右為難，或者顧全大局放棄自己的意見投出贊成票，或者忍痛割愛投出反對票和棄權(quán)票，這兩種方式實(shí)際上都違背了組成人員的真實(shí)意思表達(dá)，進(jìn)而影響到立法質(zhì)量。如果實(shí)行單項(xiàng)表決，就能彌補(bǔ)這種因?yàn)橹贫仍O(shè)計(jì)造成的意思扭曲。先表決爭議條款再表決法規(guī)案整體，既保證了組成人員對個(gè)別條款和法規(guī)案整體的真實(shí)意思表達(dá)，又提高了立法效率。

第二，實(shí)行單項(xiàng)表決，能部分解決審議效率的問題。目前常委會(huì)審議主要是以討論、提出意見等形式開展，發(fā)表的意見能否成為正式修改意見缺少正式的確認(rèn)形式，給人的感覺是各說各的，少有交鋒爭論，或者講完就完。這就影響到組成人員的審議積極性和審議效率，在這種審議基礎(chǔ)上進(jìn)行的表決只能是一種粗線條的表決。實(shí)行單項(xiàng)表決，對爭議條款先行表決，本質(zhì)上講也是法規(guī)案表決前“議”的一部分，是用表決的方式取代組成人員僅僅通過口頭方式進(jìn)行討論和提出意見，從而將不同的意見按照少數(shù)服從多數(shù)的原則來形成決定。雖然僅僅是對個(gè)別條款的審議采取這種形式，但也足以激發(fā)組成人員在單項(xiàng)表決前的審議部分（不一定是同一個(gè)半天）更加真實(shí)、充分地表達(dá)自己的意見，一定程度上調(diào)動(dòng)了組成人員的履職積極性，促使法規(guī)案更加合理、公正、科學(xué)。況且這種通過單項(xiàng)表決形成個(gè)別條款共識(shí)的做法，遠(yuǎn)比各種委曲求全和大費(fèi)心力的協(xié)調(diào)來的有效率。

當(dāng)然，這種意見走到極致，就是主張對法規(guī)案進(jìn)行逐項(xiàng)表決（實(shí)際上國外部分國家議會(huì)和世界組織均實(shí)行逐項(xiàng)表決制）。但從中國的立法實(shí)踐乃至人民代表大會(huì)制度本身來看，會(huì)議會(huì)期的設(shè)定、對效率價(jià)值的強(qiáng)調(diào)、代表的非專職性，都要求我們更多的以整體表決為表決的主要方式，同時(shí)充分發(fā)揮單項(xiàng)表決的補(bǔ)充作用，以實(shí)現(xiàn)立法過程中民主和效率價(jià)值的平衡。

三、單項(xiàng)表決制度在地方人大立法制度中的規(guī)定和運(yùn)用

作為一種制度，單項(xiàng)表決在地方人大立法工作中出現(xiàn)的并不晚。最早在1989年，個(gè)別省份在有關(guān)規(guī)定中已經(jīng)談到“必要時(shí)可以對意見分歧的某些條款進(jìn)行表決”，但極為簡單。立法法頒布后，有一個(gè)小的關(guān)于修訂立法程序的高潮，單項(xiàng)表決的表述開始普及，目前大約1/3省級人大已經(jīng)在立法條例、立法程序、議事規(guī)則或者有關(guān)法規(guī)問題的決定中設(shè)定了有關(guān)單項(xiàng)表決的程序性規(guī)定，而且開始涉及更多的操作性要素。從有關(guān)新聞報(bào)道來看[3]，湖北省人大常委會(huì)2006年在審議《湖北省市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例（草案）》時(shí)，對有關(guān)占道經(jīng)營違法行為實(shí)行暫扣物品的規(guī)定，進(jìn)行單項(xiàng)表決，未獲通過，決定將該條款從表決稿中刪除。然后對該條例表決稿進(jìn)行表決，獲高票通過。同年，湖北省人大常委會(huì)還有一次單項(xiàng)表決的實(shí)踐。但長時(shí)段來看，有關(guān)的實(shí)踐極少。

雖然目前單項(xiàng)表決在實(shí)踐中并不多，但經(jīng)過多年的理論探討和工作研究，各省市在單項(xiàng)表決程序方面也形成了一些共識(shí)，這可以從各省市有關(guān)制度規(guī)定中看出來。比如關(guān)于單項(xiàng)表決適用對象，主要是存在較大分歧的個(gè)別重要條款；關(guān)于單項(xiàng)表決動(dòng)議主體，則為法制委或者專門委員會(huì)或者常委會(huì)組成人員五人以上；關(guān)于單項(xiàng)表決開展階段，雖然表述不同，但實(shí)質(zhì)均為法規(guī)案表決前；關(guān)于單項(xiàng)表決啟動(dòng)主體，均為主任會(huì)議；關(guān)于表決的基數(shù)和通過比例要求，則為全體組成人員過半數(shù)通過。當(dāng)然，并非每個(gè)省市的規(guī)定都涉及以上要素，多數(shù)省份有關(guān)環(huán)節(jié)缺失。

仔細(xì)分析單項(xiàng)表決制度的實(shí)施現(xiàn)狀，有種種歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，但其自身操作環(huán)節(jié)的表述不清晰、缺乏可操作性可以說是一種重要因素。在現(xiàn)有立法制度框架下，不改變單項(xiàng)表決制度的實(shí)際內(nèi)涵和補(bǔ)充定位，而充分發(fā)揮其作用，健全完善各啟動(dòng)環(huán)節(jié)可以說是當(dāng)務(wù)之急。

四、完善啟動(dòng)單項(xiàng)表決的操作條款

單項(xiàng)表決制度作為一項(xiàng)制度，涉及表決的適用對象、動(dòng)議主體、提出階段、啟動(dòng)決定、基數(shù)和多數(shù)比例規(guī)則以及結(jié)果的處理等諸多環(huán)節(jié)。健全完善單項(xiàng)表決制度，需要我們對每個(gè)環(huán)節(jié)都要認(rèn)真研究。

（一）表決的適用對象

關(guān)于單項(xiàng)表決的適用對象，目前均認(rèn)為是“爭議較大的重要條款”。關(guān)于“爭議較大”沒有不同意見，主要是審議過程中難以通過協(xié)調(diào)、討論、說服等形式達(dá)成一致意見的情況。但何為“重要”并無明確規(guī)定，操作空間很大。部分省市曾對此進(jìn)行過規(guī)范，比如甘肅省人大將“重要”條款定義為“涉及全省經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)發(fā)展和人民群眾切身利益的問題，對特定組織和個(gè)人的權(quán)利和義務(wù)或者對公共利益有重大影響的條款”。有的學(xué)者則認(rèn)為，既然不能用列舉的方式窮盡“重要”條款的范圍，可以采取排除的辦法定義“重要”條款，比如非規(guī)范性條款即為非重要條款，但事實(shí)上即使序言部分也反映著法規(guī)的價(jià)值取向，很難講其不重要。在這種情況下，特別是在目前立法體例日益簡化的情況下，“重要”條款的意義恐怕更多在于告訴我們在運(yùn)用單項(xiàng)表決時(shí)一定要考慮相應(yīng)的立法成本。從操作來看，“重要”條款還有一個(gè)潛在含義，即該條款和其他條款不能構(gòu)成重大關(guān)聯(lián)，即不因?yàn)閷υ摋l款的否決直接導(dǎo)致法規(guī)案整體或相關(guān)條款實(shí)際被否決，這樣就失去了單項(xiàng)表決的本意。

（二）表決動(dòng)議的提出主體

目前多數(shù)省市人大規(guī)定中有關(guān)動(dòng)議主體缺失，部分省市則明確為法制委，個(gè)別省市明確為專門委員會(huì)或者組成人員五人以上。目前有關(guān)研究則傾向于以法制委為動(dòng)議主體?？陀^上講，法制委在常委會(huì)一審后，負(fù)責(zé)進(jìn)行統(tǒng)一審議，對法規(guī)爭議條款和各種意見掌握的比較全面，作為綜合部門而非爭議的一方提出單項(xiàng)表決動(dòng)議具有一定的合理性、客觀性和可行性。從實(shí)踐看，目前已有實(shí)踐也都是由法制委提出單項(xiàng)表決動(dòng)議。但從嚴(yán)格意義上來講，提出單項(xiàng)表決動(dòng)議的權(quán)力應(yīng)該從屬于立法提案權(quán)，有權(quán)向常委會(huì)提出議案的團(tuán)體和個(gè)人集合也應(yīng)該就某項(xiàng)議案的個(gè)別條款提出單項(xiàng)表決動(dòng)議的權(quán)力[4]，雖然它們可能很少行使這項(xiàng)權(quán)力，但不能因此否認(rèn)它們擁有這項(xiàng)權(quán)力。因此，法制委、專門委員會(huì)、組成人員五人以上都應(yīng)該列為單項(xiàng)表決動(dòng)議的主體。

（三）表決的提出階段

關(guān)于單項(xiàng)表決的提出階段，是指僅能在表決法規(guī)案前提出，還是可以在表決前審議的任一階段提出，即邊議邊決。目前，各省市人大均規(guī)定單項(xiàng)表決只能在法規(guī)案表決前提出?？陀^上，就立法的深入、科學(xué)性、民主性來講，邊議邊決對法規(guī)審議更為有利。目前大多數(shù)國家采取的也都是邊議邊決的審議形式，從議案是否進(jìn)入立法程序開始就要表決，采用什么樣的審議方式也要表決。但任何制度的形成，都是歷史、環(huán)境、周邊制度相互作用的產(chǎn)物，從目前常委會(huì)會(huì)議制度和會(huì)期的設(shè)置來看，實(shí)行邊議邊決無論在時(shí)間上還是精力上實(shí)際上都不具備可行性。讓整個(gè)人大及其常委會(huì)制度設(shè)計(jì)為單項(xiàng)表決的推廣而讓路，顯然并不可行。現(xiàn)階段更為切實(shí)可行的，還是首先讓單項(xiàng)表決在法規(guī)案表決前的啟動(dòng)成為常態(tài)。但是我們也要注意到，個(gè)別省市人大曾規(guī)定“常委會(huì)會(huì)議第一次審議地方性法規(guī)案時(shí)，專門委員會(huì)或者常務(wù)委員會(huì)組成人員五人以上認(rèn)為制定該法規(guī)的必要性、可行性等方面存在重大問題，可以提出擱置審議的動(dòng)議，由主任會(huì)議提請常委會(huì)全體會(huì)議審議后表決”。這也為單項(xiàng)表決的進(jìn)一步運(yùn)用埋下了可貴的伏筆。

（四）單項(xiàng)表決的啟動(dòng)決定

接受單項(xiàng)表決動(dòng)議，并決定啟動(dòng)與否，目前有關(guān)規(guī)定和相關(guān)研究均將這項(xiàng)權(quán)力賦予主任會(huì)議。事實(shí)上，無論作為程序性權(quán)力還是實(shí)體性權(quán)力，將其賦予主任會(huì)議都有其合法性。按地方組織法規(guī)定，主任會(huì)議負(fù)責(zé)處理常務(wù)委員會(huì)的重要日常工作，在諸多憲法性法律中也賦予了主任會(huì)議一定的程序性權(quán)力，因此將決定啟動(dòng)單項(xiàng)表決權(quán)作為程序性權(quán)力賦予主任會(huì)議并無問題。即使從實(shí)體性權(quán)力來看，即不僅是“決定”更是“決定是否”提請常委會(huì)表決，主任會(huì)議也有其合法性。地方組織法規(guī)定，組成人員聯(lián)名提出的議案，即由主任會(huì)議決定是否提請常委會(huì)會(huì)議審議。特別是考慮到提請單項(xiàng)表決，并不改變表決對象實(shí)體，只是特定情景下表決方式的改變，屬于程序性問題，不屬于新增議題，故賦予主任會(huì)議更為高效合理。

（五）單獨(dú)表決的基數(shù)和多數(shù)比例規(guī)則

由常委會(huì)會(huì)議進(jìn)行單項(xiàng)表決，必然涉及到表決的基數(shù)范圍和通過比例規(guī)則。即以全體組成人員還是以出席組成人員為計(jì)票范圍，以簡單多數(shù)通過還是以絕對多數(shù)通過為標(biāo)準(zhǔn)。立法法規(guī)定，法規(guī)案要由常委會(huì)全體組成人員過半數(shù)通過。單項(xiàng)表決對象雖然不具備獨(dú)立的法律效力，但客觀上是法規(guī)案的一部分，因此目前各省市人大均規(guī)定單項(xiàng)表決基數(shù)范圍應(yīng)為全體組成人員，其通過比例也為絕對多數(shù)即票數(shù)過半。但從國外有關(guān)立法規(guī)定來看，多以出席人員為基數(shù)、相對多數(shù)通過即可?？紤]單項(xiàng)表決常態(tài)化后的簡便易行以及缺席票的中性意思表達(dá)，可以對這一問題再做探討。

（六）單項(xiàng)表決的結(jié)果處理

從有關(guān)制度規(guī)定和單項(xiàng)表決的邏輯推理來講，其結(jié)果首先是通過表決決定相關(guān)條款的存廢，然后在保留或者刪除該條款的基礎(chǔ)上對法規(guī)案整體進(jìn)行表決。但在實(shí)際操作中可能存在種種情況，比如在單項(xiàng)表決后，如果相關(guān)條款被廢止，提案人能否撤回議案；如果提案人撤回議案重新修改后再次提交，是否作為首次提交重新進(jìn)入審議流程或者類似修正案進(jìn)行處理。相應(yīng)的，在會(huì)議日程安排上也要進(jìn)行調(diào)整，改變現(xiàn)在把單項(xiàng)表決和整體表決連續(xù)進(jìn)行的安排，至少不能將其安排在同一個(gè)半天，要給各方留下對表決結(jié)果的反應(yīng)時(shí)間及提出新的措施的程序時(shí)間。

五、單項(xiàng)表決和修正案的關(guān)系

研究單項(xiàng)表決制度不可能回避修正案制度，而未來改進(jìn)單項(xiàng)表決制度也離不開修正案制度的充分運(yùn)用。究其本源，兩者均為組成人員對個(gè)別條款有不同意見時(shí)的選擇，一是對個(gè)別條款的存廢進(jìn)行表決，一是提出對個(gè)別條款的修正案，再對修正案進(jìn)行表決，其最終生效途徑均為形式意義上的“單項(xiàng)表決”。有研究者承認(rèn)，二者在功能上基本不存在差別，不同僅在于一個(gè)是對爭議條款的存廢直接進(jìn)行表決，一個(gè)是提出書面修正案對原條款進(jìn)行替代。理順二者概念，關(guān)鍵就在于區(qū)分單項(xiàng)表決的實(shí)體意義和形式意義，即形式上的單項(xiàng)表決不僅可以適用個(gè)別條款存廢的表決，也適用修正案的表決。而實(shí)體意義的單項(xiàng)表決僅指對個(gè)別條款存廢的表決。

六、完善單項(xiàng)表決制度的思考

健全完善單項(xiàng)表決制度，根本上講是一個(gè)逐步恢復(fù)其表決形式的本質(zhì)，不斷推廣適用范圍、適用環(huán)節(jié)的過程。目前，在現(xiàn)有制度框架內(nèi)，關(guān)鍵是要為單項(xiàng)表決的啟動(dòng)常態(tài)化創(chuàng)造條件，提供具體的操作細(xì)則。在實(shí)踐基礎(chǔ)上、條件允許的情況下，可以逐步探索嘗試將單項(xiàng)表決的決議形式運(yùn)用到審議的各個(gè)環(huán)節(jié)而非局限在表決前，表決的內(nèi)容不僅包括個(gè)別條款的存廢也包括各種可能的修正案，進(jìn)而切實(shí)調(diào)動(dòng)常委會(huì)組成人員的審議熱情和審議質(zhì)量，同時(shí)形成更加科學(xué)合理的審議議決程序。隨之配套的，是對整個(gè)常委會(huì)會(huì)議會(huì)期安排、日程設(shè)計(jì)進(jìn)行調(diào)整，以保證邊議邊決的實(shí)施。當(dāng)然，我們也要看到，從提高立法效率、降低立法成本出發(fā)，對于審議意見較為一致的法規(guī)案還是以整體表決為主，單項(xiàng)表決只是在存在較大爭議情況下的一種選擇而非對所有有爭議的條款都要表決。

注釋：

[1]修正案制度實(shí)際上采取的是單項(xiàng)表決的形式，如果說一定要把單項(xiàng)表決和修正案制度加以區(qū)分，那么這里的單項(xiàng)表決實(shí)際上是形式與內(nèi)容的統(tǒng)一體，而非單純表決形式。

[2]舉例說明……

[3]在這方面，據(jù)新聞報(bào)道，全國人大曾經(jīng)在二十世紀(jì)八十年代有過兩次單項(xiàng)表決的實(shí)踐。1980年第五屆全國人大第三次會(huì)議表決婚姻法時(shí)，就結(jié)婚年齡進(jìn)行單獨(dú)表決。1989年七屆全國人大第十一次常委會(huì)，表決居民委員會(huì)組織法時(shí)，曾就居民是否可以搞生產(chǎn)問題單獨(dú)進(jìn)行表決。

[4]可參考有關(guān)提出修正案的規(guī)定，常委會(huì)組成人員五人以上即可提出法規(guī)修正案。

（作者單位：上海市人大常委會(huì)辦公廳）