黃曄

監(jiān)督工作領(lǐng)域委托第三方開(kāi)展相關(guān)工作，是指人大常委會(huì)在監(jiān)督工作中引入獨(dú)立的、有資質(zhì)的社會(huì)組織或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)，對(duì)監(jiān)督議題或具體專項(xiàng)工作開(kāi)展調(diào)查評(píng)估等相關(guān)工作。2013年10月，廣東省人大常委會(huì)首次委托第三方對(duì)連續(xù)多年監(jiān)督的淡水河石馬河污染整治工作情況進(jìn)行評(píng)估，開(kāi)啟了廣東省人大常委會(huì)監(jiān)督工作領(lǐng)域委托第三方評(píng)估的先河。2014年，又制定了《監(jiān)督工作領(lǐng)域開(kāi)展第三方評(píng)估暫行規(guī)定》，并圍繞戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金支出績(jī)效情況、農(nóng)村垃圾管理工作情況繼續(xù)開(kāi)展第三方評(píng)估，探索形成人大監(jiān)督工作領(lǐng)域開(kāi)展第三方評(píng)估的長(zhǎng)效機(jī)制。人大監(jiān)督工作領(lǐng)域引入第三方評(píng)估或開(kāi)展相關(guān)工作，是近年來(lái)全國(guó)各地人大常委會(huì)的新探索新嘗試。本文在對(duì)近年來(lái)全國(guó)省級(jí)人大常委會(huì)開(kāi)展這項(xiàng)工作的情況進(jìn)行調(diào)研的基礎(chǔ)上，對(duì)其實(shí)踐效果和存在問(wèn)題提出一些思考。

基本情況：監(jiān)督工作領(lǐng)域引入第三方漸入視野

從調(diào)研情況看，人大工作引入第三方開(kāi)展相關(guān)工作，主要集中在立法工作領(lǐng)域。在監(jiān)督工作領(lǐng)域，這方面的實(shí)踐較少。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)，全國(guó)省級(jí)人大常委會(huì)中，有廣東、重慶、北京、上海等少數(shù)省級(jí)人大在監(jiān)督工作領(lǐng)域中委托了第三方開(kāi)展工作。目前，這項(xiàng)工作在全國(guó)仍處于實(shí)踐上的起步探索階段，尚未上升至制度層面。

從全國(guó)省級(jí)人大常委會(huì)開(kāi)展這項(xiàng)工作的情況看，受委托的第三方開(kāi)展相關(guān)工作的監(jiān)督工作項(xiàng)目主要有三種：一是公共性、參與性強(qiáng)，與老百姓切身利益相關(guān)的項(xiàng)目。如北京市委托的全市養(yǎng)老服務(wù)需求情況調(diào)查項(xiàng)目。二是專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)，人大自身有所局限的項(xiàng)目。如廣東省2013、2014年委托的3個(gè)項(xiàng)目，重慶市委托的對(duì)企業(yè)發(fā)展法制環(huán)境滿意度調(diào)查等項(xiàng)目。三是宏觀性、綜合性強(qiáng)，需要系統(tǒng)把握的項(xiàng)目。如上海市這兩年委托的對(duì)上海市“十二五”規(guī)劃以及《上海市人大常委會(huì)關(guān)于促進(jìn)和保障浦東新區(qū)綜合配套改革試點(diǎn)工作的決定》實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估的項(xiàng)目。

受委托的“第三方”主要有五種類型：一是高校，如廣東省委托華南理工大學(xué)、重慶市委托西南政法大學(xué)。二是社科機(jī)構(gòu)，如上海市委托上海市社會(huì)科學(xué)院。三是政府職能部門及其隸屬機(jī)構(gòu)，如北京市委托市統(tǒng)計(jì)局，廣東省委托的環(huán)保部華南環(huán)境研究所和重慶市委托的社情民意調(diào)查中心等都是隸屬于某個(gè)政府職能部門的單位。四是社會(huì)各界有關(guān)代表，如北京市委托人大代表。五是企業(yè)，如廣東省委托的廣東省環(huán)境保護(hù)工程研究設(shè)計(jì)院是國(guó)有企業(yè)。

在委托第三方開(kāi)展工作的方式、目的及成果運(yùn)用上，主要有事前調(diào)查和事后評(píng)估兩種，以前者為主。重慶市、北京市、上海市等地是在聽(tīng)取和審議某項(xiàng)專項(xiàng)工作報(bào)告前，引入第三方開(kāi)展相關(guān)問(wèn)卷調(diào)查、民意調(diào)查及評(píng)估，形成報(bào)告，或提交常委會(huì)審議，或作為參閱文件為常委會(huì)審議提供參考。而廣東省對(duì)兩河污染整治工作開(kāi)展的第三方評(píng)估，是在連續(xù)監(jiān)督一段時(shí)間后，引入第三方評(píng)估整治的效果，評(píng)估結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)。同時(shí)，繼續(xù)深化第三方評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用，圍繞第三方評(píng)估所反映問(wèn)題的解決情況及整改建議開(kāi)展專題調(diào)研，形成調(diào)研報(bào)告提交常委會(huì)審議。

實(shí)踐效果：是加強(qiáng)和改進(jìn)人大監(jiān)督工作的有益嘗試

隨著我國(guó)民主法治進(jìn)程的推進(jìn)和公民意識(shí)的增強(qiáng)，行政部門開(kāi)始嘗試引入第三方開(kāi)展評(píng)估監(jiān)督，解決政府既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的困境，通過(guò)社會(huì)力量的監(jiān)督倒逼政府“自我革命”。因此，第三方評(píng)估在提高政府績(jī)效和政策落實(shí)上被廣泛運(yùn)用。在人大工作中，委托第三方起草法規(guī)和進(jìn)行法規(guī)出臺(tái)前及立法后評(píng)估已較為普遍。雖然這項(xiàng)工作在監(jiān)督工作領(lǐng)域開(kāi)展得不多，但從各地實(shí)踐看，它是加強(qiáng)和改進(jìn)人大監(jiān)督工作的有益嘗試。

第一，以事實(shí)說(shuō)話，人大監(jiān)督更有針對(duì)性、更有底氣。調(diào)研中，重慶市、北京市等省級(jí)人大認(rèn)為，過(guò)去，常委會(huì)組成人員在聽(tīng)取和審議“一府兩院”工作報(bào)告，特別是一些專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)的專項(xiàng)工作報(bào)告時(shí)，或出于對(duì)情況不甚熟悉或缺乏可靠的參考依據(jù)，往往只能簡(jiǎn)單聽(tīng)取“一府兩院”匯報(bào)和人大有關(guān)委員會(huì)的審議報(bào)告，外行監(jiān)督內(nèi)行，難以透過(guò)現(xiàn)象深入本質(zhì)，提出有針對(duì)性的建議。這樣，涉及“一府兩院”的專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的專項(xiàng)工作，如無(wú)特殊，一般都能輕松過(guò)關(guān)。通過(guò)引入專業(yè)的第三方進(jìn)行調(diào)查評(píng)估，形成評(píng)估報(bào)告，為常委會(huì)組成人員提供參考，能夠讓常委會(huì)組成人員在審議該項(xiàng)工作時(shí)對(duì)整體情況有更準(zhǔn)確的把握，以客觀事實(shí)緊抓要害，有理有據(jù)提出意見(jiàn)建議，提高審議的底氣和質(zhì)量。

第二，突破自身局限，人大監(jiān)督更到位、更具公信力。人大常委會(huì)開(kāi)展監(jiān)督的對(duì)象和范圍很廣，但常委會(huì)的專委會(huì)、工委會(huì)及其工作人員配額有限，由于人力、精力及業(yè)務(wù)能力的局限，監(jiān)督工作要開(kāi)展得到位而有效，單靠人大自身力量往往力不從心。同時(shí)，人大與“一府兩院”同屬國(guó)家機(jī)關(guān)，而且委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)同志大多數(shù)來(lái)自對(duì)口監(jiān)督單位，這或多或少影響了人大監(jiān)督的公信力。相比較而言，第三方機(jī)構(gòu)與監(jiān)督方、被監(jiān)督方?jīng)]有利益牽扯，相對(duì)獨(dú)立，能夠站在公平公正、客觀中立的立場(chǎng)進(jìn)行評(píng)估，為人大監(jiān)督奠定客觀真實(shí)的基礎(chǔ)，使人大監(jiān)督更有說(shuō)服力、公信力。

第三，擴(kuò)大社會(huì)參與，人大監(jiān)督更接地氣、更具威力。從各地的實(shí)踐看，通過(guò)引入高校、科研機(jī)構(gòu)、媒體、社會(huì)代表、公眾等第三方力量有序參與到人大工作中，借力社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督，既有利于形成監(jiān)督合力，又能擴(kuò)大社會(huì)對(duì)群眾普遍反映的熱點(diǎn)問(wèn)題的關(guān)注，增強(qiáng)人大監(jiān)督工作的影響力，倒逼“一府兩院”自覺(jué)接受監(jiān)督，改進(jìn)工作，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，取得更好的社會(huì)效益。

存在問(wèn)題：如何把第三方的作用發(fā)揮好

全國(guó)各地人大常委會(huì)開(kāi)展這項(xiàng)工作主要存在以下幾個(gè)問(wèn)題：

一是認(rèn)識(shí)上有差異。監(jiān)督工作領(lǐng)域引入第三方開(kāi)展相關(guān)工作，是近年來(lái)地方人大常委會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)的一種工作方式方法的探索。但目前，全國(guó)各地人大對(duì)這項(xiàng)工作的認(rèn)識(shí)仍存在一定差異，對(duì)其普遍適應(yīng)性乃至合法性有所爭(zhēng)議，絕大多數(shù)省份未啟動(dòng)或計(jì)劃啟動(dòng)這項(xiàng)工作。

二是缺乏制度規(guī)范。對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的界定和選擇、監(jiān)督工作的適用范圍、第三方開(kāi)展工作的內(nèi)容和程序、結(jié)果的運(yùn)用等尚未形成制度規(guī)范。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各地人大常委會(huì)委托的第三方機(jī)構(gòu)均具有官方背景，沒(méi)有真正意義上獨(dú)立的、體制外的社會(huì)組織，其開(kāi)展工作的獨(dú)立性、規(guī)范性也有差異。

三是如何提高第三方評(píng)估結(jié)果的權(quán)威性。由于所委托的第三方機(jī)構(gòu)多帶有官方背景，如何確保第三方回避公權(quán)力的干預(yù)和約束，客觀公平獨(dú)立地進(jìn)行調(diào)查和評(píng)估，形成高質(zhì)量、有參考價(jià)值的報(bào)告，真正提高常委會(huì)的審議質(zhì)量和監(jiān)督實(shí)效，值得思考。

四是如何真正把第三方機(jī)構(gòu)的作用發(fā)揮好。實(shí)踐過(guò)程中，有省級(jí)人大常委會(huì)反映，雖然第三方專業(yè)性、獨(dú)立性強(qiáng)，但往往存在中標(biāo)后就怠慢工作，人大要為第三方機(jī)構(gòu)花費(fèi)不少計(jì)劃之外的服務(wù)成本，第三方評(píng)估結(jié)果不接地氣，需要人大再進(jìn)行“加工”完善等情況。如何建立對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的考評(píng)獎(jiǎng)懲機(jī)制，調(diào)動(dòng)起第三方機(jī)構(gòu)的積極性，引導(dǎo)第三方機(jī)構(gòu)按要求開(kāi)展工作，提供符合要求的評(píng)估結(jié)果，真正發(fā)揮好第三方的作用，體現(xiàn)引入第三方評(píng)估的價(jià)值，尚需進(jìn)一步在實(shí)踐中探索解決。

（作者單位：廣東省人大常委會(huì)辦公廳研究室）