唐昊

國務(wù)院厲行簡政放權(quán)，將權(quán)力還給市場，行政審批的門檻越來越低，但在一些地方，本來應(yīng)該簡化或取消的行政許可事項，現(xiàn)在“換個馬甲兒”，改由行業(yè)協(xié)會間接行使。要警惕這些“紅頂中介”截留簡政放權(quán)的改革成果。

2015年7月8日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》（下簡稱《方案》）?！斗桨浮丰槍δ壳靶袠I(yè)協(xié)會功能變異、充當(dāng)“紅頂中介”“權(quán)力掮客”，并導(dǎo)致擾亂市場秩序和催生腐敗等亂象，提出了脫鉤改革的路線圖、時間表及具體的任務(wù)書。

近年來國務(wù)院厲行簡政放權(quán)，將權(quán)力還給市場，行政審批的門檻越來越低，但與此同時，評估、鑒定、意見書、技術(shù)性檢查等第三方中介事項卻有增無減。工信部發(fā)布的一項報告顯示，2014年企業(yè)負擔(dān)平均指數(shù)為0.84，較2013年的1.00有所下降，但與行政許可審批相關(guān)的經(jīng)營服務(wù)性收費所占比重上升。也就是說，這些本來是政府主導(dǎo)的行政許可權(quán)力，現(xiàn)在由事業(yè)單位或行業(yè)協(xié)會間接行使，由政府下放給市場的權(quán)力無形中被“截留”了。

權(quán)力“截留”直接導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會本身的功能發(fā)生變異。行業(yè)協(xié)會本來的目的是促進行業(yè)發(fā)展，并通過配套的法律法規(guī)監(jiān)管、規(guī)范行業(yè)協(xié)會的運作。然而在現(xiàn)實中，一些行業(yè)協(xié)會不是想方設(shè)法為企業(yè)做好服務(wù)，而是刻意混淆社團法人與公司法人的界限，以營利為目的，依托政府支持，巧立名目大肆斂財。2014年6月，中華醫(yī)學(xué)會被曝在一年內(nèi)召開160個學(xué)術(shù)會議，收取醫(yī)藥企業(yè)贊助8.2億元，并且無法說明贊助的去向。幾年前宜春市道路運輸協(xié)會以交納安全保證金為名，收取57個會員單位共計182萬元，這些企業(yè)交錢的目的明顯是為了不得罪協(xié)會背后的地方交通部門。而在長沙從事建筑施工設(shè)備租賃業(yè)務(wù)的各家企業(yè)，則必須向“長沙市建筑業(yè)協(xié)會建筑施工設(shè)備租賃分會”提交申請，辦理相關(guān)手續(xù)之后才能承接業(yè)務(wù)。對于一個壟斷性的鑒定機構(gòu)來說，這相當(dāng)于坐地收錢。

上述行業(yè)協(xié)會之所以被李克強總理稱為“紅頂中介”，是因為這些機構(gòu)有的原本就是從擁有審批權(quán)的政府機關(guān)改制而來;有的掛靠政府主管部門;有的直接由主管部門退休領(lǐng)導(dǎo)主持。此前宜春市查處78家違規(guī)行業(yè)協(xié)會，其中61家由政府官員擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)，包括縣級以上官員115人、科級以下官員183人。至于那些家電類協(xié)會、醫(yī)藥類協(xié)會、快遞類協(xié)會、能源類協(xié)會，多由退休政府官員擔(dān)任，并被認為這樣才能為協(xié)會辦事。追根溯源，“紅頂中介”之所以能夠截留政府下放給市場的權(quán)力，是因為其原本就與相關(guān)部門有著千絲萬縷的聯(lián)系。

在市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)經(jīng)營是分散的，企業(yè)競爭又異常激烈，這就需要中介組織來協(xié)調(diào)企業(yè)之間的關(guān)系，并制定統(tǒng)一的經(jīng)營標(biāo)準，所以行業(yè)協(xié)會本來是代表行業(yè)的利益。但中國目前大約6萬家行業(yè)協(xié)會、商會中，與政府有直接間接關(guān)系的“紅頂中介”占了大多數(shù)。事實上，在大多數(shù)地區(qū)，一個協(xié)會或商會如果沒有政府背景，很難生存下去。而有了政府背景的“紅頂中介”，相當(dāng)一部分不再服務(wù)企業(yè)，反而變成行業(yè)利益的盤剝者，并在一定程度上抵消了各級政府實施的簡政放權(quán)以及各項收費減免的政策效果。

由于在這些協(xié)會內(nèi)部大量遺留的官僚機構(gòu)傳統(tǒng)，大部分官辦行業(yè)協(xié)會存在“覆蓋面窄、活動能力弱、工作成效低”等問題，除了收企業(yè)的錢之外，并沒有發(fā)揮應(yīng)有的功能。同時，由于“紅頂中介”在代理過程中的行為并不規(guī)范，不可避免地破壞了公平、開放、透明的市場規(guī)則，并催生了行業(yè)腐敗。最近，因官員利用藝術(shù)家協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)身份進行“雅腐”屢被媒體曝光，中央領(lǐng)導(dǎo)公開批評了官員兼職藝術(shù)家協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的現(xiàn)象。實際上，某些行業(yè)協(xié)會甚至成為行業(yè)從業(yè)者向腐敗官員輸送利益、購買權(quán)力承諾的平臺與渠道。

不過，相比以上問題，更加嚴重的后果則是，紅頂中介的“權(quán)力截留”限制了真正的行業(yè)協(xié)會的生長，從而扭曲了市場經(jīng)濟的性質(zhì)。值得注意的是，在溫州、深圳等市場經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)，在市場競爭過程中自發(fā)形成的各類民間行業(yè)協(xié)會以及改制較為成功的官辦協(xié)會一度發(fā)展迅速、生機勃勃。但在更多的地區(qū)，一些“紅頂中介”憑借壟斷地位大肆斂財，并且擠占了民間自發(fā)協(xié)會的資源和機會。在這些地區(qū)，真正源于民間自發(fā)的協(xié)會很少，更沒有機會發(fā)展壯大。這反過來又給予那些與政府有“血緣關(guān)系”的“紅頂中介”一個難以取代的位置。

要解決上述“紅頂中介”的亂象，必須靠兩條腿走路：法治和競爭，即一方面通過行業(yè)協(xié)會的制度化和法治化，規(guī)范行業(yè)協(xié)會的權(quán)利、義務(wù)、行為邊界、中介標(biāo)準等;另一方面推動民間自發(fā)的行業(yè)協(xié)會的發(fā)展和規(guī)范，將被“截留”的權(quán)力還給市場本身。兩相比較，后者比前者更為重要。

與這次出臺的規(guī)范性《方案》類似，此前政府試圖通過政策來規(guī)范行業(yè)協(xié)會的做法也很多，不過多數(shù)成效不大。而針對行業(yè)協(xié)會的法治化改革更是緩慢，甚至根本無法提上立法日程。目前針對行業(yè)協(xié)會的綜合性立法只有廣東省人大常委會于2005年12月頒布的一部地方性法規(guī)《廣東省行業(yè)協(xié)會條例》。條例規(guī)定，行業(yè)協(xié)會有權(quán)進行行業(yè)調(diào)查、評估論證、協(xié)助政府及其部門完成有關(guān)反傾銷反補貼調(diào)查等活動。這次出臺的《方案》在一定程度上試圖進行全國性的行業(yè)規(guī)范，是一個不小的進步，但最終需要出臺全國性的法律才可能形成整合性規(guī)范效應(yīng)。

政策法規(guī)效果不彰的主要原因不是政府整治的力度不夠大，法令不夠清晰，而是因為某種程度上地方政府對于真正放權(quán)給市場仍有顧慮。也就是說，政府一方面想要放開對企業(yè)的審批，另一方面還想控制市場和行業(yè)。最終的結(jié)果就是：或者地方政府實際控制這些行業(yè)協(xié)會;或者將鑒定、評估等第三方權(quán)力授予自己信得過的單位和人，并且排斥民間自發(fā)形成的行業(yè)協(xié)會系統(tǒng)。

在這樣的背景下，那條嚴重限制行業(yè)協(xié)會發(fā)展的法律規(guī)定，至今仍未修改，這就是1998年頒布的《社會團體登記管理條例》第十三條：“在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會團體，沒有必要成立的，登記管理機關(guān)不予批準籌備?！睉?yīng)該說，這是目前“紅頂中介”能夠輕易擁有壟斷性行業(yè)地位的最重要原因。

所以，要想真正解決“紅頂中介”帶來的擾亂市場秩序、破壞規(guī)則以及催生腐敗等問題，同時發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的市場經(jīng)濟功能，根本的辦法不是更嚴厲的政策法律限制——這在以往的歷次整治中被證明效果有限——而是行業(yè)協(xié)會的開放化。即通過改變目前“一地一業(yè)一會”的框架，允許一業(yè)多會的存在。先取消“紅頂”，“中介”自然會走向規(guī)范。只要打破行業(yè)協(xié)會的壟斷地位，把被“紅頂中介”“截留”的權(quán)力還給那些企業(yè)之間自發(fā)形成的普通行業(yè)協(xié)會，必將在行業(yè)內(nèi)和地區(qū)內(nèi)形成良性競爭局面，并使政策法律對行業(yè)協(xié)會的規(guī)范事半而功倍。而在協(xié)會之間有序但激烈的競爭中，自然而然就會淘汰那些低效、腐敗的中介機構(gòu)，從而打造出真正具有市場經(jīng)濟性質(zhì)和功能的行業(yè)協(xié)會。