◆文 葛獻英 王東波

北京市石景山區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局

行政處罰卷宗是行政執(zhí)法活動的真實記錄，由依法具有行政處罰權的行政機關案件調查人員，依照案卷制作規(guī)范進行制作。行政處罰卷宗的制作遵循全面、客觀、真實、合法和規(guī)范的原則，其制作質量的優(yōu)劣，直接體現執(zhí)法工作的規(guī)范程度和執(zhí)法水平的高低。北京市石景山區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局自2013 年11 月1 日正式履職以來，已結案的一般程序行政處罰案卷共256 卷，參加過市區(qū)兩級案卷評查的案卷11 卷，平均90分以上，全部為優(yōu)秀卷。但在案件審核、案件合議、重大案件集體討論及內部案卷評查中，仍發(fā)現許多問題。筆者就此展開調查。

案卷制作不規(guī)范現象仍存在

《中華人民共和國行政處罰法》自1996年10 月1 日施行以來，對規(guī)范行政處罰的設定和實施，保障和監(jiān)督行政機關有效實施行政管理，維持公共利益和社會秩序，保護行政管理相對人的合法權益起了很好的促進作用。行政處罰案卷是行政處罰執(zhí)法行為的客觀體現，2000 年，《北京市行政處罰案卷標準》正式出臺，作為日后行政處罰案卷制作和評查的依據。依據此標準，筆者對256 卷行政處罰案卷進行調查分析，發(fā)現這些案卷總體規(guī)范性較高，但在主體資格、法律適用、執(zhí)法程序等方面仍存在問題。

在主體資格方面，部分行政處罰案卷存在被處罰主體混淆，將個體工商戶的字號名稱作為被處罰主體，將個人獨資企業(yè)作為自然人進行處罰，分不清公民、法人和其他組織；被處罰主體錯誤，將不能獨立承擔法律責任的分支機構或子公司作為被處罰主體；被處罰主體前后不一致，同一行政處罰案卷中出現多個被處罰主體。

在法律適用方面，執(zhí)法人員因筆誤等人為原因導致法律、法規(guī)及部門規(guī)章的條款書寫錯誤；有關條款未引用至條、款、項、目，導致執(zhí)法人員對行政處罰依據產生歧義；以規(guī)范性文件、討論稿、征求意見稿等無效文件作為行政處罰依據；對法律適用問題產生歧義，導致同一違法行為適用法條不一致。

在執(zhí)法程序方面，256 卷行政處罰案卷中，存在許多不規(guī)范現象。如：部分舉報案件存在執(zhí)法人員超期受理、回復舉報人；超出行政處罰總時限且未經主管領導批復擅自延期審批；發(fā)現違法行為且符合立案條件后未在規(guī)定時限內進行立案審批；查封扣押等行政強制措施超時限未申請延期，過期未將扣押物品進行處理；當事人符合聽證條件但未告知其聽證權利，或聽證告知后未滿3 日下達行政處罰決定書；下達行政處罰決定書后未在規(guī)定時限內進行送達；擅自規(guī)定當事人陳述申辯的時限。

在事實證據方面，部分行政處罰案卷事實證據含糊不清，主要體現在行政處罰主要依據的貨值金額未進行認定；違法所得認定錯誤；涉案產品的名稱、數量、生產廠家、規(guī)格型號或生產日期未確認或認定錯誤；責令案件當事人限期改正后未進行復查；過期食品的數量認定錯誤；違法事實在行政處罰案卷中前后不一致等。此外，一些行政處罰案卷中檢驗報告等關鍵證據存在明顯錯誤導致證據失效；只有當事人的陳述，對涉案產品的購銷情況沒有其他證據支持，產生孤證；缺少有效的授權委托書，導致主要證據缺失。

在處罰適當方面，有的行政處罰案卷中支持適用自由裁量權的理由明顯錯誤；自由裁量權的適用無充分的調查結果支持，無證據支持。

此外，通過對256 卷行政處罰案卷匯總分析發(fā)現，部分行政處罰案卷，還不同程度存在濫用“警告”現象，在無行政處罰決定的情況下給予當事人“警告”；現場檢查筆錄中記載的要素不全，對當事人的資質證照、涉案產品的具體信息及相關記錄沒有記載；整卷行政處罰案卷均無當事人的簽字確認；整卷行政處罰案卷均無執(zhí)法人員及主管局長的簽字；用廢止的行政執(zhí)法文書立卷；行政復議和行政訴訟的途徑及時限告知錯誤；執(zhí)法人員在同一時間出現在不同地點，或在同一時間從事多種執(zhí)法行為；行政處罰決定書中出現“涉嫌”、“建議處罰”字樣等問題。

案卷制作細節(jié)仍需完善

其他需要完善的問題還有執(zhí)法文書不統(tǒng)一，行政處罰案卷中仍出現已廢止的執(zhí)法文書；未按檔案管理規(guī)定進行裝訂；執(zhí)法文書中出現多處空項未做技術處理，缺少立卷人簽字等信息；執(zhí)法文書缺失，無《案卷來源登記表》、《責令改正通知書》、《案件合議記錄》、舉報類行政處罰案卷無舉報受理、告知記錄等執(zhí)法文書；現場檢查、調查筆錄、案件調查終結報告中要素記載不全；行政復議和行政訴訟的途徑及時限告知錯誤；《查封扣押決定書》、《行政處罰繳款書》的時限計算錯誤；《責令改正通知書》中責令改正的依據不規(guī)范，未引用行政處罰法的相關條款；送達回執(zhí)書寫不規(guī)范，只寫文號，不寫送達文書的名稱，不蓋公章；《行政處罰決定書》書寫不規(guī)范，對被處罰單位或人的基本情況記載不全，不寫處罰幅度的理由，擅自修改模板，刪除“行政復議及行政訴訟期間，行政處罰不停止執(zhí)行”字樣；對復印件等證據無當事人確認，或由非授權人員確認；陳述申辯筆錄無“記錄屬實”字樣等問題。

對行政處罰案卷的制作應更加重視

分析行政處罰案卷制作出現不規(guī)范現象的原因，有思想、能力素質、執(zhí)法能力等幾個方面。

在思想方面，執(zhí)法人員對行政處罰案卷制作不夠重視。不認為規(guī)范制作是執(zhí)法人員安身立命之本，沒有“如履薄冰，如臨深淵”的意識，不認為一個低級的錯誤會導致案件敗訴甚至造成執(zhí)法人員瀆職。遇事不做換位思考，不會從法律的角度審視自己，將“規(guī)范”看成工作中的負擔。

在能力素質方面，執(zhí)法人員對法律法規(guī)不夠熟悉。沒有熟知各種法律、法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件，部分執(zhí)法人員不會聯系與區(qū)分一般法與特別法，沒有熟知《食品安全法》、《藥品管理法》等特別法，沒有掌握《行政處罰法》、《行政強制法》、《行政訴訟法》、《公司法》等一般法，沒有深刻理解《北京市食品安全條例》、《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》等各種地方性法規(guī)及部門規(guī)章，無法正確區(qū)分被處罰主體性質，無法正確適用條款，不知道法定時限。

在執(zhí)法能力方面，缺少實踐經驗。部分執(zhí)法人員忽視調查取證在行政處罰中的的重要性，在現場檢查時，不能發(fā)現違法行為，不知檢查重點，在案件調查階段無從著手，無法將線索調查窮盡，不會查找被調查人的語言漏洞，亦被假象蒙蔽?！白C據鏈”的意識較弱，只知證人證言，不索取相關書證，或者主要證據缺失。

在溝通方面，缺少開放性平臺。各執(zhí)法人員在行政處罰案卷制作過程中，對發(fā)現的問題、產生的疑問不進行溝通，各業(yè)務科室、各稽查分隊、各食藥監(jiān)管所之間關于行政處罰案卷制作的溝通不夠，對部門通過內網發(fā)布的各類規(guī)范、新要求學習不夠。各部門工作人員在培訓中獲取的知識未及時傳達，缺少開放性的討論溝通平臺。

在研究方面，缺少深入探討的精神。石景山區(qū)食藥監(jiān)管局建局初期，為使執(zhí)法人員快速進入工作狀態(tài)，按時完成行政處罰任務，法制部門曾制作發(fā)放大量執(zhí)法文書的模板，但效果適得其反。執(zhí)法人員過于依賴于各種案件類型的模板，對文書的規(guī)范未做深入探討，對文書模板字里行間的要求的深層原因未做深入探究，無法突破模板的桎梏。

五大措施規(guī)范案卷制作

行政處罰案卷是行政機關實施行政處罰法定職權的全過程記錄，是行政復議與行政訴訟的唯一證據，是執(zhí)法工作檔案，也是監(jiān)察部門立項監(jiān)督的憑證。從每年一次的市區(qū)兩級案卷評查中，可以看出行政處罰案卷制作的重要性，筆者認為，要提高案卷制作水平，應做到幾個方面。

一是領導要高度重視規(guī)范行政處罰案卷制作工作的落實。任何工作離不開領導的高度重視，依法行政也不例外，領導的嚴格要求與帶頭行動，能激發(fā)基層執(zhí)法人員的工作熱情，烘托出一個積極向上的氛圍，摒棄不認真、不負責的陋習，使不合格的執(zhí)法行為逐漸淘汰。

二是要“用心”工作。行政處罰案卷制作是需要執(zhí)法人員靜下心來細致研究的，案卷中的每一個字，每一個標點符號都要經得起推敲?！坝眯摹笔欠治?、判斷和感悟的結合，要有洞察入微的觀察力、及時精確的判斷力、全心全意的執(zhí)行力。

三是要理論聯系實際。成為一名優(yōu)秀的執(zhí)法人員，離不開風雨的磨練，沒有豐富的執(zhí)法經驗，沒有遇事不慌的心理素質，沒有走一步看三步的能力，很難把行政處罰案卷做好。行政處罰雖程序固定，但案情形形色色，只有將知識在實戰(zhàn)中發(fā)揮，才能成功，才能不出問題，這需要法制部門與案件承辦人之間的深入溝通。

四是堅持不懈地開展行政處罰案卷評查工作與法制培訓，建章立制，不斷更新，與時俱進。要建立由法制、監(jiān)察、業(yè)務科室、稽查部門共同參與的行政執(zhí)法案卷評查工作協作機制，建立“一人執(zhí)筆，兩人檢查，眾人合議，集體討論”的工作模式。建立以各部門法制人員為主力的評查隊伍，吸收資深專業(yè)人員作為法律顧問，每半年一次開展集中評查，及時匯總發(fā)現問題，及時培訓。

五是建立信息互通平臺。開發(fā)適用于執(zhí)法部門內部使用的信息管理系統(tǒng)，將行政處罰信息在內部公開透明，開放查詢統(tǒng)計權限，有利于各部門之間取長補短，相互借鑒。

在“依法治國”的大形勢下，依法行政工作正在快速推進，案卷評查標準也在逐步更新。規(guī)范行政處罰案卷制作是依法行政的基礎，相信在全體人員的共同努力下，執(zhí)法人員的能力素質會不斷提升，政府規(guī)制能力將不斷提高，法律法規(guī)會變得更加完善，信息共享速度提升，行政處罰案卷的規(guī)范化程度也會越來越高。