◆文 葛獻(xiàn)英 王東波

北京市石景山區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局

行政處罰卷宗是行政執(zhí)法活動(dòng)的真實(shí)記錄，由依法具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)案件調(diào)查人員，依照案卷制作規(guī)范進(jìn)行制作。行政處罰卷宗的制作遵循全面、客觀、真實(shí)、合法和規(guī)范的原則，其制作質(zhì)量的優(yōu)劣，直接體現(xiàn)執(zhí)法工作的規(guī)范程度和執(zhí)法水平的高低。北京市石景山區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局自2013 年11 月1 日正式履職以來，已結(jié)案的一般程序行政處罰案卷共256 卷，參加過市區(qū)兩級(jí)案卷評(píng)查的案卷11 卷，平均90分以上，全部為優(yōu)秀卷。但在案件審核、案件合議、重大案件集體討論及內(nèi)部案卷評(píng)查中，仍發(fā)現(xiàn)許多問題。筆者就此展開調(diào)查。

案卷制作不規(guī)范現(xiàn)象仍存在

《中華人民共和國(guó)行政處罰法》自1996年10 月1 日施行以來，對(duì)規(guī)范行政處罰的設(shè)定和實(shí)施，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，維持公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益起了很好的促進(jìn)作用。行政處罰案卷是行政處罰執(zhí)法行為的客觀體現(xiàn)，2000 年，《北京市行政處罰案卷標(biāo)準(zhǔn)》正式出臺(tái)，作為日后行政處罰案卷制作和評(píng)查的依據(jù)。依據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)，筆者對(duì)256 卷行政處罰案卷進(jìn)行調(diào)查分析，發(fā)現(xiàn)這些案卷總體規(guī)范性較高，但在主體資格、法律適用、執(zhí)法程序等方面仍存在問題。

在主體資格方面，部分行政處罰案卷存在被處罰主體混淆，將個(gè)體工商戶的字號(hào)名稱作為被處罰主體，將個(gè)人獨(dú)資企業(yè)作為自然人進(jìn)行處罰，分不清公民、法人和其他組織；被處罰主體錯(cuò)誤，將不能獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的分支機(jī)構(gòu)或子公司作為被處罰主體；被處罰主體前后不一致，同一行政處罰案卷中出現(xiàn)多個(gè)被處罰主體。

在法律適用方面，執(zhí)法人員因筆誤等人為原因?qū)е路伞⒎ㄒ?guī)及部門規(guī)章的條款書寫錯(cuò)誤；有關(guān)條款未引用至條、款、項(xiàng)、目，導(dǎo)致執(zhí)法人員對(duì)行政處罰依據(jù)產(chǎn)生歧義；以規(guī)范性文件、討論稿、征求意見稿等無效文件作為行政處罰依據(jù)；對(duì)法律適用問題產(chǎn)生歧義，導(dǎo)致同一違法行為適用法條不一致。

在執(zhí)法程序方面，256 卷行政處罰案卷中，存在許多不規(guī)范現(xiàn)象。如：部分舉報(bào)案件存在執(zhí)法人員超期受理、回復(fù)舉報(bào)人；超出行政處罰總時(shí)限且未經(jīng)主管領(lǐng)導(dǎo)批復(fù)擅自延期審批；發(fā)現(xiàn)違法行為且符合立案條件后未在規(guī)定時(shí)限內(nèi)進(jìn)行立案審批；查封扣押等行政強(qiáng)制措施超時(shí)限未申請(qǐng)延期，過期未將扣押物品進(jìn)行處理；當(dāng)事人符合聽證條件但未告知其聽證權(quán)利，或聽證告知后未滿3 日下達(dá)行政處罰決定書；下達(dá)行政處罰決定書后未在規(guī)定時(shí)限內(nèi)進(jìn)行送達(dá)；擅自規(guī)定當(dāng)事人陳述申辯的時(shí)限。

在事實(shí)證據(jù)方面，部分行政處罰案卷事實(shí)證據(jù)含糊不清，主要體現(xiàn)在行政處罰主要依據(jù)的貨值金額未進(jìn)行認(rèn)定；違法所得認(rèn)定錯(cuò)誤；涉案產(chǎn)品的名稱、數(shù)量、生產(chǎn)廠家、規(guī)格型號(hào)或生產(chǎn)日期未確認(rèn)或認(rèn)定錯(cuò)誤；責(zé)令案件當(dāng)事人限期改正后未進(jìn)行復(fù)查；過期食品的數(shù)量認(rèn)定錯(cuò)誤；違法事實(shí)在行政處罰案卷中前后不一致等。此外，一些行政處罰案卷中檢驗(yàn)報(bào)告等關(guān)鍵證據(jù)存在明顯錯(cuò)誤導(dǎo)致證據(jù)失效；只有當(dāng)事人的陳述，對(duì)涉案產(chǎn)品的購(gòu)銷情況沒有其他證據(jù)支持，產(chǎn)生孤證；缺少有效的授權(quán)委托書，導(dǎo)致主要證據(jù)缺失。

在處罰適當(dāng)方面，有的行政處罰案卷中支持適用自由裁量權(quán)的理由明顯錯(cuò)誤；自由裁量權(quán)的適用無充分的調(diào)查結(jié)果支持，無證據(jù)支持。

此外，通過對(duì)256 卷行政處罰案卷匯總分析發(fā)現(xiàn)，部分行政處罰案卷，還不同程度存在濫用“警告”現(xiàn)象，在無行政處罰決定的情況下給予當(dāng)事人“警告”；現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄中記載的要素不全，對(duì)當(dāng)事人的資質(zhì)證照、涉案產(chǎn)品的具體信息及相關(guān)記錄沒有記載；整卷行政處罰案卷均無當(dāng)事人的簽字確認(rèn)；整卷行政處罰案卷均無執(zhí)法人員及主管局長(zhǎng)的簽字；用廢止的行政執(zhí)法文書立卷；行政復(fù)議和行政訴訟的途徑及時(shí)限告知錯(cuò)誤；執(zhí)法人員在同一時(shí)間出現(xiàn)在不同地點(diǎn)，或在同一時(shí)間從事多種執(zhí)法行為；行政處罰決定書中出現(xiàn)“涉嫌”、“建議處罰”字樣等問題。

案卷制作細(xì)節(jié)仍需完善

其他需要完善的問題還有執(zhí)法文書不統(tǒng)一，行政處罰案卷中仍出現(xiàn)已廢止的執(zhí)法文書；未按檔案管理規(guī)定進(jìn)行裝訂；執(zhí)法文書中出現(xiàn)多處空項(xiàng)未做技術(shù)處理，缺少立卷人簽字等信息；執(zhí)法文書缺失，無《案卷來源登記表》、《責(zé)令改正通知書》、《案件合議記錄》、舉報(bào)類行政處罰案卷無舉報(bào)受理、告知記錄等執(zhí)法文書；現(xiàn)場(chǎng)檢查、調(diào)查筆錄、案件調(diào)查終結(jié)報(bào)告中要素記載不全；行政復(fù)議和行政訴訟的途徑及時(shí)限告知錯(cuò)誤；《查封扣押決定書》、《行政處罰繳款書》的時(shí)限計(jì)算錯(cuò)誤；《責(zé)令改正通知書》中責(zé)令改正的依據(jù)不規(guī)范，未引用行政處罰法的相關(guān)條款；送達(dá)回執(zhí)書寫不規(guī)范，只寫文號(hào)，不寫送達(dá)文書的名稱，不蓋公章；《行政處罰決定書》書寫不規(guī)范，對(duì)被處罰單位或人的基本情況記載不全，不寫處罰幅度的理由，擅自修改模板，刪除“行政復(fù)議及行政訴訟期間，行政處罰不停止執(zhí)行”字樣；對(duì)復(fù)印件等證據(jù)無當(dāng)事人確認(rèn)，或由非授權(quán)人員確認(rèn)；陳述申辯筆錄無“記錄屬實(shí)”字樣等問題。

對(duì)行政處罰案卷的制作應(yīng)更加重視

分析行政處罰案卷制作出現(xiàn)不規(guī)范現(xiàn)象的原因，有思想、能力素質(zhì)、執(zhí)法能力等幾個(gè)方面。

在思想方面，執(zhí)法人員對(duì)行政處罰案卷制作不夠重視。不認(rèn)為規(guī)范制作是執(zhí)法人員安身立命之本，沒有“如履薄冰，如臨深淵”的意識(shí)，不認(rèn)為一個(gè)低級(jí)的錯(cuò)誤會(huì)導(dǎo)致案件敗訴甚至造成執(zhí)法人員瀆職。遇事不做換位思考，不會(huì)從法律的角度審視自己，將“規(guī)范”看成工作中的負(fù)擔(dān)。

在能力素質(zhì)方面，執(zhí)法人員對(duì)法律法規(guī)不夠熟悉。沒有熟知各種法律、法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件，部分執(zhí)法人員不會(huì)聯(lián)系與區(qū)分一般法與特別法，沒有熟知《食品安全法》、《藥品管理法》等特別法，沒有掌握《行政處罰法》、《行政強(qiáng)制法》、《行政訴訟法》、《公司法》等一般法，沒有深刻理解《北京市食品安全條例》、《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》等各種地方性法規(guī)及部門規(guī)章，無法正確區(qū)分被處罰主體性質(zhì)，無法正確適用條款，不知道法定時(shí)限。

在執(zhí)法能力方面，缺少實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。部分執(zhí)法人員忽視調(diào)查取證在行政處罰中的的重要性，在現(xiàn)場(chǎng)檢查時(shí)，不能發(fā)現(xiàn)違法行為，不知檢查重點(diǎn)，在案件調(diào)查階段無從著手，無法將線索調(diào)查窮盡，不會(huì)查找被調(diào)查人的語(yǔ)言漏洞，亦被假象蒙蔽?！白C據(jù)鏈”的意識(shí)較弱，只知證人證言，不索取相關(guān)書證，或者主要證據(jù)缺失。

在溝通方面，缺少開放性平臺(tái)。各執(zhí)法人員在行政處罰案卷制作過程中，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題、產(chǎn)生的疑問不進(jìn)行溝通，各業(yè)務(wù)科室、各稽查分隊(duì)、各食藥監(jiān)管所之間關(guān)于行政處罰案卷制作的溝通不夠，對(duì)部門通過內(nèi)網(wǎng)發(fā)布的各類規(guī)范、新要求學(xué)習(xí)不夠。各部門工作人員在培訓(xùn)中獲取的知識(shí)未及時(shí)傳達(dá)，缺少開放性的討論溝通平臺(tái)。

在研究方面，缺少深入探討的精神。石景山區(qū)食藥監(jiān)管局建局初期，為使執(zhí)法人員快速進(jìn)入工作狀態(tài)，按時(shí)完成行政處罰任務(wù)，法制部門曾制作發(fā)放大量執(zhí)法文書的模板，但效果適得其反。執(zhí)法人員過于依賴于各種案件類型的模板，對(duì)文書的規(guī)范未做深入探討，對(duì)文書模板字里行間的要求的深層原因未做深入探究，無法突破模板的桎梏。

五大措施規(guī)范案卷制作

行政處罰案卷是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰法定職權(quán)的全過程記錄，是行政復(fù)議與行政訴訟的唯一證據(jù)，是執(zhí)法工作檔案，也是監(jiān)察部門立項(xiàng)監(jiān)督的憑證。從每年一次的市區(qū)兩級(jí)案卷評(píng)查中，可以看出行政處罰案卷制作的重要性，筆者認(rèn)為，要提高案卷制作水平，應(yīng)做到幾個(gè)方面。

一是領(lǐng)導(dǎo)要高度重視規(guī)范行政處罰案卷制作工作的落實(shí)。任何工作離不開領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，依法行政也不例外，領(lǐng)導(dǎo)的嚴(yán)格要求與帶頭行動(dòng)，能激發(fā)基層執(zhí)法人員的工作熱情，烘托出一個(gè)積極向上的氛圍，摒棄不認(rèn)真、不負(fù)責(zé)的陋習(xí)，使不合格的執(zhí)法行為逐漸淘汰。

二是要“用心”工作。行政處罰案卷制作是需要執(zhí)法人員靜下心來細(xì)致研究的，案卷中的每一個(gè)字，每一個(gè)標(biāo)點(diǎn)符號(hào)都要經(jīng)得起推敲?！坝眯摹笔欠治?、判斷和感悟的結(jié)合，要有洞察入微的觀察力、及時(shí)精確的判斷力、全心全意的執(zhí)行力。

三是要理論聯(lián)系實(shí)際。成為一名優(yōu)秀的執(zhí)法人員，離不開風(fēng)雨的磨練，沒有豐富的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，沒有遇事不慌的心理素質(zhì)，沒有走一步看三步的能力，很難把行政處罰案卷做好。行政處罰雖程序固定，但案情形形色色，只有將知識(shí)在實(shí)戰(zhàn)中發(fā)揮，才能成功，才能不出問題，這需要法制部門與案件承辦人之間的深入溝通。

四是堅(jiān)持不懈地開展行政處罰案卷評(píng)查工作與法制培訓(xùn)，建章立制，不斷更新，與時(shí)俱進(jìn)。要建立由法制、監(jiān)察、業(yè)務(wù)科室、稽查部門共同參與的行政執(zhí)法案卷評(píng)查工作協(xié)作機(jī)制，建立“一人執(zhí)筆，兩人檢查，眾人合議，集體討論”的工作模式。建立以各部門法制人員為主力的評(píng)查隊(duì)伍，吸收資深專業(yè)人員作為法律顧問，每半年一次開展集中評(píng)查，及時(shí)匯總發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)培訓(xùn)。

五是建立信息互通平臺(tái)。開發(fā)適用于執(zhí)法部門內(nèi)部使用的信息管理系統(tǒng)，將行政處罰信息在內(nèi)部公開透明，開放查詢統(tǒng)計(jì)權(quán)限，有利于各部門之間取長(zhǎng)補(bǔ)短，相互借鑒。

在“依法治國(guó)”的大形勢(shì)下，依法行政工作正在快速推進(jìn)，案卷評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)也在逐步更新。規(guī)范行政處罰案卷制作是依法行政的基礎(chǔ)，相信在全體人員的共同努力下，執(zhí)法人員的能力素質(zhì)會(huì)不斷提升，政府規(guī)制能力將不斷提高，法律法規(guī)會(huì)變得更加完善，信息共享速度提升，行政處罰案卷的規(guī)范化程度也會(huì)越來越高。