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論監(jiān)所檢察之巡視檢察制度

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巡視檢察制度的產(chǎn)生有其歷史背景和現(xiàn)實原因，是在傳統(tǒng)派駐檢察、巡回檢察基礎上的創(chuàng)新發(fā)展。巡視檢察制度既有鮮明的特點和優(yōu)勢，也存在一些自身無法克服的缺陷和不足。

監(jiān)所檢察 巡視檢察制度 利弊分析

2012年2月，最高人民檢察院監(jiān)所檢察廳印發(fā)《關于上級人民檢察院監(jiān)所檢察部門開展巡視檢察工作的意見》（以下稱“《巡視檢察意見》”），確立了上級人民檢察院監(jiān)所檢察部門巡視檢察（以下稱“巡視檢察”）這一全新的工作模式。本文嘗試對巡視檢察制度進行論述，結合這兩年多的運行實踐，分析其優(yōu)點和不足，以期有助于完善我國監(jiān)所檢察制度，達到去弊存利之目的。

一、巡視檢察制度產(chǎn)生的歷史背景

（一）人民檢察院對監(jiān)管場所檢察監(jiān)督模式的發(fā)展歷程

在巡視檢察制度誕生之前，人民檢察院對監(jiān)管場所檢察監(jiān)督的方式有兩種：一是派駐檢察，二是巡回檢察。其中，派駐檢察是監(jiān)所檢察的主要方式，巡回檢察只適用于那些常年關押人數(shù)較少的小型監(jiān)管場所。在新中國成立以后的很長一段時間里，我國的監(jiān)所檢察工作并沒有實行派駐檢察，采用的是“定期巡回檢察”的方式。1958年，為了貫徹中央關于“對勞改單位的檢察工作要經(jīng)常化”的要求，成立了新中國歷史上第一個監(jiān)所檢察派出檢察院，即湖北沙洋地區(qū)人民檢察院。此后，部分地區(qū)在一些勞改單位陸續(xù)設立了駐場檢察組。1978年檢察機關恢復重建后，監(jiān)所檢察工作作為檢察機關一項基本檢察業(yè)務，很快得到恢復和發(fā)展。從1984年起，檢察機關先后在各大型監(jiān)獄、監(jiān)管場所、勞教所設立了派駐檢察室，逐步形成了派駐檢察的工作模式。這種組織形式，大大優(yōu)越于原先的“定期巡回檢察”工作方式。檢察機關在監(jiān)管場所派駐干警實行監(jiān)督，在世界上只有我國是這樣做的，是中國特色的檢察制度的一個組成部分。［1］實踐證明，對監(jiān)管場所實行派駐檢察，是開展監(jiān)所檢察工作的必要的組織形式，也是監(jiān)所檢察工作區(qū)別于其他檢察業(yè)務條線的一個顯著特點。目前我國檢察機關對95%的監(jiān)管場所實行派駐檢察。［2］

（二）巡視檢察制度產(chǎn)生的現(xiàn)實原因

六十多年來，人民檢察院的監(jiān)所檢察工作在維護刑罰執(zhí)行公平公正、維護監(jiān)管秩序穩(wěn)定、維護被監(jiān)管人合法權益等方面作出了積極貢獻。但隨著時代的發(fā)展，傳統(tǒng)的派駐檢察、巡回檢察工作模式已經(jīng)不能充分滿足監(jiān)所檢察工作的需要，并逐漸顯現(xiàn)出一些問題：一是派駐檢察人員長期在監(jiān)管場所開展工作，久而久之，有一些檢察人員就容易被監(jiān)管場所干警“同化”，不能充分發(fā)揮派駐檢察的監(jiān)督作用；二是派駐檢察機構的級別往往低于監(jiān)管場所的級別，導致監(jiān)督乏力；三是上級檢察院監(jiān)所檢察部門不能及時發(fā)現(xiàn)下級檢察院監(jiān)所檢察部門工作中存在的問題，導致上級部門與基層實踐相脫節(jié)。近年來，監(jiān)管場所惡性事件的不斷發(fā)生，把過去披著神秘面紗的監(jiān)管場所一下子推到了公眾輿論的風口浪尖上，既給監(jiān)管場所造成了不良影響，也使群眾對檢察機關的執(zhí)法公信力產(chǎn)生懷疑。因此，對傳統(tǒng)工作模式的不足進行反思，研究解決問題的途徑和方法，成為檢察機關監(jiān)所檢察部門面臨的迫切任務。在這樣的現(xiàn)實背景下，最高人民檢察院監(jiān)所檢察廳在充分調研的基礎上創(chuàng)新工作機制，推出了巡視檢察制度。

二、巡視檢察制度概述

（一）巡視檢察的概念

根據(jù)《巡視檢察意見》的規(guī)定，所謂巡視檢察，是指地（市）級以上人民檢察院監(jiān)所檢察部門對轄區(qū)內由下級人民檢察院檢察的監(jiān)獄、看守所的刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動是否合法進行檢察，同時對派出、派駐該監(jiān)管場所的檢察機構履行法律監(jiān)督職責情況進行檢查。由此可見，巡視檢察既不同于人民檢察院對監(jiān)管場所傳統(tǒng)的派駐檢察或者巡回檢察，也不同于以往上級檢察院監(jiān)所檢察部門對下級檢察院監(jiān)所檢察部門的工作檢查，而是在二者基礎上的創(chuàng)新發(fā)展。［3］

（二）巡視檢察的主體

巡視檢察的主體是上級人民檢察院的監(jiān)所檢察部門。具體來說，基層人民檢察院不承擔巡視檢察的工作任務，地（市）級人民檢察院對本轄區(qū)由基層檢察院承擔檢察任務的監(jiān)管場所進行巡視檢察，省級人民檢察院對本轄區(qū)由地（市）級檢察院、基層檢察院承擔檢察任務的監(jiān)管場所進行巡視檢察，最高人民檢察院可以對全國各級檢察院承擔檢察任務的監(jiān)管場所進行巡視檢察。由此可見，對下級檢察機關監(jiān)所檢察部門來說，巡視檢察是上級對下級的監(jiān)督；對被巡視檢察的監(jiān)管場所來說，由于目前檢察機關對監(jiān)管場所實行對等派駐，所以巡視檢察的主體比被巡視檢察的監(jiān)管場所至少要高一個層級。因此，巡視檢察的主體具有特殊性，即層級高于巡視檢察的對象，是以上對下的檢察監(jiān)督。

（三）巡視檢察的對象

巡視檢察的對象既有監(jiān)獄、看守所等監(jiān)管場所，也有派出、派駐檢察機構。這種監(jiān)督對象雙重性的特點是由檢察機關的職責定位和巡視檢察主體的特殊性所決定的。首先，對監(jiān)管場所執(zhí)行刑罰、履行監(jiān)管職責的活動進行檢察監(jiān)督是檢察機關監(jiān)所檢察部門的重要職責，當然也是巡視檢察的應有之意。其次，上級檢察機關監(jiān)所檢察部門對下級檢察機關派出、派駐監(jiān)管場所的檢察機構履行法律監(jiān)督職責情況進行檢查，既充分體現(xiàn)和貫徹了曹建明檢察長“把強化自身監(jiān)督放在與與強化法律監(jiān)督同等重要的位置”的要求，也有利于強化上級檢察機關的法律地位和工作責任。

（四）巡視檢察的工作內容

巡視檢察的工作內容具有廣泛性和有針對性的特點。首先，《巡視檢察意見》規(guī)定的巡視檢察內容豐富，涵蓋范圍廣泛，既有對監(jiān)獄、看守所進行檢察的內容，還有對派出、派駐檢察機構履行法律監(jiān)督職責情況進行檢查的內容。其次，由于巡視檢察時間短、任務重，在有限的時間內不可能面面俱到，要根據(jù)整體工作安排和階段工作重點，明確每次巡視檢察的主要任務和具體情況，有針對性的開展工作。

（五）巡視檢察成果的運用

1．巡視檢察期間。一是發(fā)現(xiàn)監(jiān)獄、看守所存在問題的，巡視檢察組可以根據(jù)情況采取當場提出口頭糾正意見或者建議、責成擔負檢察任務的人民檢察院向監(jiān)管機關發(fā)出糾正違法通知書或者檢察建議書，并向監(jiān)管機關的上級主管部門通報等處理措施；二是發(fā)現(xiàn)派出、派駐檢察機構及其檢察人員存在問題的，巡視檢察組可以根據(jù)情況采取當場提出批評意見或者建議、要求限期改正、責令其說明情況等處理措施。

2．巡視檢察之后。一是巡視檢察組在巡視檢察工作結束后，主動向被檢察的監(jiān)管機關反饋檢察情況，提出檢察意見或者建議，同時通報擔負該監(jiān)管場所檢察任務的人民檢察院；二是對本次巡視檢察工作形成綜合報告，對需要督促糾正的問題，派專人跟蹤督促糾正；對發(fā)現(xiàn)的傾向性、普遍性問題，及時研究采取相關措施或者健全相關制度；對發(fā)現(xiàn)的重大情況，及時向院領導報告。

三、巡視檢察制度的利弊分析

（一）巡視檢察制度的優(yōu)點

1．有利于強化對刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動的法律監(jiān)督。對派駐檢察機構而言，長期以來一直存在著與監(jiān)管場所規(guī)格不對等、協(xié)調不方便等問題。而且，檢察機關對監(jiān)管場所的監(jiān)督手段單一，主要是發(fā)糾正違法通知書和檢察建議書。這種監(jiān)督手段對監(jiān)督對象既無剛性約束力，也無強制執(zhí)行力，監(jiān)督對象可以采納，也可以不采納，這在一定程度上削弱了派駐檢察的監(jiān)督效果。另外，對監(jiān)管場所而言，也存在著一些自身難以解決的問題。巡視檢察這種自上而下、親臨現(xiàn)場的工作模式，能夠形成一種高壓態(tài)勢，賦予檢察工作以強大的權威，充分體現(xiàn)上級檢察機關對下級的支持，使下級檢察機關能夠更直接地借助上級的力量，取得更好的監(jiān)督效果。同時，上級檢察機關的巡視檢察以及提出的檢察意見，也更能引起監(jiān)管場所上級主管部門的重視和關注，進而推動和促進解決監(jiān)管場所自身難以解決的問題。

2．有利于強化檢察機關自身執(zhí)法活動的內部監(jiān)督。曹建明檢察長指出，檢察機關要“自覺接受外部監(jiān)督，進一步加強內部監(jiān)督”。從構建內部監(jiān)督模式來看，建立上級檢察機關監(jiān)所檢察部門巡視檢察制度，較好地解決了“監(jiān)督者也要接受監(jiān)督”的問題，補長了監(jiān)所檢察部門對自身執(zhí)法活動監(jiān)督不夠的“短板”。［4］長期以來，由于派駐檢察機構就設在監(jiān)所內，派駐檢察人員與監(jiān)管人員朝夕相處，時間一長，難免會出現(xiàn)“同化”的問題。這樣一來，在中國這個人情社會的大背景下，派駐檢察機構的監(jiān)督作用往往大打折扣。實踐中，派駐人員與執(zhí)行人員共同徇私枉法的情況也時常發(fā)生。［5］巡視檢察改變了檢察機關僅靠派駐檢察“一條腿走路”的工作方式，是一種“以權力制約權力”的工作制度，不但保持了檢察監(jiān)督外部性、獨立性、主動性的特點，而且強化了上級對下級的內部監(jiān)督。

3．有利于發(fā)揮“檢察一體化”的優(yōu)勢。巡視檢察制度的建立，使上級檢察院監(jiān)所檢察部門經(jīng)常性地深入基層一線開展工作成為一種長效機制，有利于充分發(fā)揮“檢察一體化”的優(yōu)勢，將有限的監(jiān)所檢察人員集中起來，進行科學合理配置，統(tǒng)一調配使用，集中力量對某一地區(qū)的監(jiān)管場所開展檢察監(jiān)督工作或辦理案件；有利于深入探索和掌握監(jiān)所檢察工作的規(guī)律，更全面客觀地掌握被監(jiān)督對象的情況，進一步強化事前、事中監(jiān)督，提高監(jiān)督效果；有利于展示監(jiān)所檢察的職責和定位，強化檢察監(jiān)督職責和監(jiān)管責任的劃分，避免公眾對檢察機關工作產(chǎn)生不必要的誤解；有利于監(jiān)所檢察人員在工作中相互學習交流，提高業(yè)務水平和能力。

（二）巡視檢察制度的不足

1．檢察監(jiān)督的及時性較差。派駐檢察由于在監(jiān)管場所內開展工作，檢察人員能夠在第一時間掌握第一手資料，及時發(fā)現(xiàn)和糾正監(jiān)管違法行為。與此相比，巡視檢察無論是采用隨機抽查、突擊檢察，還是采取不定期檢察的方式，都不能在執(zhí)法行為、監(jiān)管行為發(fā)生的第一時間及時發(fā)現(xiàn)、糾正。筆者認為，這個問題在理論上可以由傳統(tǒng)的派駐檢察來解決，實踐中派駐檢察和巡視檢察也可以互相補充、取長補短。

2．工作范圍具有一定的局限性。監(jiān)所檢察的工作職責不僅包括對監(jiān)禁刑執(zhí)行的監(jiān)督，也包括對非監(jiān)禁刑執(zhí)行的監(jiān)督?！堆惨暀z察意見》將巡視檢察的范圍框定在對監(jiān)獄、看守所等監(jiān)管場所，對于社區(qū)矯正檢察，以及指定居所監(jiān)視居住檢察、財產(chǎn)刑執(zhí)行檢察、死刑執(zhí)行臨場監(jiān)督、強制醫(yī)療執(zhí)行檢察等《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》賦予監(jiān)所檢察部門的新增職責均沒有涉及，不能不說是不全面的，具有一定的局限性。因此，筆者認為，有必要將巡視檢察的范圍擴大到監(jiān)所檢察工作的所有領域。

3．可能出現(xiàn)流于形式的情況。巡視檢察工作內容豐富，但時間緊湊，任務繁重，要順利完成巡視檢察，必須得到有關方面的積極配合和大力支持，形成良好的工作合力。因此，在巡視檢察制度還處于探索階段，可能會出現(xiàn)走過場、工作流于形式、監(jiān)督效果難以保證的情況。筆者認為，隨著在實踐中不斷總結經(jīng)驗，逐步形成較為完善的巡視檢察工作流程、工作標準，可以較好地解決這個問題。

4．相關規(guī)定的效力層級過低。最高人民檢察院監(jiān)所檢察廳推出巡視檢察制度后，受到各地監(jiān)所檢察部門的普遍歡迎，在兩年多的工作實踐中取得了較好的法律效果和社會效果。國務院新聞辦發(fā)表的《中國的司法改革》白皮書也對檢察機關監(jiān)所檢察部門的巡視檢察予以肯定，將其作為司法改革的成果之一。但是，目前這項制度還僅僅體現(xiàn)在監(jiān)所檢察廳的文件中，層級過低。為了推動巡視檢察工作的深入發(fā)展，筆者認為，有必要在立法上對巡視檢察制度予以確認。

注釋：

［1］陳大豪：《論監(jiān)所檢察》，載《人民檢察》1995年第2期。

［2］袁其國：《以監(jiān)所檢察工作為視角看巡視檢察》，載《檢察日報》2012年2月25日。

［3］丁鵬敏：《建立健全上級人民檢察院監(jiān)所檢察部門巡視檢察制度之思考》，載《監(jiān)所檢察工作指導》2012年第1期。

［4］同［3］。

［5］張雪妲：《刑罰執(zhí)行監(jiān)督權的立法完善》，載《法學》2006年第8期。

*最高人民檢察院刑事執(zhí)行檢察廳助理檢察員［100726］