■文/何通金

提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇的思考

■文/何通金

目前我國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇水平較低，主要原因在于制度模式及繳費(fèi)基數(shù)的不同。如何提高其待遇水平，不能僅僅從個人利益角度考慮，應(yīng)當(dāng)在遵循權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)原則的基礎(chǔ)上，通過適當(dāng)?shù)穆窂胶痛胧┲鸩教岣摺?/p>

城鄉(xiāng)居保待遇水平較低

從2009年新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)開始，經(jīng)過5年多的發(fā)展，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險取得了巨大的成就。但由于制度本身和其他方面的原因，養(yǎng)老金一直處于較低水平，以至于一些媒體拿職工基本養(yǎng)老保險與城鄉(xiāng)居保對比，認(rèn)為職工基本養(yǎng)老保險待遇是城鄉(xiāng)居保待遇水平的幾十倍，對參保城鄉(xiāng)居民不公平。這種比較不是缺乏最基本常識，就是為了“吸引眼球”嘩眾取寵，對公眾造成嚴(yán)重誤導(dǎo)。但是實(shí)事求是地說，即便不考慮相對水平，就拿絕對水平來說，城鄉(xiāng)居保的待遇確實(shí)是較低的。

以江蘇省東臺市為例，2014年12月，該市人均居保養(yǎng)老金為每月153元。同期，該市農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為每月340元。而在廣大中西部地區(qū)，人均居保養(yǎng)老金金額更低。城鄉(xiāng)居保人均養(yǎng)老金占同期農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的45%。雖然城鄉(xiāng)居保與最低生活保障是不同性質(zhì)的社會保障項(xiàng)目，不能簡單地進(jìn)行比較，但從對基本生活的滿足程度來講，仍然具有參考意義

2014年，東臺市農(nóng)村居民人均可支配收入每月為1380元。按目前該市人均居保養(yǎng)老金每月153元計(jì)算，養(yǎng)老金替代率僅為11.1%。從需求角度看，老年人往往失去了通過勞動獲得收入的能力，部分人由于疾病等原因，除了基本生活費(fèi)以外，還需要一定的醫(yī)療費(fèi)用和護(hù)理費(fèi)用。即使以最低生活保障作為參照，城鄉(xiāng)居保153元的養(yǎng)老金也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足基本養(yǎng)老需求。

原因辨析

城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金構(gòu)成。中央確定基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)，各地實(shí)際執(zhí)行的基礎(chǔ)養(yǎng)老金一般都高于國家確定的最低標(biāo)準(zhǔn)。決定基礎(chǔ)養(yǎng)老金高低的主要因素是政府的財(cái)政能力和物價水平。個人賬戶養(yǎng)老金的高低取決于享受待遇前的賬戶積累額，而影響個人賬戶積累額的因素包括繳費(fèi)檔次、繳費(fèi)年限、集體補(bǔ)助等多個方面。目前，從二者占養(yǎng)老金的比例看，基礎(chǔ)養(yǎng)老金占比較大，個人賬戶養(yǎng)老金占比較低。隨著基礎(chǔ)養(yǎng)老金的不斷提高，個人賬戶養(yǎng)老金占養(yǎng)老金總額的比例呈現(xiàn)出逐步下降的趨勢。以東臺市的數(shù)據(jù)為例，該市2010年個人賬戶養(yǎng)老金平均為每月42.7元，基礎(chǔ)養(yǎng)老金為每月60元，個人賬戶養(yǎng)老金占養(yǎng)老金總額的41.6%。2015年個人賬戶養(yǎng)老金平均為每月48元，基礎(chǔ)養(yǎng)老金為每月105元，個人賬戶養(yǎng)老金占養(yǎng)老金總額的比例下降到31.4%。2015年與2010年相比，基礎(chǔ)養(yǎng)老金增長了75%，個人賬戶養(yǎng)老金僅增長了12.4%。由此可以看出，個人賬戶養(yǎng)老金占比較低，且上漲緩慢是導(dǎo)致目前居保養(yǎng)老金水平較低的主要原因。具體分析如下：

平均繳費(fèi)檔次低。在同一個統(tǒng)籌區(qū)，不管個人繳費(fèi)多少，基礎(chǔ)養(yǎng)老金都是相同的，在此情況下，個人繳費(fèi)越少，基礎(chǔ)養(yǎng)老金占比就越高。從投資角度看，收益率就越高。在自由選擇繳費(fèi)檔次的情況下，按照投資收益最大化理論，大部分人都選擇較低檔次是必然的。

繳費(fèi)年限少。國家確定城鄉(xiāng)居保享受養(yǎng)老金的最低繳費(fèi)年限是15年，部分人從經(jīng)濟(jì)角度考慮，認(rèn)為繳納15年最合算，不愿意再繳納保費(fèi)增加繳費(fèi)年限。還有部分人存在錯誤認(rèn)識，認(rèn)為只要繳納15年就不需要再繼續(xù)繳費(fèi)。存在這種錯誤認(rèn)識的人表現(xiàn)為兩種形式，一種是45周歲左右才開始參保繳費(fèi)，到60周歲時剛好能達(dá)到15年；另一種是參保繳費(fèi)雖然較早，但繳費(fèi)斷斷續(xù)續(xù)，到60周歲時，湊夠15年。

集體補(bǔ)助不到位。集體補(bǔ)助與個人繳費(fèi)和政府補(bǔ)貼共同構(gòu)成城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金。國家設(shè)置集體補(bǔ)助的目的在于體現(xiàn)村集體對其成員的責(zé)任，增強(qiáng)農(nóng)村居民對村集體經(jīng)濟(jì)的認(rèn)同感和歸屬感，調(diào)動其參保繳費(fèi)的積極性。但從實(shí)踐看，各地的集體補(bǔ)助情況并不好，村民參保繳費(fèi)真正能享受到集體補(bǔ)助的人很少，絕大部分人從來沒有享受過。

集體補(bǔ)助政策難落實(shí)的原因主要有三個方面：一是村集體經(jīng)濟(jì)組織難以勝任主體責(zé)任?！秶鴦?wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》明確，村集體經(jīng)濟(jì)組織是給予村民集體補(bǔ)助的主體，但村集體經(jīng)濟(jì)組織在全國各地并沒有普遍設(shè)立。即使已經(jīng)設(shè)立村集體經(jīng)濟(jì)組織的地方，由于與村委會在管理集體資產(chǎn)的職能上有交叉，大部分村集體經(jīng)濟(jì)組織并不能自行決定是否對其成員的參保繳費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)助。還有一些地方實(shí)行的是村財(cái)鎮(zhèn)管，即在保證村集體資產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)和決策權(quán)不變的前提下，委托鎮(zhèn)政府相關(guān)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理村集體資產(chǎn)。但實(shí)際上，在目前的體制下，掌握在鎮(zhèn)政府手中的村集體資金，有可能會被挪用到其他地方，而村集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會處于弱勢地位，根本無法動用村集體資金對村民的繳費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)助。二是集體補(bǔ)助的條件難掌握。有條件的村應(yīng)當(dāng)對村民繳費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)助，但是否有條件，由村集體資產(chǎn)管理者自行判斷，判斷的標(biāo)準(zhǔn)固然與村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好壞、是否有集體積累有關(guān)，但與管理者的主觀意愿也密不可分，帶有一定的隨意性。三是管理者的責(zé)任不明確。村集體資產(chǎn)管理者對有條件給予集體補(bǔ)助而不作為的，并不需要承擔(dān)任何責(zé)任。

提高個人賬戶養(yǎng)老金

根據(jù)上述分析，通過提高個人賬戶資金積累并進(jìn)而提高個人賬戶養(yǎng)老金水平，是提高居保養(yǎng)老金水平的關(guān)鍵因素。

設(shè)立基本繳費(fèi)檔次。在一個統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)，以農(nóng)村居民上年人均可支配收入為繳費(fèi)基數(shù)，根據(jù)繳費(fèi)基數(shù)的一定比例確定一個基本繳費(fèi)檔次。在基本繳費(fèi)檔次以上設(shè)立若干個繳費(fèi)檔次，繳費(fèi)檔次逐年提高。對有一定經(jīng)濟(jì)能力和需求的參保人，通過制定差別化的財(cái)政補(bǔ)貼政策，多繳多補(bǔ)，鼓勵選擇較高繳費(fèi)檔次。這樣既保證了較高的繳費(fèi)基數(shù)，又可以解決大部分參保人首次選擇繳費(fèi)檔次后長期不調(diào)整，甚至終生不調(diào)整的難題。另外，按照基本繳費(fèi)檔次下浮一定比例，確定一個較低的繳費(fèi)檔次，供家庭經(jīng)濟(jì)條件較差的人員選擇。但對選擇這個繳費(fèi)檔次的人員要進(jìn)行資格確認(rèn)，保證低收入群體能夠參保繳費(fèi)，防止一般居民選擇該繳費(fèi)檔次。對低保戶和重度殘疾人等特別困難群體仍然由財(cái)政進(jìn)行繳費(fèi)救助。

鼓勵長期繳費(fèi)。有效的激勵政策是促使居民早參保、長繳費(fèi)的重要手段。對實(shí)際繳費(fèi)15年以上人員，每超過1年，基礎(chǔ)養(yǎng)老金增加1%至2%。但由于目前基礎(chǔ)養(yǎng)老金基數(shù)較小，增加的吸引力也較小。另一種思路是，對達(dá)到一定繳費(fèi)檔次以上且繳費(fèi)年限較長的參保人，在轉(zhuǎn)入企業(yè)職工養(yǎng)老保險時，根據(jù)本人意愿，補(bǔ)繳原繳費(fèi)檔次比企業(yè)職工養(yǎng)老保險費(fèi)低的部分，將其在城鄉(xiāng)居保的繳費(fèi)年限計(jì)算為職工養(yǎng)老保險的繳費(fèi)年限，這對調(diào)動年輕人早參保、長繳費(fèi)的積極性是有益的。

建立個人賬戶養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制。目前城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金的增長是通過基礎(chǔ)養(yǎng)老金的增長實(shí)現(xiàn)的，養(yǎng)老金領(lǐng)取人在首次確定養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)后，個人賬戶養(yǎng)老金不再調(diào)整。但隨著基礎(chǔ)養(yǎng)老金的不斷增長，個人賬戶養(yǎng)老金占養(yǎng)老金總額的比例不斷下降，選擇較高繳費(fèi)檔次與選擇較低繳費(fèi)檔次相比，其個人賬戶養(yǎng)老金優(yōu)勢不斷下降。這對選擇較高繳費(fèi)檔次的參保人是不公平的。解決的辦法是將現(xiàn)在用于增加基礎(chǔ)養(yǎng)老金的資金分成兩個部分，一部分用于基礎(chǔ)養(yǎng)老金的增長，每人增長相同的金額，另一部分用于提高個人賬戶養(yǎng)老金，個人賬戶養(yǎng)老金的增長按提高前個人賬戶養(yǎng)老金的一定比例增加。這樣做既實(shí)現(xiàn)了人人增長的普惠目的，又調(diào)動了參保人選擇高繳費(fèi)檔次、增加繳費(fèi)年限從而提高個人賬戶養(yǎng)老金的積極性。

落實(shí)集體補(bǔ)助政策。一是量化標(biāo)準(zhǔn)。地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況，制定出臺集體補(bǔ)助的條件和標(biāo)準(zhǔn)。可以將人均集體積累額或人均預(yù)期積累額等作為指標(biāo)，達(dá)到指標(biāo)的就應(yīng)當(dāng)進(jìn)行補(bǔ)助。對集體積累較少的村，鼓勵先建立制度，從低標(biāo)準(zhǔn)起步，待經(jīng)濟(jì)條件改善時再提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。二是落實(shí)鎮(zhèn)政府和村委會的責(zé)任?？梢詫⒓w補(bǔ)助的落實(shí)情況納入對鎮(zhèn)村工作的考核管理中。對沒有設(shè)立集體經(jīng)濟(jì)組織或集體經(jīng)濟(jì)組織沒有獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)的村，村委會應(yīng)當(dāng)根據(jù)村集體積累情況，承擔(dān)對村民繳費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)助的責(zé)任；集體經(jīng)濟(jì)組織能夠獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)的村，村委會應(yīng)當(dāng)代表村民督促村集體經(jīng)濟(jì)組織，在條件許可的情況下對村民參保繳費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)助；在實(shí)行村財(cái)鎮(zhèn)管的地方，在村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會提出集體補(bǔ)助要求時，鎮(zhèn)政府應(yīng)優(yōu)先安排資金對村民繳費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)助?！?/p>

作者單位：江蘇省東臺市人社局