趙自勝

完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，是黨的十八屆三中全會提出的具有中國特色新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。新型城鎮(zhèn)化道路不僅會引起經濟、社會關系的劇烈變動，更會帶動城市、鄉(xiāng)村土地利用方式的重大變革，并由此引發(fā)城市、鄉(xiāng)村協(xié)調發(fā)展等一系列深層次問題。開展城鎮(zhèn)化進程中土地利用及產權管理制度的研究，對促進形成結構合理、功能互補和效益最佳的城鄉(xiāng)土地利用體系以及完善的產權管理制度體系等方面具有重大現(xiàn)實意義。

一、現(xiàn)狀及問題分析

（一）土地利用及產權管理制度現(xiàn)狀

1.快速城鎮(zhèn)化對建設用地大量需求與土地保護矛盾日益凸顯。當前及今后相當長的一段時期，我國處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，城鎮(zhèn)社會經濟的發(fā)展、城鎮(zhèn)建設的推進以及城鎮(zhèn)人口的增加必然會使城鎮(zhèn)建設用地需求增大，城鎮(zhèn)規(guī)模的擴張不可避免。同時，隨著耕地保護和土地生態(tài)建設力度的加大，可用作建設用地的耕地及其他土地資源數(shù)量十分有限，各類新增建設用地的供應面臨著前所未有的巨大壓力。

2.城鄉(xiāng)建設用地粗放突出與新增用地結構不合理并存。首先，表現(xiàn)在城鎮(zhèn)用地效率低下，工業(yè)項目用地容積率和工業(yè)用地平均產出率遠低于發(fā)達國家水平。其次，農村非農建設同樣也存在浪費現(xiàn)象。最后，在各類新增建設用地結構中，工礦倉儲用地比例較高，而改善居民生活條件的住宅用地供應相對不足。

3.城鄉(xiāng)土地市場呈現(xiàn)割裂的二元結構，差異顯著。城鄉(xiāng)土地二元結構的差異，從土地市場體系來看，主要表現(xiàn)在城鎮(zhèn)建設用地出讓、轉讓、出租和交易市場建設已經比較完善，而農村建設用地市場體系尚未完全建立，土地收益分配方式不科學；從土地權屬性質來看，法律規(guī)定國有建設用地使用權可以流轉，而農村集體建設用地產權性質法律界定比較模糊，其使用權流轉受到嚴格限制。

（二）存在的問題及原因

隨著我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的實施和對制度創(chuàng)新的需求，現(xiàn)行制度的弊端也越來越明顯。由此帶來一系列問題，如快速城鎮(zhèn)化對建設用地大量需求與土地保護矛盾日益凸顯等。出現(xiàn)這些問題的根本原因，在于當前土地產權制度的缺陷，即城鄉(xiāng)土地產權二元結構是制約城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展和土地高效利用的主要障礙。對國有土地和集體土地實施不同的管理制度，造成同地不同權。同時，農村土地產權性質模糊，土地收益受益主體不明確，致使農民的土地權益不完整，甚至缺失。

二、各地創(chuàng)新實踐

（一）廣東模式

廣東的“三舊”（舊城鎮(zhèn)、舊廠房和舊村莊）改造是國家針對廣東省經過30多年高速發(fā)展后所帶來的土地資源緊缺、土地利用低效、產業(yè)亟待轉型、城鎮(zhèn)形象亟待提升等一系列問題，特別賦予廣東省對存量土地進行改造的一次政策嘗試，通過制度創(chuàng)新和政策完善來促進存量開發(fā)、拓展建設空間、保障發(fā)展用地，力爭在節(jié)約集約用地方面為全國探索出一條新路徑。廣東在四個方面實現(xiàn)了創(chuàng)新：一是簡化歷史用地完善手續(xù)，明晰土地產權；二是創(chuàng)新土地管理政策，完善集體土地權能；三是改造模式和土地供給主體多元化；四是共享土地增值收益。

（二）重慶模式

重慶確立“地票”作為土地交易的新形式，“地票”即指城鄉(xiāng)建設用地掛鉤指標。通過對農村地區(qū)各項廢棄的集體建設用地進行整理、復墾為耕地或其他農用地，從數(shù)量上置換出建設用地指標，實現(xiàn)集體建設用地跨地區(qū)交易。這種做法，在一定程度上解決了廣大農村地區(qū)的土地流轉難題。但在實踐操作中整理復墾出的耕地有可能是碎片化的，不能連成區(qū)片，整理復墾出的耕地質量與建設占用耕地質量差別也較大。

三、決策支持建議

（一）強化國家頂層制度設計，完善修訂《土地管理法》等法律法規(guī)

在國家層面上開展頂層制度設計，加速制定出與當前城鎮(zhèn)化發(fā)展水平相協(xié)調的土地利用及產權管理政策，協(xié)調指導各地的改革。修改完善《土地管理法》等相關法律條款，構建農村集體建設用地完整的產權體系，從法律上賦予城鄉(xiāng)建設用地以相同的土地權能。

（二）嚴格實行節(jié)約集約用地政策，完善國有土地管理制度

將“實行最嚴格的節(jié)約集約用地制度”體現(xiàn)在法律條文、細則中，就節(jié)約集約用地的目標、原則、實施程序作出具體規(guī)定，在建設用地審批、供應、供后管理全過程，在土地調查、評價、考核各環(huán)節(jié)，全面體現(xiàn)節(jié)約集約用地的要求。在國有土地產權管理方面，進一步明確界定國有土地產權內涵，實行土地所有權、管理權以及使用權“三權分離”。

（三）修訂和完善征地制度

制定公共利益征地否定式名錄，嚴格區(qū)分和界定公益性和非公益性用地項目，逐步縮小土地征收范圍，非公益性用地原則上不能依靠征收獲取。提高征收的公益性用地的補償標準，對被征收的公益性用地應根據(jù)規(guī)劃土地用途、基準地價評估成果和市場價值予以合理補償?shù)取?/p>

（四）完善和規(guī)范增減掛鉤制度

穩(wěn)步推進、規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點政策進入常態(tài)化運行。加強制度設計，在進一步深化試點和規(guī)范管理的基礎上，將這項政策作為一項基本管理制度。加強掛鉤政策的目標調控，建立掛鉤指標跨區(qū)域交易機制。建立城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨縣（市）有償調劑政策，在各地建設用地指標總量不突破的前提下，通過市場機制以競價、拍賣等方式跨市、跨縣有償轉移建設用地指標。

（五）以土地產權管理為基礎，構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場

1.加快完成農村集體建設用地“確權發(fā)證”“定級估價”和“土地規(guī)劃修改”等基礎性工作。

2.構建農村經營性集體建設用地完整的產權法律體系。探索研究農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股、抵押等政策，有序開展農村集體經營性建設用地流轉試點，研究制定農村集體經營性建設用地流轉管理條例等法規(guī)，逐步構建農村經營性集體建設用地完整產權法律體系。

3.規(guī)范農村集體經營性建設用地入市管理程序。借鑒成渝等地成熟經驗，建立地市級城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地交易平臺和服務體系，明確交易范圍、交易方式、交易主體、交易稅收征管、收益分配使用等基本制度，規(guī)范管理程序。

4.構建科學合理的土地增值收益分配機制。構建科學合理的土地增值收益分配機制，平衡國家、集體和農民三者利益，逐步提高農民在土地增值收益中的分配比例。

5.積極探索農村宅基地市場化交易實現(xiàn)機制。完善宅基地規(guī)模確定、標準控制、取得和分配制度?？紤]區(qū)域經濟發(fā)展水平差異，在堅持一戶一宅的基本原則下，循序漸進地推進農村宅基地有償使用制度。

（六）推進土地與戶籍、財稅和集體所有制等制度的聯(lián)動改革

1.完善建設用地指標分配機制，實現(xiàn)土地與戶籍聯(lián)動改革。實行城鎮(zhèn)常住戶籍人口與建設用地指標分配相掛鉤的新體制。探索設計人地掛鉤指標，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的新型戶籍管理制度。

2.變革土地收益模式，推進財稅體制改革。實行土地財產稅逐步替代土地出讓收入，在城鎮(zhèn)化進程中，使地方政府從土地交易、級差收益中獲得長期而穩(wěn)定的財稅收入。

3.強化集體土地產權，進行農村集體所有制改革。在強化集體土地產權的同時，在法律上界定所有集體資產（包括集體土地）屬于集體經濟組織成員，明確集體成員身份的含義以及獲取或終止集體成員身份的條件，賦予其對集體資產占有、使用、收益、轉讓、有償退出、抵押擔保及遺贈、繼承等權利。

（七）實行區(qū)域差別化土地管理政策

從區(qū)域實際情況出發(fā)，創(chuàng)造性地開展工作，因地制宜地推進改革創(chuàng)新。對成效明顯、基本取得共識的改革措施，要在科學評估、系統(tǒng)總結的基礎上予以推廣；對比較敏感、有爭議的改革事項，要局部試驗，在取得經驗后再逐步推開。構建適合不同省情的差別化土地政策體系，進而改進和提升土地政策調控區(qū)域發(fā)展能力，增強區(qū)域發(fā)展活力、促進區(qū)域發(fā)展協(xié)調。

【本文系國家自然科學資金面上項目（41271144）、2014年度河南省政府決策研究招標課題“河南省科學推進城鎮(zhèn)化的土地管理制度改革研究”（2014166）的階段性成果】

（作者單位：河南大學環(huán)境與規(guī)劃學院）