摘要 對(duì)煙水配套工程如何進(jìn)行建后管護(hù)，管護(hù)制度建設(shè)如何適應(yīng)當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)力發(fā)展?fàn)顩r，這一問(wèn)題是擺在我們面前且必須要認(rèn)真解決的重大問(wèn)題。在研究借鑒我國(guó)農(nóng)田水利工程管護(hù)運(yùn)行機(jī)制改革成果的基礎(chǔ)上，深入實(shí)際調(diào)查研究，利用水利工程項(xiàng)目管理知識(shí)，提出煙水配套工程管護(hù)運(yùn)行辦法以及制度建設(shè)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)注意的問(wèn)題，以期制定出科學(xué)合理的管護(hù)機(jī)制。

關(guān)鍵詞 煙水配套工程;管護(hù);農(nóng)田水利

中圖分類號(hào) S-9 ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A ?文章編號(hào) 0517-6611（2015）03-326-02

Analysis on Management of TobaccoWater Auxiliary Projects

FENG Guosheng

（Queshan Branch of Zhumadian Tobacco Company， Queshan， Henan 463200）

Abstract How to manage and protect tobaccowater auxiliary projects after construction and how to build a management system adapted to local productivity development condition is a significant problem in front of us which we need serious solve. Based on the mechanism reform achievement about the management and protect of irrigation and water conservancy engineering operation system， and thorough the investigation， the management and protection tobaccowater auxiliary projects methods and problems during the system construction process were put forward， thus to work out a scientific and reasonable mechanism about the management and protection of water conservancy engineering projects by using water conservancy project management knowledge.

Key words Tobaccowater supporting engineering; Management; Farmland irrigation and water conservancy

基金項(xiàng)目 河南省煙草公司科技計(jì)劃項(xiàng)目（HNKJ200932 豫煙科 [2009]12號(hào)）。

作者簡(jiǎn)介 馮國(guó)勝（1978-），男，河南臨潁人，農(nóng)藝師，從事煙葉生產(chǎn)技術(shù)研究與推廣。

收稿日期 20141205

2005年以來(lái)，國(guó)家局落實(shí)中央新農(nóng)村建設(shè)和工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的政策號(hào)召，本著關(guān)心、支持“三農(nóng)”發(fā)展的目的，對(duì)全國(guó)煙葉產(chǎn)區(qū)進(jìn)行了大量的煙水配套工程建設(shè)。這些措施，對(duì)加強(qiáng)烤煙生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進(jìn)烤煙生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展、改善基本煙田灌溉條件、提高烤煙生產(chǎn)的抗災(zāi)能力和綜合生產(chǎn)能力起到了十分重要的作用。然而對(duì)煙田水利工程如何進(jìn)行建后管護(hù)，則對(duì)我們提出了挑戰(zhàn)。“三分建設(shè)，七分管護(hù)”是多年來(lái)農(nóng)田水利基本建設(shè)總結(jié)出的經(jīng)驗(yàn)。水利工程建后管護(hù)不僅對(duì)于水利部門來(lái)說(shuō)是一個(gè)難題，對(duì)于煙草部門而言，更是一個(gè)陌生的、特殊的領(lǐng)域。如果對(duì)大量的煙水配套工程沒(méi)有管護(hù)好，便背離了當(dāng)初的建設(shè)初衷，失去了建設(shè)意義，對(duì)煙葉生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展也有重大影響。如果管護(hù)機(jī)制制定不當(dāng)，則無(wú)法保證工程發(fā)揮其應(yīng)有的效用，建設(shè)投資將付諸東流，可能給煙草行業(yè)背上沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和責(zé)任。筆者主要從如何科學(xué)地、合理地制定煙水配套工程的管護(hù)機(jī)制進(jìn)行探討。

1 煙田生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建后管護(hù)現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

1.1 煙田生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管護(hù)工作現(xiàn)狀

國(guó)內(nèi)外有關(guān)水利工程建后管護(hù)機(jī)制的學(xué)術(shù)研究并不多見(jiàn)，管護(hù)機(jī)制則因各國(guó)的體制不同而有所區(qū)別。就國(guó)內(nèi)而言，煙水配套工程建后管護(hù)機(jī)制的專題研究更是不多見(jiàn)。近幾年來(lái)，由于大規(guī)模煙水配套工程的建設(shè)，各級(jí)煙草部門對(duì)如此規(guī)模的煙水配套工程的建后管護(hù)問(wèn)題日益憂心，并越來(lái)越引起行業(yè)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。姜成康局長(zhǎng)2008年5月29日在全國(guó)煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)表彰會(huì)上對(duì)今后煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出的四個(gè)方面要求，其中就有：“各單位要高度重視工程項(xiàng)目管護(hù)工作，堅(jiān)持建管結(jié)合、管用并舉，突出煙農(nóng)主體地位，努力提高管護(hù)水平，使這些工程項(xiàng)目發(fā)揮出應(yīng)有的功能作用，為煙葉生產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展和建設(shè)現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)提供基礎(chǔ)保障?！?/p>

出臺(tái)相關(guān)政策的地區(qū)多以云、貴、川、重慶、湖北的各產(chǎn)煙縣，是以市、縣政府發(fā)文的形式出現(xiàn)。例如：貴州畢節(jié)地區(qū)行政公署印發(fā)的《畢節(jié)地區(qū)煙水配套工程運(yùn)行管護(hù)暫行規(guī)定》提出，煙水配套工程項(xiàng)目的運(yùn)行管護(hù)應(yīng)遵循“誰(shuí)受益、誰(shuí)管護(hù)，以水養(yǎng)水、節(jié)約用水，有償使用、財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)助”的原則。湖北咸豐縣人民政府《關(guān)于加強(qiáng)煙水配套工程后續(xù)管護(hù)工作的通知》：煙水配套工程產(chǎn)權(quán)移交地方后，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)本轄區(qū)煙水配套工程后續(xù)管護(hù)工作負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，各受益村民委員會(huì)負(fù)直接責(zé)任。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要成立以分管領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)，以水利水產(chǎn)服務(wù)中心、派出所、煙草站等部門和受益村負(fù)責(zé)人為成員的后續(xù)管護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。這些地方政策的出臺(tái)，在一定程度上解決了煙水配套工程的暫時(shí)管護(hù)問(wèn)題。但是否科學(xué)、合理，能否長(zhǎng)效，并沒(méi)有從工程專業(yè)角度、行業(yè)體制角度作深入研究。

1.2 管護(hù)工作面臨的問(wèn)題

經(jīng)過(guò)對(duì)河南省駐馬店市部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)建后管護(hù)情況的深入調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)，目前工程的建后管護(hù)工作存在許多問(wèn)題：一是地方政府缺乏管護(hù)工作經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)理論水平;二是農(nóng)民群眾集體意識(shí)淡薄，缺乏對(duì)集體管理的認(rèn)識(shí);三是管護(hù)資金管理不到位;四是工程移交后的運(yùn)行管理制度不完善。

2 幾種管護(hù)模式的探索

目前關(guān)于小型水利工程建后管護(hù)制度建設(shè)，都處在探索和嘗試的階段，并不存在某一種管理方法或者制度是通用的，這就要求我們?cè)诳偨Y(jié)其他地區(qū)管護(hù)模式的基礎(chǔ)上，分析各地的實(shí)際情況，采用類比移植的思想，建立適合所在地區(qū)發(fā)展的管護(hù)模式。

2.1 農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)機(jī)制模式

參與式灌溉管理是20世紀(jì)80年代以來(lái)國(guó)際上灌溉管理體制和經(jīng)營(yíng)機(jī)制的一項(xiàng)重大變革，其強(qiáng)調(diào)將原屬于政府的部分職能移交給非政府組織或以農(nóng)民為主體的社團(tuán)組織，建立以用水戶自主管理的互助合作性質(zhì)的用水戶組織。

水利部、國(guó)家發(fā)改委、民政部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)建設(shè)的意見(jiàn)》認(rèn)為：“試點(diǎn)并推廣農(nóng)民用水戶參與灌溉管理，在增強(qiáng)農(nóng)民民主管理意識(shí)、密切供用水雙方的關(guān)系、改善田間工程管理和維護(hù)狀況、改進(jìn)田間灌排服務(wù)水平、促進(jìn)節(jié)約用水、提高水費(fèi)收取率、減輕農(nóng)民不合理負(fù)擔(dān)、降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本、保證農(nóng)民增收等方面取得了明顯成效，也探索出了很多好的經(jīng)驗(yàn)。實(shí)踐證明，推進(jìn)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的發(fā)展和改革，深受地方政府、灌區(qū)管理單位和農(nóng)民的歡迎。田間灌排工程由農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)管理，是灌區(qū)管理體制改革的方向?！?“農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)要堅(jiān)持‘民辦、民管、民受益的原則，要加強(qiáng)組織機(jī)構(gòu)和內(nèi)部制度建設(shè)，使協(xié)會(huì)運(yùn)作民主、公開(kāi)、有效、規(guī)范?！?/p>

2.2 以村委為管理主體的模式

2.2.1 煙水配套工程的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。

根據(jù)對(duì)駐馬店市確山縣煙水配套工程產(chǎn)權(quán)移交調(diào)研，通過(guò)組織鄉(xiāng)、村召開(kāi)座談會(huì)的形式，一致認(rèn)為產(chǎn)權(quán)歸鄉(xiāng)政府所有，由鄉(xiāng)政府發(fā)包給村委管理。這樣做便于鄉(xiāng)政府宏觀指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和財(cái)政補(bǔ)助，靈活的改變不合理的管理模式。

2.2.2 村委管理責(zé)任。

鄉(xiāng)政府授權(quán)村委對(duì)煙水配套工程進(jìn)行具體的管理，這中間包括跨行政村的工程，由鄉(xiāng)政府與行政村簽訂煙水配套工程的管護(hù)責(zé)任書，明確以下幾點(diǎn)：

（1）工程產(chǎn)權(quán)歸鄉(xiāng)政府所有，鄉(xiāng)政府授權(quán)村委進(jìn)行管理，保證工程正常運(yùn)行，滿足煙田灌溉需要。

（2）如村委對(duì)工程管理不善，鄉(xiāng)政府有權(quán)收回管理權(quán)，或另行委托他人采取其他方式進(jìn)行管理。

（3）村級(jí)在管理過(guò)程中可采取有償灌溉，但不得超過(guò)鄉(xiāng)政府制定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)如需浮動(dòng)須經(jīng)鄉(xiāng)政府批準(zhǔn)。

（4）村級(jí)所收費(fèi)用除去勞務(wù)、日常維護(hù)開(kāi)支外，必須保留不少于全年收費(fèi)50%的工程維護(hù)基金（對(duì)自流灌溉來(lái)說(shuō)），對(duì)于提灌站，必須保留歲末大修費(fèi)、水泵折舊費(fèi)。

（5）每年鄉(xiāng)政府組織煙草局對(duì)村級(jí)管理情況和收費(fèi)情況進(jìn)行聯(lián)合檢查，包括群眾對(duì)村級(jí)管理的意見(jiàn)、收費(fèi)情況、工程維護(hù)情況、維護(hù)基金的積累情況等涉及管理的所有情況做出總體評(píng)價(jià)，以確定下一年度的管理授權(quán)。

2.2.3 管護(hù)人的權(quán)利、義務(wù)及職責(zé)。

管護(hù)人是由村委指派（或通過(guò)其他方式選定）的對(duì)煙水配套工程進(jìn)行管理的具體實(shí)施人。

村委要與管護(hù)人簽訂煙水配套工程管理責(zé)任書，明確管護(hù)人的基礎(chǔ)上，具體規(guī)定管護(hù)人的權(quán)利、管護(hù)人對(duì)所轄工程的義務(wù)以及其職責(zé)。由群眾監(jiān)督管護(hù)人，村委有權(quán)撤換不合格的管護(hù)人，造成損失的可追究管護(hù)人的責(zé)任。

3.3 個(gè)人承包模式

與村委管理的模式一樣，產(chǎn)權(quán)也是由煙草公司移交給鄉(xiāng)政府，鄉(xiāng)政府授權(quán)村委采取招標(biāo)的形式將煙水配套工程的管護(hù)權(quán)發(fā)包給個(gè)人，承包人可以是個(gè)人，也可以是兩個(gè)人以上組成的聯(lián)合體，但聯(lián)合體之間必須簽訂聯(lián)合體協(xié)議，明確每個(gè)人在聯(lián)合體中的責(zé)任義務(wù)，并選定牽頭人，以牽頭人的名義參加投標(biāo)。

3 管護(hù)制度建設(shè)應(yīng)注意的問(wèn)題

生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，生產(chǎn)關(guān)系對(duì)生產(chǎn)力有反作用。是否能夠推動(dòng)生產(chǎn)力發(fā)展，是評(píng)判生產(chǎn)關(guān)系先進(jìn)或落后的根本標(biāo)準(zhǔn)。管護(hù)機(jī)制實(shí)際上也是一種生產(chǎn)關(guān)系，對(duì)管護(hù)機(jī)制的探討首先從研究當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)力出發(fā)。生產(chǎn)力的三要素是勞動(dòng)者（主導(dǎo)）、勞動(dòng)工具（生產(chǎn)力水平的重要標(biāo)志）和勞動(dòng)對(duì)象。生產(chǎn)關(guān)系的三大要素是生產(chǎn)資料的所有制、人們?cè)谏a(chǎn)過(guò)程中形成的地位及相互關(guān)系以及由以上兩個(gè)關(guān)系形成的分配、交換、消費(fèi)關(guān)系。因此，制訂管護(hù)機(jī)制首先從研究當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)力出發(fā)：①研究人，當(dāng)?shù)厝藗兊娘L(fēng)俗習(xí)慣、生活水平、對(duì)煙水配套工程的認(rèn)識(shí)、政策水平、執(zhí)行力度等等;②工具，自流灌溉還是提灌、機(jī)井、管網(wǎng)還是人工提水、工程好用不好用等等;③勞動(dòng)對(duì)象，是煙田還是非煙田，灌溉定額、年灌次數(shù)、旱澇情況等等。這些研究必須深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊細(xì)致調(diào)查、召開(kāi)座談會(huì)、多方聽(tīng)取意見(jiàn)和建議，寫出調(diào)查報(bào)告，同時(shí)根據(jù)工程的設(shè)計(jì)文件寫出灌溉制度，對(duì)三要素進(jìn)行歸類總結(jié)，做出判斷。其次，制訂管護(hù)機(jī)制的三要素：①生產(chǎn)資料的所有制，工程的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題;②人們的地位及相互關(guān)系，管護(hù)人的權(quán)利、義務(wù)問(wèn)題;③分配、交換、消費(fèi)關(guān)系，管護(hù)人的報(bào)酬、利益問(wèn)題。

從當(dāng)?shù)貙?shí)際情況出發(fā)，研究好兩個(gè)三要素，就能抓住管護(hù)機(jī)制中的實(shí)質(zhì)，制定出的管護(hù)辦法就能順利實(shí)行下去，煙水配套工程的管護(hù)工作才能做好。

4 管護(hù)制度建設(shè)中的案例分析

確山縣竹溝鎮(zhèn)肖莊煙水配套工程于2008年興建，屬于自流灌區(qū)，涉及肖莊、徐莊兩個(gè)行政村。該工程于2009年8月6日由確山縣煙草局將產(chǎn)權(quán)移交給竹溝鎮(zhèn)政府，同時(shí)明確以下管護(hù)辦法。增加肖莊煙水配套工程概況！

工程產(chǎn)權(quán)歸竹溝鎮(zhèn)政府所有，鎮(zhèn)政府授權(quán)肖莊村委對(duì)庫(kù)區(qū)和大壩以及肖莊村境內(nèi)的煙水工程進(jìn)行管理;授權(quán)徐莊村委對(duì)徐莊境內(nèi)的煙水工程進(jìn)行管理。

4.1 竹溝鎮(zhèn)政府與肖莊村簽訂的管護(hù)責(zé)任書

（1）肖莊村委負(fù)責(zé)煙水配套工程的庫(kù)區(qū)（含大壩）的日常維護(hù)管理，保證庫(kù)區(qū)的正常蓄水庫(kù)容、保證庫(kù)區(qū)水質(zhì)不被污染、保證塌岸滲水及其附屬建筑物的維修、保證灌溉區(qū)域內(nèi)的灌溉用水，按照煙田蓄水要求及時(shí)開(kāi)閘放水，在灌溉用水和經(jīng)營(yíng)性用水產(chǎn)生矛盾時(shí)優(yōu)先安排灌溉用水。

（2）由肖莊村委指派（或通過(guò)其他方式選定）所轄區(qū)內(nèi)的田間管網(wǎng)管護(hù)人，明確管護(hù)人的權(quán)利和義務(wù)。

（3）如村委對(duì)工程管理不善，鎮(zhèn)政府有權(quán)收回管理權(quán)，或另行委托他人采取其他方式進(jìn)行管理。

（4）村委在管理過(guò)程中可采取有償灌溉，煙田灌溉每畝每次收費(fèi)8元，非煙田每畝每次收費(fèi)15元，由村委會(huì)負(fù)責(zé)征收，不得超過(guò)以上標(biāo)準(zhǔn)。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)如需浮動(dòng)須經(jīng)鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)。

（5）以上灌溉收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)包括工程的日常檢修費(fèi)、大修費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、管理費(fèi)等，村委會(huì)應(yīng)列項(xiàng)開(kāi)支和積累，以保證工程正

常維護(hù)和運(yùn)行。

（6）村級(jí)所收費(fèi)用除去勞務(wù)、日常維護(hù)開(kāi)支外，必須保留不少于全年收費(fèi)50%的工程維護(hù)基金。

（7）每年鎮(zhèn)政府組織煙草局對(duì)村級(jí)管理情況和收費(fèi)情況進(jìn)行聯(lián)合檢查，包括群眾對(duì)村級(jí)管理的意見(jiàn)、收費(fèi)情況、工程維護(hù)情況、維護(hù)基金的積累情況等涉及管理的所有情況做出總體評(píng)價(jià)，以確定下一年度的管理授權(quán)。

（8）今后出現(xiàn)的一切安全事故均由村委會(huì)解決。

4.2 竹溝鎮(zhèn)政府與徐莊村簽訂的管護(hù)責(zé)任書

（1）由徐莊村委指派（或通過(guò)其他方式選定）所轄區(qū)內(nèi)的田間管網(wǎng)管護(hù)人，明確管護(hù)人的權(quán)利和義務(wù)。

（2）如村委對(duì)工程管理不善，鎮(zhèn)政府有權(quán)收回管理權(quán)，或另行委托他人采取其他方式進(jìn)行管理。

（3）村委在管理過(guò)程中可采取有償灌溉，煙田灌溉每畝每次收費(fèi)8元，非煙田每畝每次收費(fèi)15元，由村委會(huì)負(fù)責(zé)征收，不得超過(guò)以上標(biāo)準(zhǔn)。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)如需浮動(dòng)須經(jīng)鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)。

（4）以上灌溉收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)包括工程的日常檢修費(fèi)、大修費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、管理費(fèi)等，村委會(huì)應(yīng)列項(xiàng)開(kāi)支和積累，以保證工程正常維護(hù)和運(yùn)行。

（5）村級(jí)所收費(fèi)用除去勞務(wù)、日常維護(hù)開(kāi)支外，必須保留不少于全年收費(fèi)50%的工程維護(hù)基金。

（6）每年鎮(zhèn)政府組織煙草局對(duì)村級(jí)管理情況和收費(fèi)情況進(jìn)行聯(lián)合檢查，包括群眾對(duì)村級(jí)管理的意見(jiàn)、收費(fèi)情況、工程維護(hù)情況、維護(hù)基金的積累情況等涉及管理的所有情況做出總體評(píng)價(jià)，以確定下一年度的管理授權(quán)。

（7）今后出現(xiàn)的一切安全事故均由村委會(huì)解決。

5 結(jié)語(yǔ)

煙水配套工程建后管護(hù)問(wèn)題是一個(gè)管理難題，管護(hù)制度的建設(shè)需要結(jié)合當(dāng)?shù)氐木唧w情況，沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的樣板，只有符合當(dāng)?shù)厣a(chǎn)力發(fā)展?fàn)顩r的管護(hù)機(jī)制才是合理的有效的。對(duì)于如何管護(hù)，我們?nèi)匀惶幱谔剿麟A段，相信通過(guò)不斷的研究實(shí)踐定能找出一套合理的管護(hù)制度。

參考文獻(xiàn)

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