張雙 劉向前 趙磊

摘要 針對引黃灌區(qū)在運行管理中存在的普遍問題和原因進行深入的分析和研究，從灌溉管理、水利工程、節(jié)水改造、水價水費以及法規(guī)體系等角度，探索了引黃灌區(qū)高效運行的管理體制與運行機制，提出了一系列的可行性措施和建議，對于優(yōu)化灌區(qū)經營管理，建立良性運行機制，促進灌區(qū)的高效運行和可持續(xù)發(fā)展具有重要的參考價值。

關鍵詞 引黃灌區(qū);管理體制;用水戶協(xié)會;水價

中圖分類號 S274.3 ?文獻標識碼

A ?文章編號 0517-6611（2015）03-320-02

Efficient Management System Reform of Areas Irrigated by Yellow River in Lower Reaches of Yellow River

ZHANG Shuang¹， LIU Xiangqian¹， ZHAO Lei²

（1. Handun Irrigation Management Bureau of Binzhou City， Binzhou， Shandong 256600; 2. Water Conservancy Bureau of Binzhou City， Binzhou， Shandong 256600）

Abstract ?A further analysis and study focus on the common problems and reasons of the operation and management in the districts irrigated by Yellow River was conducted. This passage try to research the efficient management system and operation mechanism in the areas irrigated by Yellow River from the following aspects， including irrigation management， water conservancy project， water saving， water price and the laws and regulations. A series of the feasibility measures and suggestions were proposed， which has an important reference value for optimizing irrigation management， establishing favorable operating mechanism and promoting the efficient operation of irrigation and sustainable development.

Key words ?Districts irrigated by Yellow River; Management system; Water User Association（WUA）; Water price

基金項目 水利部公益性行業(yè)科研專項經費項目（201201114）。

作者簡介 張雙（1982- ），女，山東濱州人，工程師，從事水利工程與水資源研究。

收稿日期 20141119

黃河下游引黃灌區(qū)是目前我國最大的連片自流灌區(qū)，豫魯兩省引黃灌區(qū)已達104個，涉及70多個縣（市），灌溉面積高達190萬hm²。灌區(qū)在黃河下游的農業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)供水及生態(tài)環(huán)境等方面，都起著十分重要的作用。隨著市場經濟體制的建立和灌區(qū)經濟的快速發(fā)展，引黃灌區(qū)在工程狀況、管理體制和經營機制等方面存在的問題日益暴露出來，嚴重制約著灌區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。研究和探索引黃灌區(qū)的高效管理體制與運行機制，是不斷深化灌區(qū)改革，提高灌區(qū)經濟效益，促進灌區(qū)可持續(xù)發(fā)展的必由之路。本文以地處黃河三角洲腹地的韓墩引黃灌區(qū)為例，介紹了引黃灌區(qū)運行管理現狀，剖析了制約灌區(qū)高效運行發(fā)展的問題所在，提出了灌區(qū)管理改革中的可行性措施和建議，為引黃灌區(qū)高效用水的管理模式提供借鑒。

1 灌區(qū)概況

韓墩引黃灌區(qū)始建于1958年，地處黃河三角洲腹地。灌區(qū)范圍轄濱州市沾化縣、濱城區(qū)和東營市利津縣共兩縣一區(qū)，13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，504個自然村。灌區(qū)東起褚官河、馬新河，西至秦臺干溝、秦口河，南依黃河，北臨渤海?？刂泼娣e15萬hm²，可耕地面積8萬hm²，設計灌溉面積6.4萬hm²，屬國家大型灌區(qū)。

目前，灌區(qū)工程主要有：①總干渠一條，長28.9 km，已全程全斷面防滲、邊坡襯砌，設計引水能力60 m³/s;馬新干、潮河干、江河干、過徒干4條干渠長147 km，支渠89條，長396 ?km。②設有引黃閘一座;灌區(qū)引水口在黃河灘區(qū)，引黃閘前1.8 km處建有攔沙閘1處;總干渠建有谷家、牛王、五七3座節(jié)制閘;總干渠末端，建有季姜樞紐1處;另有支以上建筑物463座。③灌區(qū)內排水河道主要有徒駭河、潮河、馬新河、秦口河等骨干河道，另有支級以上排水溝38條。④蓄水工程主要有濱州市東郊水庫、龍憩湖水庫、濱城區(qū)秦臺水庫和沾化縣毛家洼水庫等水庫，另建有40余座蓄水坑塘，總蓄水能力 1.3億m³。

2 引黃灌區(qū)存在的普遍問題與原因分析

2.1 管理機構臃腫，經營管理體制落后

韓墩引黃灌溉管理局作為灌區(qū)的專門管理機構，負責對灌區(qū)水資源統(tǒng)一調度和管理，負責總干渠及相應建筑物的管理與運作，同大多數引黃灌區(qū)一樣，存在著機構臃腫，人浮于事、辦事效率低下的弊端，管理人員水平和素質參差不齊，單位缺乏活力和創(chuàng)新。同時，灌區(qū)仍然延續(xù)著計劃經濟時代的管理模式，灌區(qū)管理政事不分、產權不清、責權不明，用水和灌溉管理仍然以行政手段為主，水的商品屬性沒有充分體現出來。名義上是事業(yè)單位，實際上實行自收自支。此外單位沒有獨立的自主經營權，管理體制模糊不清?，F有的人事管理制度和經營管理體制已經跟不上現代化管理的要求，缺乏適應市場經濟的運行管理機制。

2.2 末級渠系老化失修，田間工程配套率低

末級渠系（指支渠或斗渠及其以下）工程老化、失修嚴重，硬化率低，跑、冒、滴、漏現象普遍，阻水壅水“卡脖子”現象時常發(fā)生，渠道輸、配水能力及用水效率偏低，嚴重影響供水效益^[1]。田間工程配套率低，缺少控制性建筑物，計量設施嚴重缺乏，資金和技術上均存在一定的困難，直接導致了用水計劃在支渠以下渠道執(zhí)行不到位，漫灌、串灌現象普遍，灌溉水浪費十分嚴重。

2.3 節(jié)水改造投入不足，農業(yè)生產水平落后

由于資金和技術配套的缺乏，灌區(qū)節(jié)水灌溉推廣緩慢。韓墩灌區(qū)于1988年、1999年、2002年和2003年相繼四次被水利部列為節(jié)水技術改造試點和大型灌區(qū)節(jié)水續(xù)建配套項目區(qū)，對灌區(qū)工程進行了大規(guī)模的節(jié)水改造與續(xù)建配套。但是目前的投入與現代化的節(jié)水灌溉仍有不小的差距。灌區(qū)農業(yè)生產水平落后，農民收入低下，讓農民投入大量的資金用于節(jié)水改造顯然是不現實的，在如何爭取國家和地方政府資金技術加大投入的前提下，調動農民參與節(jié)水改造的積極性，是需要解決的關鍵問題。

2.4 價格機制不合理，水費收繳不規(guī)范

韓墩灌區(qū)農業(yè)用水價格標準執(zhí)行山東省物價局、山東省水利廳魯價工發(fā)[1998]422號文件規(guī)定，自1999年1月1日起，灌區(qū)農業(yè)用水以支渠進水口為計量點，水價為5.6分/m³。由于受傳統(tǒng)計劃經濟體制的影響，根據市場供求和成本費用變化實現水價調整的機制難于建立，導致了水價與供水成本的嚴重背離。并且水費計量收繳管理不甚規(guī)范，未能發(fā)揮水費征收的經濟杠桿作用。灌區(qū)自1982年起實行有償供水，水費計量辦法為灌區(qū)管理單位計量到縣，水費價格按方收費到縣，由于支渠以下用水量無法計量，各縣區(qū)將本縣區(qū)應交水費按畝平均分攤到鄉(xiāng)鎮(zhèn)村戶，由各級財政部門逐級征收，然后市財政撥給灌區(qū)應分配的部分。偏低的水價和不規(guī)范水費管理直接導致供水管理部門缺乏足夠的資金進行工程維修與配套建設。

2.5 節(jié)水觀念缺乏，認識存在誤區(qū)

灌區(qū)現行的偏離供水成本的水價制度，不甚規(guī)范的水費征收方式，以及傳統(tǒng)的灌溉用水方式。導致了灌區(qū)沿鎮(zhèn)、村農民普遍存在著“不用白不用、用多用少一個樣”的思想，放水時隨意搶水、偷水，上游敞口放水、下游無水灌溉的現象時有發(fā)生，農民采用節(jié)水技術的積極性不高，節(jié)水意識和觀念淡薄。同時，灌區(qū)管理人員對節(jié)水農業(yè)認識上存在誤區(qū)，認為節(jié)水農業(yè)就是節(jié)水灌溉農業(yè)，這種狹義的觀念不利于水資源的高效持續(xù)利用。

2.6 法規(guī)體系不健全，法律意識淡薄

有效的立法與嚴格的執(zhí)法是灌區(qū)建設管理健康運行的重要保證，灌區(qū)與《水法》相配套的行政規(guī)章制度急需完善，執(zhí)法隊伍不健全，依法管水，依法治水，統(tǒng)一水資源的管理不能真正落實。同時由于人們對水法律、法規(guī)的意識淡薄，人為侵占渠道、破壞水工程、污染水資源等水事違章行為時有發(fā)生，嚴重影響灌區(qū)工程效益的正常發(fā)揮。

3 改革的可行性措施與建議

3.1 推行“用水戶參與灌溉管理”模式

推行“用水戶參與灌溉管理”模式，建立農民用水戶協(xié)會，將支渠以下工程的所有權、使用權、管理權和決策權交給用水戶協(xié)會負責，依照相關法規(guī)及協(xié)會章程進行灌溉服務^[2-3]。韓墩灌區(qū)于2005年12月成立了第一個用水戶協(xié)會-馬坊用水戶協(xié)會，主要負責項目區(qū)內的水利工程設施的建設、維護與管理，實行統(tǒng)一的調水、配水、用水及水費收取。2006年7月，灌區(qū)又成立了紅旗渠用水戶協(xié)會，對用水戶參與灌溉管理模式進行了有益的探索和實踐，體現在以下幾個方面^[4-5]：一是增強了農民主人翁意識，調動了農民維護管理工程的積極性，避免了工程有人用、無人管的弊端。二是提高了水商品意識，大水漫灌、串灌的現象不復存在，提高了水的利用效率。三是用水秩序好轉，由于采取了專人負責放水，上下游的農田都能及時得到灌溉，不存在搶水糾紛和矛盾。四是有利于水費收繳，采用收費到戶，減少了中間環(huán)節(jié)，提高了水費實收率。五是增加農民的收入，協(xié)會安排專人放水，作物得到及時灌溉，提高作物產量，經濟效益顯著。

3.2 拓寬融資渠道，調動群眾積極性

引黃灌區(qū)的節(jié)水改造任務任重道遠，投資巨大，需要充分調動社會各方面的資金力量，加大對灌區(qū)的投入力度，循序漸進的開展工作。關鍵是要充分發(fā)揮政府宏觀調控職能，建立起以國家投入為龍頭，以農民投入為主，社會投入為補充的投入機制，拓寬融資渠道，積極爭取上級專項資金，在農用資金中增加節(jié)水灌溉投資的比重，確立節(jié)水投入的專項資金^[6]，為灌區(qū)節(jié)水改造提供強有力的經濟后盾和資金保障。同時相關部門要引導農民積極發(fā)展節(jié)水灌溉，調動農民節(jié)水的主動性和積極性，加快節(jié)水農業(yè)的發(fā)展步伐。

3.3 探索有效的水價激勵機制，建立規(guī)范的水費計收制度

韓墩灌區(qū)本著“穩(wěn)步提高，逐步到位”的原則，綜合考慮單位的良性運行和灌區(qū)農民的承受能力，不斷推進水價改革的步伐，建立與用水戶協(xié)會相應的水價體系，探索“定額內實行基本水價，超定額累進加價，限價內協(xié)商浮動，收費方式直接到戶按方收取”的農業(yè)水價激勵機制^[7]。建立了以豐補歉、財政扶持的水價風險補償金制度。設立水價風險補償金，專門用于補償由于自然因素引起的干旱缺水，水管單位無水可供，農民減產歉收，水費無法繳納而導致的問題，以維持灌區(qū)最低水平的維護運行。

此外，灌區(qū)對水費的征收辦法進行了改革，管理單位直接向縣區(qū)征收水費，然后將工程建設基金、折舊基金、還貸基金交市財政設專戶管理。同時，灌區(qū)正嘗試在部分地區(qū)建立水權分配和水市場交易制度，促進水資源的高效利用和優(yōu)化配置^[8]。合理的水價改革、水費計收和水市場制度不僅可以有效保障水利管理單位的經濟來源，也是促進灌區(qū)高效運行和可持續(xù)發(fā)展的基礎。

3.4 改變觀念，提高認識

在改變傳統(tǒng)的經營管理和落后灌溉方式的基礎上，韓墩灌區(qū)加大節(jié)水觀念的宣傳力度和深度，摒棄傳統(tǒng)的“水是取之不盡，用之不竭的”錯誤觀念，宣揚和推廣節(jié)水灌溉的重要性和必要性。充分利用廣播、電視、標語等形式，以及在“世界水日”和“中國水周”等特殊節(jié)日進行宣傳，增強全民節(jié)水意識。同時抓住水利部近年來結合大型灌區(qū)項目、農業(yè)綜合開發(fā)項目以及世行等外資項目的契機，組織灌區(qū)管理人員進行節(jié)水、高效、生態(tài)灌區(qū)等先進理念及相關知識的培訓和學習，提高管理人員的水平和素質。

3.5 完善制度，嚴格執(zhí)法，加大宣傳

在完善灌區(qū)相關的行政法規(guī)和政策的基礎上，增加執(zhí)法工作的力度，切實做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。促進政策法規(guī)的有效執(zhí)行，推進水資源法制化的進程，促進灌區(qū)水利工程及水資源的保護。韓墩灌區(qū)采用“以案釋法“的方式對社會影響大、群眾較關心的水事違法案件進行宣傳和講解，加大水法律法規(guī)的宣傳力度，提高群眾的水商品意識及節(jié)水減污意識，增強全社會的水法意識和法制觀念^[9]。法律法規(guī)的約束

作用，從根本上實現水資源的保護和灌區(qū)的健康運行。

4 結語

引黃灌區(qū)的有效運行，提高了灌區(qū)農民的經濟收入，改善了農民的生活條件，為當地農業(yè)生產和經濟發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但在灌區(qū)的運行和發(fā)展過程中也出現了許多問題和弊端，嚴重制約了灌區(qū)的健康運行和發(fā)展。本文以黃河下游的韓墩灌區(qū)為例，對灌區(qū)運行管理中普遍存在的問題和原因進行分析和研究，從灌溉管理、水利工程、節(jié)水改造、水價水費以及法律法規(guī)體系等角度，提出了一系列高效運行管理體制改革的建議和措施。對于優(yōu)化灌區(qū)經營管理，建立良性運行機制，促進灌區(qū)走上高效運行和可持續(xù)發(fā)展的健康軌道具有重要的參考價值。

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