陳娟

摘要：隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國鐵路發(fā)展趨向于市場化將是必然的趨勢。鐵路若要擺脫原來計劃經(jīng)濟的外衣和經(jīng)營模式，參與到市場經(jīng)濟的競爭中，必須進行體制上和治理結構的改革。

本文分析了我國鐵路局的治理現(xiàn)狀和存在的問題，并針對存在的問題提出解決的路徑和方法。

關鍵詞：公司治理 鐵路 改革

一、研究背景

鐵路，我國的民生命脈之一，一直被大家尊稱為“鐵老大”。

作為我國計劃經(jīng)濟的最后堡壘的總公司，統(tǒng)管中國鐵路的規(guī)劃、投資、建設、監(jiān)理、運營以及安全，既是行業(yè)監(jiān)管者，又是被監(jiān)管者。這種高度集中、統(tǒng)一指揮、半軍事化的管理體制，保證了我國85%的木材、85%的原油、60%的煤炭、80%的鋼鐵，以及糧食、化肥、棉花等農(nóng)資的低成本運輸，在應急搶險及國土開發(fā)上發(fā)揮了極大的優(yōu)越性。然而，市場經(jīng)濟快速發(fā)現(xiàn)的當下，這種僵化計劃經(jīng)濟和管理體制暴露出了種種弊端。

2014年3月5～13日和3～12日分別在北京召開了十二屆全國人大二次會議、全國政協(xié)第十二屆二次會議，為鐵路的改革提供了契機和挑戰(zhàn)。兩會期間，國務院總理李克強在政府工作報告主要內(nèi)容中提到：國企改革加快混合所有制經(jīng)濟。完善國有資產(chǎn)管理體制，推進國有資本投資運營公司試點；制定非國有資本參與中央企業(yè)投資項目的辦法，在金融、石油、電力、鐵路、電信、資源開發(fā)、公用事業(yè)等領域，向非國有資本推出一批投資項目。同時，在《決定》中提到了：價格改革----凡是能由市場形成價格的都交給市場，政府不進行干預，推進水、石油、天然氣、電力、交通電信等領域價格改革，開放競爭性環(huán)節(jié)價格（強化市場，突出決定性作用）。這些充分說明了國家對鐵路改革成績的肯定，對下步工作的支持。

因此，如何把握時機，推進鐵路改革和發(fā)展；如何建立適合鐵路特色的有效治理機制，打破壟斷，理順鐵路行業(yè)內(nèi)部關系；如何建立現(xiàn)代企業(yè)制度，理順鐵路與承運人之間的關系，也就包括公眾關心的票價、服務等問題。都是鐵路總公司和各個路局必須面對的問題。

（二）研究的問題

在經(jīng)濟高速發(fā)展的今天，如何使明顯落后的鐵路發(fā)展得更好，使鐵路在改革初見成效、兩會提供契機的環(huán)境中，能進一步的發(fā)展起來。我們要解決幾個問題：1.阻礙鐵路改革的原因是什么？2.鐵路企業(yè)組織與政府組織的角色和職能如何區(qū)分？3.鐵路企業(yè)如何改制，如何建立適合鐵路特色的有效治理機制，打破壟斷，理順鐵路行業(yè)內(nèi)部關系，如何建立現(xiàn)代企業(yè)制度。

2.文獻回顧及相關概念

市場經(jīng)濟是一種經(jīng)濟體系，在這種體系下產(chǎn)品和服務的生產(chǎn)及銷售完全由自由市場的自由價格機制所引導，而不是像計劃經(jīng)濟一般由國家所引導。市場經(jīng)濟是自由的經(jīng)濟、公平的經(jīng)濟、產(chǎn)權明晰的文明經(jīng)濟，是市場交換規(guī)則普遍化的經(jīng)濟形態(tài)。

計劃經(jīng)濟，或計劃經(jīng)濟體制，又稱指令型經(jīng)濟，是一種經(jīng)濟體系，而這種體系下，國家在生產(chǎn)、資源分配以及產(chǎn)品消費各方面，都是由政府或財團事先進行計劃。由于幾乎所有計劃經(jīng)濟體制都依賴政府的指令性計劃，因此計劃經(jīng)濟也被稱為“指令性經(jīng)濟”。

政企分開是指政府的經(jīng)濟、行政、社會管理職能要與企業(yè)的經(jīng)營管理職能分開。在現(xiàn)代企業(yè)制度中，政府的經(jīng)濟管理職能主要是通過政策法規(guī)和經(jīng)濟手段來調(diào)控市場，引導企業(yè)經(jīng)營活動，而不是直接干預企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動。政府的行政管理職能是政府作為國家行政機關的一種職能，企業(yè)不是政府的行政機關，不承擔政府的行政管理職能，政府不能按行政機構來管理企業(yè)。此外，企業(yè)不承擔社會福利、教育職能，就業(yè)職能。這些是政府的社會管理職能，通常由政府或社會組織來承擔。

政企分開的必要性：1. 建立社會主義市場經(jīng)濟的客觀要求。2.多種所有制經(jīng)濟成分共同發(fā)展的客觀要求。3. 政府實施宏觀管理的客觀要求。

3.YY路局現(xiàn)狀分析

3.1 YY路局簡介

YY路局管轄鐵路分布在廣西大部和廣東、貴州、湖南部分地區(qū)。地處華南、西南和東盟經(jīng)濟圈的結合部，是西部惟一既沿海又沿邊的區(qū)域。廣西正全力加快北部灣經(jīng)濟區(qū)優(yōu)先發(fā)展，以石化、鋼鐵、能源等為重點的工業(yè)布局全面推進。[3]。

3.2YY路局的行業(yè)特點

3.2.1技術特點

YY路局沿襲了鐵路運輸行業(yè)技術特點：在專門的鐵軌上使用機車牽引車輛，用以承載旅客和貨物，實現(xiàn)人和物的空間位置的陸地運輸方式，其運輸活動是移動設備和固定設備共同完成，在線路的使用上具有排他性。分為：上部的客貨鐵路運輸服務和下部的鐵路基礎設施兩部分。

3.2.2 經(jīng)濟特點

鐵路上下分離。鐵路運輸服務市場作為上部，與其他多種運輸工具并存，相互替代，相互競爭。鐵路基礎設施作為下部，由國家投資，斷路網(wǎng)系統(tǒng)存在明顯的規(guī)模效應，屬于自然壟，存在投資大回收慢的特點，存在巨額沉淀成本。

3.2.3核算特點

YY路局負責指揮YY路局范圍內(nèi)的運輸工作，生產(chǎn)相對完整的運輸產(chǎn)品，擔負全面完成YY路局范圍內(nèi)的生產(chǎn)財務計劃的責任。它在總公司規(guī)定的范圍內(nèi)，管理和運用鐵路資產(chǎn)。鐵路局集中站（段）收取的運費，完整地、及時地解繳總公司。此項進款經(jīng)總公司按各鐵路局的工作量和一定的清算辦法，在各鐵路局之間進行分配，形成鐵路局的運輸收入，同時，核算YY路局范圍內(nèi)的運輸支出和運輸成本，計算盈虧。在對系統(tǒng)內(nèi)部，存在與中國鐵路總公司及其他鐵路運輸企業(yè)之間存在關聯(lián)交易。在鐵路運輸業(yè)務具有"全程全網(wǎng)"的特點的前提下，由中國鐵路總公司統(tǒng)一調(diào)度指揮。根據(jù)中國鐵路總公司的統(tǒng)一調(diào)度指揮，YY路局客、貨運輸車輛需要通過其他鐵路運輸企業(yè)（所經(jīng)營的路網(wǎng)從而發(fā)生相關運輸服務收入（包括跨局機車牽引收入、線路使用費收入等）及支出（接觸網(wǎng)使用費支出、客運服務費支出等）等運輸服務收入及支出由中國鐵路總公司統(tǒng)一定價并清算至各鐵路運輸企業(yè)，本單位根據(jù)中國鐵路總公司定期下發(fā)的清算通知書列支相關運輸收入及支出。

3.2.4公益性特點

鐵路行業(yè)作為國家投資的行業(yè)，肩負著重要的社會責任，帶有公益性的特點“小紅帽”。其公益性運輸包括：搶險救災、支農(nóng)、軍用物質(zhì)的優(yōu)價或者是無償運輸，客運中對軍人、學生的半價優(yōu)惠及專列運輸?shù)取４斯嫘赃\輸?shù)呢摀?，無形中擠壓了鐵路運輸企業(yè)的利潤。

3.4鐵路局治理存在的問題

3.4.1政企不分

鐵路長期以來都是以高度集中和半軍事化著稱，并在“大包干”的模式下生存了很多年。制度改革目前也只是總公司進行了體制的改革，并也只是初級階段，路局的改革尚未開始，政企不分的情況仍然是鐵路必須面對的問題。鐵路局還是在總公司的統(tǒng)一管理之下運行，沒有決策投資權、生產(chǎn)經(jīng)營計劃權、產(chǎn)品定價權，這些從實質(zhì)上看也還是有著一定的行政性，

3.4.2 計劃經(jīng)濟

在交通運輸這個大行業(yè)內(nèi)，鐵路面臨著航空、水路、公路等可替代性運輸方式的競爭。在面對如此大的競爭時，由于鐵路局還是有著行政性的壟斷性，從而使鐵路的生產(chǎn)運輸與市場的需要有所脫節(jié)，企業(yè)雖然重視增收節(jié)支和減員增效，但是投入產(chǎn)出的觀念還是淡薄，面對市場競爭，反應遲緩乏力，在爭取市場份額方面的效力不足。

3.4.3 鐵路運價體制定價不合理

從目前來看，鐵路的運價基本上可以堪稱“數(shù)十年如一日”，處于一種漠然的狀態(tài)，在運輸成本逐年大幅攀升的情況下，鐵路的客貨運定價卻每年保持穩(wěn)定。這情況已明顯滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展，影響了鐵路市場化改革進程，打擊鐵路與市場關聯(lián)程度。集中表現(xiàn)為：一是運價水平總體偏低，不能完全覆蓋運輸成本，影響鐵路可持續(xù)發(fā)展；二是客貨運價格長期偏離價值，導致價格信息失靈，不利于發(fā)揮市場配置運力資源的基礎性作用，制約了鐵路運輸效率效益提升；三是鐵路運價與其他運輸方式比價關系不合理，不僅限制鐵路盈利能力，而且影響綜合運輸體系合理分工，造成社會資源浪費。

4 鐵路局治理模式的改革

對路局進行治理，我們的目標就是要改變之前的政府壟斷無效競爭的模式，進入一個政府主導、政企分開、有效競爭的管理模式。

4.1 政企分開、橫縱有序、細分職能

在既有的鐵路系統(tǒng)中，實現(xiàn)政企分開。分開后按照建設法治型、服務型政府的要求，進一步實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，明確政府和路局的不同地位和身份將目前不可拆的部分組建一個大的鐵路企業(yè)集團總公司，負責鐵路建設、投資和運營，包括國家開發(fā)性的線路和國防、民族性的鐵路，負責管轄內(nèi)所有運營線路的統(tǒng)一調(diào)度、指揮，然后下設的鐵路局也應明確自己的位置和身份。實實在在實現(xiàn)政府的社會經(jīng)濟管理只能與國有資產(chǎn)經(jīng)營職能的分開，實現(xiàn)國有資產(chǎn)監(jiān)管職能和國有資產(chǎn)經(jīng)營職能的分開。鐵路局與政府之間是契約關系，而非行政關系。鐵路局分為兩個部分：鐵路運營局和鐵路資產(chǎn)局。鐵路運營局負責國有資產(chǎn)的運營增效；國有資產(chǎn)局負責國有資產(chǎn)的建設維護。在鐵路運營局下細分：客運、貨運、商務營銷、調(diào)度部門；國有資產(chǎn)局下細分：線路建設維護、車輛維護、設備維護等職能部門。

4.2明確市場主體角色

在明確各個路局的身份之后，每個路局都是獨立的法人和真正的市場主體，應該有足夠的主動權進入市場，實現(xiàn)自己的收支利。每個路局努力整合自己的所有潛力和資源來確保自己的市場地位。

4.2.1改革收支模式

首先，我們應該打破總公司“收支兩條線”的模式，不應再走“統(tǒng)收統(tǒng)支”的方式，每個路局自身是“收支一條線”，根據(jù)各自實際完成的運輸量而形成的收入和相匹配的成本得到。同時，各個鐵路運營局或者與鐵路資產(chǎn)局之間的相關交易不再通過總公司調(diào)劑，而應該是通過契約的方式實現(xiàn)收支，直接計入收支利。

4.2.2優(yōu)勢資源整合

路局要對自己的資源進行分析整合，結合自身的地域優(yōu)勢，例如：西部、沿海線長、港口多、礦藏豐富等，根據(jù)自己的發(fā)展程度，參考大秦鐵路、京滬高速鐵路、京廣高速鐵路、滬寧城際鐵路等已經(jīng)具備實現(xiàn)市場化的線路，將優(yōu)勢的資源獨立出來整合上市，加大競爭，吸取更多的資金。同時，由于身處西部，鐵路的建設發(fā)展實屬支持西部開發(fā)的行為，可以多爭取政府的補貼或者相應的政策支持和優(yōu)惠，為企業(yè)整合獲取有效的政策和政府資源。

4.2.3 發(fā)掘運營的附帶能量

發(fā)掘鐵路運營局商務部的能量，利用鐵路網(wǎng)密客多的特點，發(fā)揮自身特點所能帶來的潛藏收入。例如：參考公交大巴內(nèi)飾廣告、航空公司航班冠名等方式，引入相應廣告，將車內(nèi)的內(nèi)飾進行品牌廣告的傳播，對車次或者是某段線路在不改變唯一編碼的前提下進行冠名。

4.2.4 引入現(xiàn)代企業(yè)的管理人員

路局目前都是根深蒂固的鐵路人，在鐵路工作了很多年，思想和認識在長期的計劃經(jīng)濟體制下，已經(jīng)有一定程度的固化，大多是以前主業(yè)的管理經(jīng)驗和方式，與現(xiàn)代的企業(yè)化管理有一定的差距?！叭肆Y源是第一資源”，想要做強、做大、做長企業(yè)，先得有足夠的人才儲備。那么企業(yè)若想盡快的穩(wěn)步過度到市場化，就迫切的需要現(xiàn)代企業(yè)化經(jīng)營方面的人才，那就得多渠道的培養(yǎng)人才、吸引人才、留住人才、盤活人才，取精華去糟粕；要打破鐵路原來的招聘制度，從外部引進有經(jīng)驗的能人異士。

4.2.5建立符合市場化導向的運價形成機制和運價體系

路局如果要步入市場經(jīng)濟，就會在市場的規(guī)律下產(chǎn)生價格的波動。因此，應逐步放松鐵路運價管制，建立貫徹國家相關政策要求、符合市場化導向的鐵路運價形成機制和運價體系。貨運方面，對無法通過市場競爭的重點公益性物資運輸實行政府定價；對市場競爭不充分，或市場競爭充分、但關系到國計民生的部分貨物運輸，實行政府指導價；其他貨物運輸均實行市場調(diào)節(jié)價。政府定價和政府指導價應考慮鐵路運輸成本，并與鐵路主要消耗資源價格水平形成聯(lián)動機制。簡化貨物運輸價目，合并或取消不必要的各種費目，減少雜費項目。積極爭取鐵路建設基金回歸運價并實行更加公平的征收政策?？瓦\方面，區(qū)別列車速度等級和席別，對應不同的價格檔次，分別實行政府定價、政府指導價和市場調(diào)節(jié)價；適當提高鐵路客運基礎運價水平，對不同客運產(chǎn)品運價進行合理調(diào)整。綜合考慮不同運輸方式間經(jīng)濟成本、資源占用、環(huán)境影響、服務質(zhì)量等指標，合理確定鐵路與其他運輸方式的比價關系。簡化客運運價構成和表現(xiàn)形式，主要按照列車速度等級和席別檔次設置運價水平。

采取靈活的運輸價格策略，允許鐵路運輸企業(yè)根據(jù)有關政策和市場變化，制定并實行較靈話的客貨運價浮動辦法，明確浮動范圍和下浮幅度，并嚴格價格浮動管理，使之更好適應市場需求。

目前鐵路貨物運價項目多，收費主體多，既有發(fā)站收，又有到站收；既有運價，又有雜費。不僅手續(xù)繁雜，且不夠透明。應積極探索實行全程運輸“一口價”，考慮工作量、操作難度和市場化程度，可采取分步實施方案，先實行小宗快捷貨物站到站一口價，再擴大到大宗貨物站到站一口價，最終實現(xiàn)鐵路貨運門到門一口價。規(guī)范各種收費項目，提高服務質(zhì)量和透明度。

4.3爭取法律支持

鐵路無論在怎么改革，都避免不了同時具有公益性和私益性的特點。當政府和鐵路企業(yè)的身份和職能確認之后，作為鐵路的企業(yè)，會具有私益性，適用于現(xiàn)在存在的《公司法》和《企業(yè)法》；但是，鐵路作為關系著國計民生的企業(yè)，要擔負著公益項目的投資和運營，例如：全力保障煤炭、石油、糧食、化肥、棉花等重點物資運輸和適度優(yōu)惠政策，保證搶險救災物資運輸以及軍運、特運、專運等任務，對學生、傷殘軍人的半價優(yōu)惠，以及對軍運、特運、普通旅客列車的低運價補貼等。那么這一塊就需要國家出臺一部公益性的法律，用以明確界定公益性線路、公益性運輸項目和鐵路承擔的學生、傷殘軍人、涉農(nóng)物品等公益性運輸任務等，明確公益性行為分別給予怎樣的中央財政補貼，或減免公益性鐵路建設和運營的相關稅賦等。從而對企業(yè)的公益性這一塊進行定義和處理，讓企業(yè)做到公益有法可償。這樣既可減少改革帶來的社會震蕩，又能保證鐵路可持續(xù)發(fā)展。

5.結論

本文介紹了鐵路行業(yè)的治理現(xiàn)狀，通過對國內(nèi)外鐵路治理的情況行對比，分析了我國現(xiàn)在鐵路治理存在的問題，以某局為例子進行分析， 并針對其存在的問題提出解決的途徑。本文僅為本人對鐵路存在問題的認識和看法，理論上的論述較多，數(shù)據(jù)和圖表較少，為感性論述，未能進行深入的調(diào)查、統(tǒng)計、分析等研究，也未能引入經(jīng)濟或者其他模型。本文存在很對不足，作者會在以后的工作中進一步進行學習探討。

參考文獻

[1] 張昕竹 《中國鐵路規(guī)制和競爭：理論與政策》 社會科學文獻出版社 2003 年

[2] 復旦大學日本研究中心 《日本公有企業(yè)的民營化及其問題》 上海財經(jīng)大學出版社，1996

[3] YY路局 《2012年YY路局年鑒》 2012