郭丹彤 呂淑然 楊凱

北京市作為國際化大都市，伴隨著城市建設(shè)和經(jīng)濟的高速發(fā)展，其地下空間得到了快速開發(fā)和利用。地下空間（包括普通地下室和人防工程）為首都的防空防災(zāi)一體化建設(shè)打下了堅實基礎(chǔ)，也為緩解城市擴張用地的限制及人口居住壓力、繁榮首都經(jīng)濟做出了突出貢獻(xiàn)。但從目前的使用情況來看，還有很大的可發(fā)展利用空間。截至2013年9月的數(shù)據(jù)顯示，全市地下空間的使用率較低，尤其是作為地下空間之一的人防工程，共有12217處，其中在用的人防工程僅為5297處，其利用率不足一半。

北京市經(jīng)過一系列政策的出臺和措施治理，陸續(xù)回收了部分被私自改造、違法使用的人防工程，解決了由于私自改造、出租等帶來的問題，也提出了進(jìn)行公益化利用的方向。但如何進(jìn)行公益化利用，如何解決公益化利用中存在的各種問題一直困擾著民防管理部門。

人防工程是戰(zhàn)時和災(zāi)難發(fā)生時重要的防御工事，同時也是寶貴的地下空間資源，在對人防工程進(jìn)行公益化利用改造的時候，究竟什么樣的人防工程可用來公益化利用，什么樣的不能，如何做好平戰(zhàn)結(jié)合，需要加以考慮。

人防工程公益化利用后，相當(dāng)于進(jìn)行了社會化利用，成為對外開放的公共場所，人員聚集會派生出人防工程臟、亂、差等問題，誰是責(zé)任主體，如何對這些問題進(jìn)行管理，是否需要審批等問題都需要解決。

另外，對于不同模式的公益化利用，如何確定人防工程公益化利用的適用條件、保障資金投入渠道及來源、人員編制及后期設(shè)施設(shè)備維護(hù)，確定安全管理職責(zé)以保證安全長效利用等都是亟待解決的問題。

本文即是針對現(xiàn)有公益化利用的人防工程中存在的問題展開調(diào)查，有針對性地找出問題，提出改善建議，以期對人防工程公益化利用建立安全長效機制、廣泛開展后續(xù)管理工作有所幫助。

一、人防工程公益化利用現(xiàn)狀

從2010年北京市政府提出“人防工程的使用方向要認(rèn)真轉(zhuǎn)向公益性質(zhì)”，到2012年北京市民防局下發(fā)《北京市人民防空工程使用規(guī)劃指導(dǎo)性意見》提出人防工程使用規(guī)劃要突出公益便民的主導(dǎo)地位，為社會公益事業(yè)服務(wù)，為居民生活服務(wù)，再到目前各區(qū)縣積極推進(jìn)人防工程公益化， 在符合“依法依規(guī)，規(guī)范管理”的前提下，一些區(qū)縣已經(jīng)開始進(jìn)行人防工程“公益便民”探索試點。

截至2013年6月，在用人防工程5297處，1238.1萬平方米。主要用于：住人工程2623處、232.33萬平方米、居住人員16.05萬人，汽車庫1566處、845.82萬平方米、車位232018個，辦公場所199處、55.42萬平方米，倉庫569處、58.8萬平方米，商（市）場28處、6.83萬平方米，娛樂活動場所35處、3.3萬平方米，健身活動場所23處、3.75萬平方米，社區(qū)活動場所43處、4.92萬平方米，應(yīng)急物資庫31處、3.08萬平方米，宣教場所57處、8.47萬平方米，自行車庫22處、1.72萬平方米，餐飲場所37處、4.52萬平方米，網(wǎng)吧10處、0.9萬平方米，其他54處、8.24萬平方米。公益、便民服務(wù)類人防工程達(dá)到在用人防工程面積的80%（具體如表1所示）。

人防工程公益化利用成為北京市人防工程整治的發(fā)展趨勢，但是其中也存在諸多的問題，妨礙了人防工程公益化利用工作的開展。

二、人防工程公益化利用存在的問題及原因

北京市人防工程公益化利用探索實踐至今，街道社區(qū)的工作人員積極配合，積極與居民溝通協(xié)調(diào)，努力為居民提供有秩序的、干凈整潔的活動場所。居民也對公益化利用帶來的生活便利表示很大的認(rèn)可，并支持人防工程公益化的大力推進(jìn)。但是，在公益化利用實踐中也出現(xiàn)了一些問題，主要表現(xiàn)如下：

（一）人防工程公益化利用項目與市民生活的融合問題

北京市人防工程公益化利用項目有三個發(fā)展方向：一是將人防工程面向居民，服務(wù)其生活。市民防局每年提供部分人防工程用于地下車庫、社區(qū)活動站、健身活動場所、社區(qū)辦公等。二是將人防工程面向政府，服務(wù)應(yīng)急管理和公益事業(yè)，為政府、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）和社區(qū)提供物資儲備、應(yīng)急指揮、宣傳教育、社會工作等場所。三是將人防工程面向社會，補充城市功能，在優(yōu)先保證社區(qū)居民、城市管理功能需求的前提下，開放部分工程用于辦公、物流倉庫、商（市）場等。

由于不同的居民對公益使用有不同的需求，因此人防工程公益化利用在建設(shè)和使用過程中可能出現(xiàn)不同的聲音，比如有的居民支持便民菜站，有的居民支持文娛活動室，還有的居民擔(dān)心擾民，不支持對人防工程的公益化利用。在某些地區(qū)由于前期缺少調(diào)研和設(shè)計，使得大量投資的公益化場所因居民反對而長期處于閑置狀態(tài)。

1.人防工程公益便民認(rèn)識存在分歧

由于人防工程權(quán)屬不清晰，導(dǎo)致人們對人防工程公益便民的認(rèn)識存在分歧。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，小區(qū)業(yè)主甚至是社區(qū)工作人員（作為小區(qū)業(yè)主的一部分）對于人防工程公益便民問題認(rèn)識并不一致;開發(fā)商、物業(yè)公司對人防工程的所有權(quán)、收益權(quán)的理解也不盡相同，部分人認(rèn)為人防工程是業(yè)主的，如何使用應(yīng)該由業(yè)主說了算，堅決反對將人防工程公益便民使用，也有人擔(dān)心人防工程用于公益便民，會影響到人防工程戰(zhàn)備時的使用。

2.人防工程公益化利用擾民問題

人防工程公益便民改造后涉及擾民問題，導(dǎo)致部分人防工程長期閑置。位于海淀區(qū)北下關(guān)街道的長河灣小區(qū)人防工程公益便民項目便屬這類情況。海淀區(qū)民防局投入數(shù)百萬元對長河灣小區(qū)的人防工程進(jìn)行公益化改造，由于擾民問題，遭到長河灣小區(qū)居民的堅決反對，2008年投入使用不久就被迫停止運行，至今一直處于閑置狀態(tài)。還有部分高檔小區(qū)地面停車位較富裕，不需將車停放到地下人防汽車庫中，而社會車輛又不能進(jìn)入到高檔封閉管理小區(qū)，致使大量設(shè)計用于汽車庫的人防工程長期閑置。這類問題在高檔封閉管理小區(qū)尤為突出。

3.人防工程公益便民使用問題

一是人防工程通常位于負(fù)二、負(fù)三層，除設(shè)計用途為物資庫的工程外，一般房間較小且沒有電梯，用于社區(qū)活動和宣教中心等用途存在一定局限性，人員出入不便、空氣流通性差、房間格局不便利用等問題普遍存在;二是隨著機動車數(shù)量增長，現(xiàn)有人防工程停車場已經(jīng)很難滿足小區(qū)居民停車需求，若將人防工程停車場改造成為其他公益設(shè)施，則會加劇停車難的問題;三是人防工程通常比較潮濕，且基本沒有自然采光，所以通常存在運營維護(hù)成本較高的問題。

（二）人防工程公益化利用缺少法律法規(guī)的支持問題

現(xiàn)代人防工程具有兩個基本屬性：一個是法律屬性，一個是社會屬性。法律屬性包括國家建設(shè)的強制性與法律的特殊保護(hù)性。社會屬性包括國防戰(zhàn)備性、應(yīng)急避難性、基礎(chǔ)設(shè)施性、社會資源性、社會公益性。

人防工程作為國家戰(zhàn)時的重要設(shè)施和重要資源，現(xiàn)有法律都是規(guī)定如何保證其戰(zhàn)備功能的。當(dāng)前，人防工程轉(zhuǎn)為公益化開發(fā)利用，實質(zhì)是改變其原有使用性質(zhì)和屬性，屆時能否順利實現(xiàn)戰(zhàn)時轉(zhuǎn)換有待考驗。

目前公益化利用也沒有經(jīng)過審批和驗收，沒有相關(guān)部門的介入，對于是否滿足安全管理、消防安全的要求均沒有進(jìn)行前期的評估。

（三）人防工程公益化利用方式創(chuàng)新問題

目前人防工程公益化利用以車庫、商（市）場、社區(qū)文娛活動中心、辦公場所、物資儲備庫為主。但是如何針對城市的發(fā)展需求以及人防工程的自身特點，探索適合北京市的公益利用模式有待研究。人防工程是一種巨大的空間資源，公益化利用沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃，是熱點問題，更是難點問題，要逐步合理地利用起來，否則就是對資源的浪費。公益化利用還要有一定的經(jīng)濟支撐點，有待以后深入調(diào)研，認(rèn)真思考，積極探索更多公益化利用途徑。

從另一方面看，目前人防工程公益化利用仍然基于傳統(tǒng)模式，對公益化使用的認(rèn)知仍存在極大局限性，普遍認(rèn)為公益使用就是免費的、無償?shù)氖褂茫磺杏烧?、代包。因此，不僅亟待拓展人防工程公益投融資渠道，并建立長效管理機制，解決人防工程在純公益使用中存在的問題，而且更需要拓寬人防工程公益化使用思路和范圍。

（四）人防工程公益化利用的可持續(xù)性問題

目前，人防工程用于社區(qū)純公益文化體育活動場所時，其前期的建設(shè)改造、裝修裝飾、設(shè)施設(shè)備、活動物資等均由政府出資，但在運營過程中，會涉及設(shè)備維修維護(hù)、水電費、人力等費用，正是由于后期運營所需經(jīng)費無保障，造成部分純公益人防工程存在無人看管、無錢維護(hù)，導(dǎo)致人防工程投入巨資改造后卻不能正常運行的問題。甚至還出現(xiàn)了已經(jīng)完工的人防工程公益便民改造項目，街道遲遲不肯接收，寧愿長期空置的尷尬局面。

（五）人防工程使用中的安全問題

人防工程在使用過程中存在許多安全問題，主要表現(xiàn)為：人防工程產(chǎn)權(quán)不明確，安全教育不足;安全管理主體責(zé)任人和管理人不確定;安全投入不足，后期運作及安全維護(hù)資金無保障;公益化利用無審批驗收，現(xiàn)場存在安全隱患;安全制度與培訓(xùn)落實不到位;應(yīng)急救援重視不足，演練流于形式;安全監(jiān)察力度不夠，效果不明顯;缺乏必要的安全信息管理系統(tǒng)。

三、對策及建議

（一）增強居民認(rèn)可程度

公益便民是北京市人防工程平戰(zhàn)結(jié)合的基本方向，人防工程公益便民應(yīng)堅持前期調(diào)研，了解居民的真正需求，以此為目標(biāo)，進(jìn)行地下空間人防工程公益化建設(shè)，以得到居民認(rèn)可為基礎(chǔ)，發(fā)揮人防工程的社會效益。為使人防工程公益化利用與廣大城市居民生活相融合，應(yīng)堅持幾項原則，如：符合居民需求辦公益;務(wù)必做好前期調(diào)研，根據(jù)人防工程特點設(shè)計公益項目;獲取大家認(rèn)可。

（二）加快地下空間法制建設(shè)

北京市地下空間開發(fā)和安全管理的依據(jù)是《北京市人民防空條例》和《北京市人民防空工程和普通地下室安全使用管理辦法》（市政府152號令），現(xiàn)有法規(guī)及規(guī)范已不滿足城市發(fā)展對人防工程公益化的需求，同時對地下空間人防工程違規(guī)、違法使用約束不夠，處罰威懾力度不夠，建議修訂《北京市人民防空條例》，用于指導(dǎo)規(guī)范地下空間人防工程公益化，解決地面、地下空間人防工程協(xié)同規(guī)劃、融合發(fā)展的重大戰(zhàn)略問題，明確社會資本可進(jìn)入的范圍，鼓勵其開發(fā)人防工程用于城市社會公益服務(wù)，從法制上為拓寬人防工程公益化利用途徑和范圍提供基礎(chǔ)保障。在《北京市人民防空工程和普通地下室安全使用管理辦法》的基礎(chǔ)上，可出臺相應(yīng)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，明確人防工程公益化的條件和要求，為公益化利用順利開展和創(chuàng)新工作機制奠定基礎(chǔ)。

（三）引入“招、拍、掛”市場機制

由于原有人防工程使用收費規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)存在著巨大的牟利空間，且全市各區(qū)的收費標(biāo)準(zhǔn)不一，無法達(dá)到規(guī)范化管理的目的，已不適用于今天社會的發(fā)展。因此，建議成立國有資產(chǎn)管理公司，統(tǒng)一管理全市范圍內(nèi)的人防工程及政府投資的可用于經(jīng)營為社會提供服務(wù)的地下空間，引入“招、拍、掛”市場機制，負(fù)責(zé)全市人防工程的融資、建設(shè)、使用、維護(hù)及人防工程公益便民使用場所的管理工作。并盡快修訂人防工程使用收費規(guī)范，通過統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一稅收，綜合地區(qū)差異化合理定價統(tǒng)一收費。真正實現(xiàn)“人民防空工程平時由投資者使用管理，收益歸投資者所有”的建設(shè)方針。另外，可以對現(xiàn)有人防工程進(jìn)行公益化改建，以解決現(xiàn)今大學(xué)生就業(yè)住房困難、市區(qū)流浪人員無處安置等問題，將人防工程公益化與社會的和諧發(fā)展相結(jié)合，拓寬人防工程公益化的項目范圍，這也是人防工程公益利用方式創(chuàng)新的另一思路。

（四）拓寬人防工程公益化使用思路和范圍

對人防工程公益化利用中存在的各種費用進(jìn)行調(diào)研，深入各公益使用場所，了解其各方面費用的支出情況，明確費用來源，制定費用收取和管理辦法，明確政府支出比例，不要在項目實施過程中出現(xiàn)后期運營資金短缺的狀況。

（五）明確安全管理主體責(zé)任人

人防工程一旦投入公益化運行，必然涉及到安全管理的問題，首先需要明確安全管理的責(zé)任人，并承擔(dān)起相應(yīng)的安全管理職責(zé)。從形式上可以將安全管理的責(zé)任放在社區(qū)，由社區(qū)配備安全管理工作人員;由各街道成立人防工程安全管理委員會，分片負(fù)責(zé)區(qū)域范圍內(nèi)的安全管理;成立第三方組織或利用現(xiàn)在房產(chǎn)辦等第三方組織負(fù)責(zé)公益化利用的人防工程的安全管理;由區(qū)民防局成立人防工程安全管理委員會，分片負(fù)責(zé)區(qū)域范圍內(nèi)的安全管理。民防局等政府部門需對上述幾種建議的利弊進(jìn)行分析。

四、結(jié)語

通過對人防工程公益化利用調(diào)研，對其存在的問題進(jìn)行梳理，分析了人防工程公益化利用存在問題的主要原因，提出了相關(guān)的對策建議，主要包括成立人防工程運營管理公司，加快人防工程公益利用法制建設(shè)，拓寬投融資渠道，向公益事業(yè)傾斜。建議采用“招、拍、掛”方式引入社會資本進(jìn)入到公益事業(yè)，采用給予經(jīng)濟、稅收等優(yōu)惠政策鼓勵民營資本進(jìn)入人防工程公益便民領(lǐng)域，建立人防工程公益便民長效機制。建立人防工程公益化利用安全管理制度，建立安全管理信息系統(tǒng)，建設(shè)地下城市，將污水處理、垃圾處理轉(zhuǎn)移到地下，建設(shè)生態(tài)優(yōu)美城市將是今后地下空間發(fā)展的方向。

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（責(zé)任編輯：趙靜）