溫海羅

【摘要】在中央政府現(xiàn)有的干預(yù)機(jī)制中，土地利用計(jì)劃管理政策是中央為數(shù)不多的指令性計(jì)劃之一，完善現(xiàn)有的土地利用計(jì)劃管理體系，對中央政府合理科學(xué)的調(diào)控地方政府及市場的土地資源配置行為具有十分重要的意義。本文就土地利用計(jì)劃管理績效進(jìn)行分析，并提出了改進(jìn)策略。

【關(guān)鍵詞】土地利用；計(jì)劃；管理；績效

1998年國土資源部成立以來，加強(qiáng)了土地利用計(jì)劃的編制和實(shí)施管理，在科學(xué)安排用地計(jì)劃、嚴(yán)格控制建設(shè)用地總量、保護(hù)耕地、積極參與宏觀調(diào)控等方面，取得了顯著成效。同時(shí)，也還存在一些問題，如有的地方對土地利用計(jì)劃管理重視不夠、土地利用計(jì)劃指標(biāo)體系和內(nèi)容不夠健全、執(zhí)行管理手段還比較弱等。今后一段時(shí)期，土地利用計(jì)劃工作應(yīng)緊密圍繞國家宏觀調(diào)控的大政方針，提高土地利用計(jì)劃的編制水平，健全完善衡；保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地的可持續(xù)利用。

一、土地利用計(jì)劃管理的背景與發(fā)展歷程

與其他計(jì)劃管理措施不同，土地利用計(jì)劃管理始于市場經(jīng)濟(jì)改革時(shí)期。20世紀(jì)80年代上半期，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)加速增長，該時(shí)期也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)和小城鎮(zhèn)發(fā)展最快的時(shí)期，耕地?zé)o序占用情況嚴(yán)重，導(dǎo)致中國耕地面積從穩(wěn)定增長轉(zhuǎn)變?yōu)槌掷m(xù)遞減。在這一背景下，國家土地管理局成立，以加強(qiáng)耕地保護(hù)。當(dāng)農(nóng)村土地從任意性利用轉(zhuǎn)為保護(hù)性利用后，農(nóng)地發(fā)展權(quán)成為屬于國家的一項(xiàng)新的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。盡管中國未正式設(shè)立農(nóng)地發(fā)展權(quán)，但在城鎮(zhèn)土地國有、中央—地方非合作博弈的制度背景下，國家一直都通過土地利用計(jì)劃對農(nóng)地發(fā)展權(quán)的配置（土地非農(nóng)化）進(jìn)行直接干預(yù)。首先，中國實(shí)行城市土地國有制，但真正管理城市土地的是各級(jí)市、縣政府。由于糧食安全、生態(tài)安全屬于公共物品，加上地方政府對土地財(cái)政的依賴，中央—地方在土地非農(nóng)化中存在非合作博弈，客觀上需要對地方政府土地配置進(jìn)行約束。其次，在城鄉(xiāng)土地所有權(quán)不對等、集體土地產(chǎn)權(quán)殘缺的條件下，農(nóng)地所有者（集體）和使用者（農(nóng)民）無法像土地私有制情形下對農(nóng)地非農(nóng)化決策實(shí)行有效的產(chǎn)權(quán)約束。第三，土地市場發(fā)育不足、土地規(guī)劃缺失，計(jì)劃管理成為國家惟一的選擇。近20年來，雖然土地市場體系和土地規(guī)劃管理有了長足發(fā)展，但由于中央—地方非合作博弈、農(nóng)地所有權(quán)約束乏力的狀況沒有改變，土地利用計(jì)劃管理也一直延續(xù)至今。期間，土地利用計(jì)劃管理有所發(fā)展。1999年出臺(tái)《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》，使其成為一項(xiàng)正式制度。

二、土地利用計(jì)劃管理的現(xiàn)實(shí)需求與文化制度環(huán)境

分析資源治理結(jié)構(gòu)和配置機(jī)制應(yīng)注意社會(huì)基礎(chǔ)和制度環(huán)境的影響。Williamson認(rèn)為，由風(fēng)俗、傳統(tǒng)、宗教等被廣泛接受的非正式制度形成的社會(huì)基礎(chǔ)，以及產(chǎn)權(quán)、政治體制、司法體系、官僚體制等正式制度組成的制度環(huán)境處于制度分析的較高層次。作為土地非農(nóng)化的治理工具之一，土地利用計(jì)劃管理與我國國家至上文化傳統(tǒng)和土地制度環(huán)境有著內(nèi)在聯(lián)系。市、縣政府作為城市國有土地代理人，是農(nóng)地向工業(yè)、城市土地轉(zhuǎn)化過程中最具影響力的主體。但是，地方政府的參與加劇了土地過度非農(nóng)化，與國家耕地保護(hù)戰(zhàn)略及根本利益沖突： （1）地方政府具有排他性利益，忽視國家糧食安全等公共物品的供給；（2）地方政府具有行政性，不完全按照市場規(guī)則行動(dòng)，壓低土地價(jià)格以吸引投資成為地區(qū)間競爭的普遍策略，價(jià)格扭曲導(dǎo)致建設(shè)用地需求偏離合理規(guī)模；（3）地方政府具有權(quán)力（暴力潛能）優(yōu)勢，農(nóng)民（集體）難以與之平等對話，土地非農(nóng)化引發(fā)的社會(huì)公平問題突出。可見，土地非農(nóng)化中存在國家利益與地方利益的分歧。在中國，儒家文化忠孝思想衍生出的國家至上文化理念，以及無產(chǎn)階級(jí)世界觀中的集體主義，融合形成了國家利益至上原則。對于人多地少的中國，半良食安全問題關(guān)乎國家命運(yùn)，任何資源配置都應(yīng)首先服從耕地紅線保護(hù)。由于20世紀(jì)80年代正處于發(fā)育完善的市場體系無法有效控制地方政府行為，同時(shí)缺乏至下而上的政治與產(chǎn)權(quán)約束機(jī)制，糾正地方政府土地配置失靈的職能自然落到了中央政府非常熟悉的計(jì)劃管理方式上。

三、土地利用計(jì)劃管理發(fā)展趨勢判斷

分析土地利用計(jì)劃管理的發(fā)展趨勢，應(yīng)更加全面地審視土地使用制度?？陀^上，中國現(xiàn)階段實(shí)行的是土地發(fā)展權(quán)的計(jì)劃內(nèi)和計(jì)劃外雙軌配置體制。這里，應(yīng)用誘致性制度變遷理論，解釋土地發(fā)展權(quán)雙軌配置體制的產(chǎn)生。計(jì)劃本身的局限性，加上無計(jì)劃、超計(jì)劃用地的政治風(fēng)險(xiǎn)，使國家與地方政府一直致力于既能突破土地利用計(jì)劃管理不足，又能與耕地總量動(dòng)態(tài)平衡相容的制度創(chuàng)新，土地指標(biāo)置換就是其中之一。根據(jù)《關(guān)于土地開發(fā)整理工作有關(guān)問題的通知》，在農(nóng)村居民點(diǎn)向中心村和集鎮(zhèn)集中、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)小區(qū)集中時(shí)，經(jīng)批準(zhǔn)原農(nóng)村建設(shè)用地整理后增加的耕地可置換新增建設(shè)占用耕地指標(biāo)，且不占用年度計(jì)劃指標(biāo)?！冻青l(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理辦法》規(guī)定，在經(jīng)過批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤建新拆舊項(xiàng)目區(qū)內(nèi)，可通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的空間重組與優(yōu)化。在部分地區(qū)，通過置換、掛鉤等形成的用地指標(biāo)成為經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要支撐。對于地方政府而言，計(jì)劃內(nèi)指標(biāo)是免費(fèi)的，計(jì)劃外指標(biāo)需要通過農(nóng)村土地整理有償取得。理論上，相對于單一的計(jì)劃管理模式，雙軌制既解決了中央對地方土地非農(nóng)化規(guī)模的控制難題，同時(shí)又在耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的原則下，給地方提供了解決用地指標(biāo)不足的出口，可以實(shí)現(xiàn)中央與地方在土地非農(nóng)化上的帕累托改進(jìn)。 四、運(yùn)用綜合措施，建立和完善土地利用計(jì)劃，實(shí)施管理保障體系

一要嚴(yán)格依據(jù)土地利用年度計(jì)劃審批農(nóng)用地轉(zhuǎn)用。《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》和《土地利用年度計(jì)劃辦法》都明確規(guī)定，土地利用年度計(jì)劃中農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)實(shí)行指令性管理，沒有農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)的，不得批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用。在實(shí)際工作中必須切實(shí)貫徹落實(shí)，沒有農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)，擅自批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，按非法批準(zhǔn)用地追究責(zé)任，切實(shí)控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)用總量。二要實(shí)行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)分類管理。城鎮(zhèn)村建設(shè)占用農(nóng)用地指標(biāo)和能源、交通、水利獨(dú)立選址的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目占用農(nóng)用地指標(biāo)不得混用，加強(qiáng)對城鎮(zhèn)村建設(shè)規(guī)模的調(diào)控。三要加強(qiáng)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃臺(tái)帳建設(shè)，嚴(yán)格對用地情況進(jìn)行分類登記、統(tǒng)計(jì)，加強(qiáng)對土地利用計(jì)劃的適時(shí)監(jiān)測，實(shí)現(xiàn)土地利用計(jì)劃的動(dòng)態(tài)管理。四要規(guī)范農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)結(jié)轉(zhuǎn)使用管理。節(jié)余指標(biāo)如使用不當(dāng)，容易導(dǎo)致建設(shè)用地的失控，必須加強(qiáng)管理。五要開展土地利用計(jì)劃執(zhí)行情況考核。當(dāng)前應(yīng)加強(qiáng)計(jì)劃執(zhí)行情況考核指標(biāo)和考核方法等的研究。六要建立土地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及相關(guān)統(tǒng)計(jì)制度。發(fā)展土地節(jié)約集約利用技術(shù)，大幅度提高單位面積用地的產(chǎn)出率。制定土地節(jié)約集約利用考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，完善村鎮(zhèn)規(guī)劃用地標(biāo)準(zhǔn)。把土地節(jié)約集約利用指標(biāo)納入政府績效評(píng)估，在審批用地等環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)。七要在重點(diǎn)領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和城市開展試點(diǎn)工作，探索土地利用計(jì)劃管理的有效模式。

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