郭紅君 陳朝輝
【摘要】中國(guó)土地制度是從適應(yīng)中國(guó)不同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段需要而逐步建立并完善起來(lái)的,既在保護(hù)耕地、促進(jìn)節(jié)約用地、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)公平正義、參與國(guó)家宏觀調(diào)控等方面發(fā)揮出重大作用,但也具有了某種局限性。文章對(duì)中國(guó)土地管理制度存在問(wèn)題及措施進(jìn)行了討論。
【關(guān)鍵詞】中國(guó)土地管理制度;問(wèn)題;措施
對(duì)我國(guó)當(dāng)前土地管理制度的主要內(nèi)容和主要涉及到的項(xiàng)目進(jìn)行綜合性的研究,是加強(qiáng)工作以及改進(jìn)缺陷不足的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。土地管理指的是國(guó)家為了全面的保護(hù)土地的一種制度,通過(guò)對(duì)土地利用方式的調(diào)整、對(duì)土地關(guān)系的協(xié)調(diào),并且將經(jīng)濟(jì)性的指標(biāo)與行政工作政策以及法律技術(shù)等相互游街的結(jié)合,實(shí)現(xiàn)科學(xué)化的土地管理,進(jìn)而促進(jìn)我國(guó)土地利用效率的提升。當(dāng)前我國(guó)在土地管理制度工作之中依然存在有較大的問(wèn)題,所以,針對(duì)上述的缺陷部位進(jìn)行合理的改進(jìn),將是今后工作的重點(diǎn)方向。
一、現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村土地政策存在的主要問(wèn)題
1、土地承包經(jīng)營(yíng)與土地利用率之間的矛盾
土地資源的合理利用關(guān)系到與土地價(jià)值、地租相關(guān)的農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益,關(guān)系到農(nóng)民收入的增加。對(duì)土地所有者來(lái)說(shuō),希望出租土地的期限越短越好;對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)者而言,則希望土地承包的期限越長(zhǎng)越有利。土地產(chǎn)權(quán)的模糊和管理上的失控,導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)承包土地的隨意性開(kāi)發(fā),隨意改變耕地用途,將農(nóng)業(yè)用地改為非農(nóng)業(yè)用地。另外,土地承包經(jīng)營(yíng)與土地利用效率之間的矛盾,使得土地的生產(chǎn)要素功能不能充分發(fā)揮,制約農(nóng)民增收,規(guī)?;a(chǎn)和專(zhuān)業(yè)化分工是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基本要求。農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模達(dá)到一定的程度,會(huì)促進(jìn)專(zhuān)業(yè)化分工的發(fā)展。優(yōu)化生產(chǎn)組織內(nèi)部的資源配置,提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和邊際效益。
2、土地所有權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的矛盾
集體土地產(chǎn)權(quán)的主體有三種形式:鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、村農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織,可簡(jiǎn)稱(chēng)為“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組”三級(jí)。在這里,“集體”的概念比較模糊,哪一級(jí)組織是哪些集體土地的產(chǎn)權(quán)主體,很不清晰。都使農(nóng)民權(quán)益無(wú)法保障。由于沒(méi)有明確地規(guī)定農(nóng)村土地所有者是誰(shuí),導(dǎo)致所有者缺位或“虛位”。同時(shí),土地使用權(quán)的主體、地位、界限、獲取相關(guān)法律規(guī)定不清晰。農(nóng)民感覺(jué)土地使用權(quán)不穩(wěn)定感,不肯對(duì)土地進(jìn)行長(zhǎng)期投入,對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)熱情不足,致使部分農(nóng)地出現(xiàn)鹽堿化、沙化、甚至荒漠化現(xiàn)象。除此之外,農(nóng)村土地權(quán)利殘缺,其中最有實(shí)質(zhì)意義的是處分權(quán)集體不能行使,國(guó)務(wù)院在《關(guān)于發(fā)展房地產(chǎn)若干問(wèn)題的通知》中規(guī)定:“集體所有的土地必須先行征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后才能出讓?!?/p>
3、征地補(bǔ)償制度農(nóng)民利益之間的矛盾
現(xiàn)行土地管理法對(duì)土地征收范圍界定不適當(dāng),一是法律規(guī)定的土地征收范圍過(guò)寬,把不應(yīng)該引入征收程序的部分建設(shè)用地納入征地范圍,如商業(yè)性建設(shè)用地,損害了農(nóng)民利益。二是關(guān)于土地征收范圍的規(guī)定又過(guò)窄,對(duì)于應(yīng)該納入征收程序的生態(tài)林建設(shè)用地,則沒(méi)有納入其規(guī)定的征收范圍。此外,征用補(bǔ)償不夠合理。我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定,土地補(bǔ)償為被征耕地前三年平均產(chǎn)什的6~10倍,安置補(bǔ)助費(fèi)為被耕地前三年平均產(chǎn)值的4~6倍。從靜態(tài)來(lái)看,農(nóng)民利益在一定時(shí)期內(nèi)可以得到保障,但是如果動(dòng)態(tài)來(lái)看,偏離土地的市場(chǎng)價(jià)值和農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)預(yù)期,尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的,導(dǎo)致了農(nóng)民日后的生活困難。
二、完善土地管理制度的政策研究
1、明晰土地產(chǎn)權(quán),加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)管理
應(yīng)在法律上對(duì)城市土地所有權(quán)主體給予清晰地界定,厘清中央與地方政府在土地權(quán)利中的相互地位和關(guān)系,明確前者的控制管理方式渠道、后者的權(quán)限范圍,以及兩者的利益分配。通過(guò)政府監(jiān)察和公眾監(jiān)督對(duì)地方政府權(quán)力進(jìn)行約束,使土地配置能夠反映國(guó)家與地方利益的協(xié)調(diào)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入,豐富和完善土地相關(guān)權(quán)利法律體系,對(duì)土地使用權(quán)的各權(quán)力層次進(jìn)行細(xì)化分割和明確規(guī)定,形成科學(xué)的權(quán)力層次體系。適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)實(shí)需要建立如土地發(fā)展權(quán)、地上通行權(quán)、空間使用權(quán)、地役權(quán)等土地權(quán)權(quán)能,有效地促進(jìn)城市土地的管理和使用效率。結(jié)合全國(guó)土地調(diào)查,盡快建立全覆蓋的土地權(quán)屬信息資料數(shù)據(jù)庫(kù)。建立功能強(qiáng)大、技術(shù)先進(jìn)的土地權(quán)屬管理信息系統(tǒng)平臺(tái)。加強(qiáng)土地權(quán)屬變更信息的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。采取措施督促土地使用者及時(shí)辦理土地使用的相關(guān)手續(xù)。
2、健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度
土地是國(guó)家的寶貴資源,只有建立與生產(chǎn)力發(fā)展相適應(yīng)的土地制度和法律,才能保護(hù)農(nóng)民利益、更好的發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。所以,國(guó)家應(yīng)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的農(nóng)村土地管理機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)地的分配、經(jīng)營(yíng)和管理。土地的承包、轉(zhuǎn)讓、征占都要制定嚴(yán)格的法規(guī)、制度。按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則,進(jìn)一步健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度。
3、建立政府授權(quán)委托下的土地儲(chǔ)備市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制
必須要先理順土地儲(chǔ)備制度主體也即土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的角色和定位。土地儲(chǔ)備一是要實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo),二是要通過(guò)市場(chǎng)運(yùn)作,必須把目標(biāo)主體和運(yùn)營(yíng)主體分割開(kāi)來(lái),尤其在利益關(guān)系上分割開(kāi)來(lái),才能實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)和規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)作的雙贏。應(yīng)建立政府授權(quán)委托下的土地儲(chǔ)備市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制,由政府授權(quán)具有雄厚資金實(shí)力和高級(jí)經(jīng)營(yíng)資質(zhì)的企業(yè),進(jìn)行完全市場(chǎng)化運(yùn)作。建立土地儲(chǔ)備監(jiān)督評(píng)估體系。建立一種高度透明的信息機(jī)制,將城市規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃等政府管理的約束指標(biāo)向社會(huì)公開(kāi),土地收購(gòu)或出讓、出租項(xiàng)目的信息提前公示,及時(shí)發(fā)布出讓、出租的結(jié)果,建立土地儲(chǔ)備相關(guān)信息定期發(fā)布的制度,以利于政府、行業(yè)組織以及全社會(huì)對(duì)土地收購(gòu)儲(chǔ)備運(yùn)行的監(jiān)督。設(shè)置土地儲(chǔ)備的績(jī)效評(píng)估體系和制度。
4、完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)制度
堅(jiān)持“依法、自愿、有償”的土地流轉(zhuǎn)原則。確保農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位。堅(jiān)持土地流轉(zhuǎn)雙方自愿協(xié)商,互惠互利。自行選擇流轉(zhuǎn)形式、流轉(zhuǎn)期限和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等。保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的利益,切實(shí)做到流轉(zhuǎn)收益歸農(nóng)戶。要堅(jiān)持“因地制宜,形式多樣化”的土地流轉(zhuǎn)方式。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)即不得改變土地所有制性質(zhì),不得改變土地用途,不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益,確實(shí)保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。完善《土地承包法》,在土地承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上,依法保障農(nóng)民土地的承包權(quán)利,制約鄉(xiāng)、村集體的權(quán)利,制止土地承包向“集體化”回歸。
5、建立和完善土地征收補(bǔ)償征制度完善和規(guī)范征地制度和征地補(bǔ)償機(jī)制
依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用,明確界定政府征地權(quán),主要限于公益性征地,不能征用經(jīng)營(yíng)性用地。同時(shí)強(qiáng)調(diào)逐步縮小征地范圍,完善征地補(bǔ)償機(jī)制。一是要完善憲法中的征收補(bǔ)償條款,對(duì)失地農(nóng)民做出合理的補(bǔ)償;二是要建立土地征收的聽(tīng)證制度,政府在征地時(shí),要聽(tīng)取農(nóng)民的意見(jiàn),讓農(nóng)民對(duì)征收有發(fā)言權(quán);三是要積極探索新的補(bǔ)償方式,根據(jù)不同對(duì)象特征,實(shí)行差異性補(bǔ)償,如為失地農(nóng)民辦理養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等保險(xiǎn),既解決失地農(nóng)民后顧之憂,穩(wěn)定思想情緒,又保證社會(huì)的安定。
結(jié)束語(yǔ)
綜上所述,我國(guó)當(dāng)前的土地管理制度是全面的加強(qiáng)并且提升土地利用效率的一項(xiàng)關(guān)鍵性的政策制度。根據(jù)對(duì)我國(guó)當(dāng)前土地管理制度工作之中存在的一系列問(wèn)題和工作的缺陷進(jìn)行深層次的研究,可以得出今后改革和創(chuàng)新的基本工作方向,并且在此基礎(chǔ)之上對(duì)加強(qiáng)和完善土地管理制度和相關(guān)政策的基本措施進(jìn)行探究,旨在增強(qiáng)政策的執(zhí)行力度,增強(qiáng)政策的可行性。
【參考文獻(xiàn)】
[1]郭旭東.中國(guó)土地管理制度存在問(wèn)題及完善的思考[J].中國(guó)土地科學(xué),2012
[2]陳志龍,劉宏.城市地下空間總體規(guī)劃[M].南京:東南大學(xué)出版社,2012
[3]黃小虎. 中國(guó)土地使用制度改革存在問(wèn)題與未來(lái)趨勢(shì) [J].國(guó)土資源情報(bào),2010