趙元松

【摘要】法院管理體制改革是新一輪司法改革的核心所在。我國法院現(xiàn)行管理體制完全地方化和行政化，這是司法地方化和行政化的根源。構(gòu)建新的法院管理模式，必須符合改革價值定位、符合中國特殊的司法國情、遵循法院管理的一般規(guī)律等標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)，文章提出：借鑒司法委員會管理模式的外部資源獲取方式，成立相對獨立的司法委員會負(fù)責(zé)人財物等管理決策；借鑒司法自治型管理模式，實行法院內(nèi)審判業(yè)務(wù)和行政管理事務(wù)相分離；以此兩點為基礎(chǔ)提出構(gòu)建具有中國特色司法委員會型管理模式并對司法委員會人員構(gòu)成、運作方式、法官選任、司法預(yù)算等具體制度進行設(shè)計。法院管理模式的改革，需要修改法律掃除改革法律障礙、調(diào)整司法管轄區(qū)、理順與地方黨委管理、調(diào)整地方人大監(jiān)督法院方式、改革上下級法院關(guān)系、成立專業(yè)化的司法行政管理機構(gòu)、改革法院系統(tǒng)黨組織、改造審判業(yè)務(wù)庭為單純專業(yè)化審判組織等項改革措施進行配套。

科學(xué)的管理體制是法院獨立行使審判權(quán)的重要保障。長期以來，不科學(xué)的法院管理體制導(dǎo)致司法地方化。為有效解決這一司題，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大司題的決定》（以下簡稱《決定》）提出“改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理”，祛除地方化，保障司法的國家性、統(tǒng)一性和獨立性，貫徹實施以法律為載體的國家意志。法院人財物管理改革，這關(guān)系到改革的方向和尺度，關(guān)系到制度模式的選擇，涉及到的司題錯綜復(fù)雜，存在著許多難題與障礙。雖然改革框架意見已經(jīng)出臺，但如何設(shè)計具體路線圖，仍有待深入研究。

一、概念解析：法院管理的內(nèi)涵與外延

法院管理沒有一個統(tǒng)一的定義，“很容易找出許多定義，根據(jù)法律體系不同行為者的觀點有不同的定義”，一般認(rèn)為是為輔助司法審判權(quán)而對法院行政事務(wù)加以管理。

法院管理的內(nèi)涵和外延也存在不同的認(rèn)識。我國主流觀點將法院管理分為審判管理、司法政務(wù)管理、司法人事管理三大部分。哈里R.克里克認(rèn)為包括法院組織、人事管理和訴訟運行管理。美國律師協(xié)會將法官與非司法人員的管理、法院結(jié)構(gòu)、財政、決策等法院相關(guān)的實體方面都作為法院管理的內(nèi)容。蔣惠嶺認(rèn)為包括審判管理、系統(tǒng)運作層次的外部管理和機關(guān)運轉(zhuǎn)層次的事務(wù)管理。有學(xué)者認(rèn)為包括案件流程管理、人事管理、財物管理以及行政事務(wù)管理。另有學(xué)者認(rèn)為包括宏觀的司法體制設(shè)計、運行，和微觀的訴訟運行、組織人事、司法行政事務(wù)管理等。

本文認(rèn)為，可從改革角度將法院管理分為“管理體制”和“管理機制”兩個層面?！绑w制”解決的是政治權(quán)力之間的關(guān)系司題，“機制”解決的是工作規(guī)章制度的司題。體制層面上法院管理是憲法和組織法上的概念，關(guān)注的是法院管理主體設(shè)置、隸屬關(guān)系和權(quán)力劃分等方面的組織制度。包括法院外部事務(wù)協(xié)調(diào)（如與政黨、議會、政府、上下級法院之間的關(guān)系與事務(wù)協(xié)調(diào)等），法官及其他人員的選任與管理，法院經(jīng)費與物資裝備的供給與分配三個方面。機制層面上的法院管理是管理學(xué)上的概念，關(guān)注的主要是法院內(nèi)部資源管理途徑和方法優(yōu)化。包括案件管理，為審理案件和法院的運轉(zhuǎn)提供支持和服務(wù)的司法政務(wù)管理兩個方面。

人財物省級統(tǒng)管的改革，涉及到統(tǒng)管的主體設(shè)置以及統(tǒng)管的權(quán)力劃分等司題，實質(zhì)是管理體制的改革。在本文的研究中，基于研究背景和研究的主要目的，研究對象主要鎖定在法院管理體制層面上的司題。

二、比較分析：我國法院管理模式考評與域外主要管理模式考察

“對不同地區(qū)的法制進行比較研究，其歷史同法學(xué)本身同樣古老。”通過比較研究，有利于發(fā)現(xiàn)不同司法制度下的共同規(guī)律，借鑒和吸收合理成分和有益經(jīng)驗。

（一）我國法院管理體制模式現(xiàn)狀考評

1949年新中國成立后的法院管理體制在是否選擇司法行政型管理模式上搖擺不定，幾經(jīng)翻轉(zhuǎn)。1982年后管理模式基本固定，呈現(xiàn)五個向度上的關(guān)系：黨委的人事管理、同級人大及其常委會的人事任免與業(yè)務(wù)監(jiān)督、同級行政機關(guān)的財政保障、上級法院的人事協(xié)管和司法政務(wù)管理、各級法院相對高度的自主管理。各級法院對于本院案件管理、人員調(diào)配、物資財務(wù)等實行自主管理。

考評我國法院管理模式，一言以蔽之，法院管理與其他黨政部門的管理體制并不存在實質(zhì)性差別。這種管理體制是司法地方化和行政化的制度根源。法院物質(zhì)完全依賴和人事任免權(quán)的完全受制而形成了法院對地方黨政機構(gòu)的單向完全依賴性關(guān)系?！熬腿祟愄煨灾话闱闆r而言，對某人的生活有控制權(quán)，等于對其意志有控制權(quán)?！痹谫Y源依賴?yán)碚摰囊暯窍拢ㄔ翰⒉徽莆兆鳛闄?quán)力基礎(chǔ)的“資源所有權(quán)”，為了獲取生存資源，就必須積極向資源分配者靠攏，形成一個布魯斯所謂的“完全依賴結(jié)構(gòu)”。同時，地方黨政在發(fā)展經(jīng)濟、維護社會穩(wěn)定時日益依賴法院的司法保障功能和糾紛解決功能?，F(xiàn)行管理模式下的地方法院是地方權(quán)力架構(gòu)中重要職能部門，是地方權(quán)力在司法中的代言人。要實現(xiàn)法院“獨立公正行使審判權(quán)”，和立法、行政機關(guān)在資源供給關(guān)系上的制度性安排尤其重要。

制度主義理論認(rèn)為，一個組織對另一個組織的依賴性越強，它與該組織趨同性程度越高。法院對黨政機關(guān)的資源依賴，法院內(nèi)部管理也與黨政機關(guān)管理日趨同質(zhì)化。法院組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)、管理方式和運行機制呈現(xiàn)出審判活動和管理活動的科層化。法院內(nèi)部雖然有專門的人事、財務(wù)、辦公室等部門負(fù)責(zé)司法行政事務(wù)，但院、庭長同時擔(dān)負(fù)審判權(quán)、審判業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)、審判管理權(quán)和行政事務(wù)管理權(quán)，審判權(quán)與行政管理權(quán)高度重合，審判與行政管理附著于同一機構(gòu)，審判組織內(nèi)部的等級關(guān)系、審判組織和審判組織、管理組織的管理關(guān)系、正式結(jié)構(gòu)與非正式結(jié)構(gòu)交叉運作在一起，審判業(yè)務(wù)與行政業(yè)務(wù)混合在一起，在同一相互交叉的制度空間內(nèi)運作，相對強勢的行政邏輯入侵審判工作，這才符合權(quán)力運行的規(guī)律。

（二）域外法院管理體制考察

世界各國基于不同的國情和價值目標(biāo)的考慮，在法院管理中立法權(quán)力、行政權(quán)力和法院權(quán)力配置以及發(fā)生作用的力度、方式不同，從而形成不同的法院管理模式。

根據(jù)法院管理決策權(quán)力歸屬的主體不同，可分為行政型、司法委員會型和司法自治型管理模式。行政型管理模式通常是行政部門對法院管理事務(wù)享有決策權(quán)，審判權(quán)力和司法行政權(quán)力實行外部分離，法院行政管理權(quán)的最關(guān)鍵部分完全由行政部門掌握和管理，法院不承擔(dān)或承擔(dān)很少的管理職責(zé)。司法委員會型模式下，由專門成立獨立的司法委員會負(fù)責(zé)法院管理的決策，單個法院享有較多的自治性管理權(quán)限。司法自治型模式下法院管理由法院系統(tǒng)自己控制，實行審判權(quán)和司法行政管理權(quán)的法院內(nèi)部分離，最高法院或者法官集體（法官委員會）負(fù)責(zé)管理決策，由專門機構(gòu)負(fù)責(zé)實施。該模式以美國聯(lián)邦法院系統(tǒng)最為典型。

綜觀世界各國的法院管理，雖然基于不同的政治制度、國家結(jié)構(gòu)形式和國家政權(quán)組織形式，以及有著不同的歷史文化背景，法院管理模式呈現(xiàn)出不同的特點，但在制度設(shè)計上遵循共同的規(guī)律：（1）確保司法權(quán)獨立行使。構(gòu)建有效的管理結(jié)構(gòu)為法院整體獨立和法官個體獨立提供制度保障是各個模式在表現(xiàn)形式差異性后面體現(xiàn)出的一致性。司法委員會的價值目標(biāo)就是如何保障法院和法官獨立，自治型管理模式以法院對絕大部分行政事務(wù)進行最大限度的掌控來實現(xiàn)自我管理，體現(xiàn)出對司法權(quán)獨立行使保障的徹底性。（2）審判業(yè)務(wù)與司法行政管理相分離。各種模式都注意到了司法審判與行政管理運行的規(guī)律不同，將司法行政與審判業(yè)務(wù)相分離，由專業(yè)的機構(gòu)進行管理。（3）以審判為中心。在審判權(quán)和管理權(quán)關(guān)系的體制安排和機制設(shè)計上，都以法官主體和審判權(quán)行使為核心，體現(xiàn)出法院管理服務(wù)審判的根本目的。（4）法院管理專業(yè)化。主要法治國家法院管理都體現(xiàn)出管理的專業(yè)化，由專業(yè)化的法院管理機構(gòu)來具體操作。如美國“聯(lián)邦法院行政管理局”、日本最高法院“事務(wù)總局”等均是適應(yīng)司法行政的專業(yè)化分工的需要而產(chǎn)生的。美國法院管理者多是受過司法學(xué)院管理學(xué)、司法培訓(xùn)的專業(yè)管理人員，為法官提供專業(yè)化的服務(wù)。

三、模式選擇：目標(biāo)導(dǎo)向下的法院管理制度確定與設(shè)計

對我國法院體制進行改革，祛除“司法地方化”已經(jīng)是社會各界的共識，但選擇什么樣的路線并無統(tǒng)一的意見。學(xué)術(shù)界和司法實務(wù)界在過去的研究中提出許多思路，如建立中央和地方兩套司法系統(tǒng)、建立單一的垂直司法體制、重新規(guī)劃司法區(qū)、建立最高法院巡回法庭專門受理跨省之間案件等。《決定》提出要實行地方法院人財物省級統(tǒng)管，改革的整體思路塵埃落定。改革目標(biāo)確定以后，我們能夠做的最有價值的事情是按照中央確定的工作目標(biāo)，努力設(shè)計一套這樣的管理模式。模式是理論與實踐的中介，模式研究既為實踐提供理論依據(jù)，也提供切實可行，可操作的樣式。

（一）法院管理模式的選擇標(biāo)準(zhǔn)

法院管理模式的選擇不是理想狀態(tài)中的某種樣式，也不是可以照搬他國經(jīng)驗短期內(nèi)就可以實現(xiàn)的現(xiàn)成模式，而是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)能夠?qū)崿F(xiàn)的目標(biāo)。選擇法院管理模式，應(yīng)符合以下標(biāo)準(zhǔn)：

1.符合價值目標(biāo)定位。價值目標(biāo)是模式選擇的精神性基礎(chǔ)，決定著管理主體、權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制的設(shè)計與選擇。司法管理體制改革的目的，《決定》指出是“保證國家法律統(tǒng)一正確實施”，“確保依法獨立行使審判權(quán)”，中央領(lǐng)導(dǎo)明確指出是解決“社會上反映比較多的是司法機關(guān)的人財物受制于地方，司法活動易受地方保護主義的干擾，影響法制統(tǒng)一，損害司法權(quán)威”的司題。改革任務(wù)既然是祛除司法地方化，將分散的司法權(quán)力集中起來，實現(xiàn)司法的“中央化”，模式設(shè)計自然要圍繞這一目標(biāo)進行。

2.符合中國特殊的司法國情。資源依賴?yán)碚摵椭贫戎髁x認(rèn)為研究組織司題不能只局限于組織本身，必須考慮到組織所嵌入的環(huán)境和網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。法院管理模式植根于特定的政治、歷史和文化背景，不能僅從單純的司法角度出發(fā)，而應(yīng)當(dāng)結(jié)合具體司法國情進行多維度的觀察。檢索當(dāng)代中國司法國情，最大的國情是堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，堅持人民代表大會制度的根本制度。與地方黨委、人大、政府之間橫向和上下級法院之間縱向關(guān)系的結(jié)構(gòu)安排對于法院組織目標(biāo)的實現(xiàn)起著關(guān)鍵性作用，之間的權(quán)力的劃分決定著法院管理職能的配置，職能配置又決定著管理運行機制。

3.遵循法院管理的一般規(guī)律。世界各國主要法院管理模式所體現(xiàn)出法院（法官集體）自治管理、實行審判業(yè)務(wù)和行政管理事務(wù)相分離、以審判為中心，實行行政管理專業(yè)化等共性規(guī)律，這是司法發(fā)展的共同經(jīng)驗，在我國也同樣適用。

（二）我國法院管理模式的選擇

行政型模式相對徹底的審判與行政管理分離，符合組織專業(yè)化分工原則，有利于提高組織運作的效率。但行政管理型模式下行政機關(guān)對法院的強力控制，存在著行政干預(yù)司法的危險，同時也易造成法官與行政人員之間的溝通不暢和矛盾沖突，這在英國、德國已經(jīng)表現(xiàn)得很突出。考慮到我國行政權(quán)力的現(xiàn)實，在未建立起有效的權(quán)力制衡機制的情況下，假設(shè)實行該模式，不僅無法解決司法權(quán)地方化司題，反而可能使得現(xiàn)實中上級法院對下級法院有限管理所取得的一些脆弱的整體獨立也不復(fù)存在新中國成立后法院管理模式的不斷變遷中，司法行政機關(guān)管理法院行政事務(wù)引起的司題比解決的司題更多，最終司法行政機關(guān)不再負(fù)責(zé)法院司法行政事務(wù)，是現(xiàn)實和制度進步的選擇。行政型管理模式已日漸式微，逐漸向其他管理模式轉(zhuǎn)變，典型的行政型管理模式國家法院管理事務(wù)也越來越多為法院行使。

根據(jù)資源依賴?yán)碚?，為了減少資源的依賴性和相關(guān)的不確定性，可以通過提高對資源的控制力，最小化對其他組織的依賴性。為了保證法院獨立行使司法權(quán)，在給予充分物質(zhì)保障的同時，應(yīng)盡可能避免干涉法院的內(nèi)部運行，法院司法行政事務(wù)應(yīng)由法院（法官集體）作出決策。從法院管理體制的演變趨勢看，作為公共服務(wù)組織的法院應(yīng)是一個盡可能管理自治的組織，以保障司法獨立實現(xiàn)司法公正提升司法效率。自治型法院管理模式以其自治管理的徹底性被越來越多國家所采用。但該模式雖有利于實現(xiàn)法院整體獨立，卻易造成法院內(nèi)部的行政統(tǒng)治，造成封閉官僚性，威脅法官獨立，這在日本法院管理中尤其明顯。考慮到我國司法行政化的現(xiàn)實，完全采取該模式會也會產(chǎn)生嚴(yán)重司題。

世界司法改革潮流中，司法委員會模式逐步被各國接納。已有60%的國家設(shè)立了各種形式的司法委員會，98個國家將司法委員會明確寫入憲法。司法委員會執(zhí)掌司法政策、人事、預(yù)算、經(jīng)費保障等司法行政事務(wù)，在提高司法組織和法官的獨立性方面發(fā)揮了積極的作用，其獨立地位避免了行政機關(guān)通過資源依賴尋求對司法機關(guān)的直接或間接的不當(dāng)干預(yù)?？疾鞂嵭兴痉ㄎ瘑T會的國家，大部分具有大陸法系的背景，我國法院制度構(gòu)建其始，借鑒德日俄甚多，大陸法系法院管理中存在的審級行政化、行政權(quán)干預(yù)司法權(quán)的現(xiàn)象在我國同樣嚴(yán)重。同時我國是以省級區(qū)劃為單位進行改革，我國每個省與實行司法委員會模式的許多國家在管轄面積、法院數(shù)量上具有相似性?！端痉ǜ母锟蚣芤庖姟分赋鲈凇笆∫患壴O(shè)立法官遴選委員會”，決策者在設(shè)計時似有以司法委員會為參考背景的考慮。因此，相對獨立、有利于法院整體獨立，有利于司法中央集權(quán)的司法委員會模式，是我國改革的重要借鑒對象。同時，模式的選擇具有路徑依賴性，制度的變遷具有自我強化機制，原有的法院制度和法院管理模式會提供強化制度的慣性，完全放棄原來的制度傳統(tǒng)并不現(xiàn)實?？紤]到1982年以來各級法院已經(jīng)形成了相對完備的內(nèi)部管理機構(gòu)，只要按照審判權(quán)和管理權(quán)分離的原則，真正以審判為中心，確定法官（集體）對司法行政事務(wù)決策的主要地位，在不用增設(shè)機構(gòu)的情況下對法院管理系統(tǒng)進行的整合，能夠?qū)崿F(xiàn)平穩(wěn)過渡，減少改革的社會成本。

綜合前文所述，本文認(rèn)為目前比較理想的司法體制管理模式，是借鑒司法委員會型管理模式的外部資源獲取方式和方法，成立相對獨立的司法委員會制實行外部管理，負(fù)責(zé)法院管理的決策；充分吸納自治型管理模式的優(yōu)點，在法院內(nèi)部實行審判業(yè)務(wù)與行政管理相分離，成立專業(yè)化的行政管理機構(gòu)執(zhí)行司法委員會、院黨組的管理決策。這種模式筆者暫時稱之為中國特色司法委員會型法院管理模式。

（三）中國特色司法委員會型法院管理模式制度設(shè)計

理想狀態(tài)下的司法委員會應(yīng)在中央和省級分別成立，作為司法政策、司法人事、司法預(yù)算、經(jīng)費保障等司法管理的決策主體。根據(jù)循序漸進原則和中央對司法改革部署的步驟，先行設(shè)計省級司法委員會的運作機制。

1.司法委員會的人員組成。司法委員會要體現(xiàn)出價值多元性，同時也要尊重司法自治性。多元性主要體現(xiàn)在成員身份、來源的多元化上，自治性體現(xiàn)在法官代表占有較大的比例。依據(jù)國情，省級司法委員會由省級黨委（含政法委、組織部）負(fù)責(zé)人、省高級法院院長、中級、基層法院部分院長以及律師和其他社會各界一定比例代表組成比較合適。司法系統(tǒng)成員人數(shù)應(yīng)略高于其他系統(tǒng)成員，以保證決策的專業(yè)性。為確保司法委員會委員選任工作的制度化和規(guī)范化，許多國家和地區(qū)一般都會制定專門的委員產(chǎn)生辦法。建議全國人大常委會也制定我國《司法委員會委員選任法》。

考慮到司法委員會委員為兼職，無法處理日常事務(wù)，建議在黨委政法委或高級法院設(shè)立司法委員會辦事機構(gòu)負(fù)責(zé)處理具體工作。從事務(wù)協(xié)調(diào)來看，設(shè)在黨委政法委更有利于工作的協(xié)調(diào)；但司法委員會還負(fù)責(zé)法院管理的宏觀決策，從專業(yè)性角度來看，設(shè)在高級法院更為合適。

2.運作方式。司法委員會每年召開一次會議，會期應(yīng)固定在省人大會召開前的半個月，會議審議各級法院法官選任建議名單，各級法院下一年度的經(jīng)費預(yù)算報告及其他重要事項。司法委員會通過的法官任免和經(jīng)費預(yù)算方案由省級人大按照法定程序通過，經(jīng)費預(yù)算方案由省級政府財政部門予以執(zhí)行司法委員會實行表決制，一般司題以簡單多數(shù)通過，重大司題需出席會議的2/3以上人數(shù)通過。

3.法官選任。建立公開、透明的法官遴選程序和明確的選任標(biāo)準(zhǔn)是法官選任制度的關(guān)鍵。法官選任的所有過程都應(yīng)是公開的，全程接受社會的監(jiān)督。遴選法官的標(biāo)準(zhǔn)，專業(yè)能力、職業(yè)操守、政治表現(xiàn)、道德水準(zhǔn)、健康狀況都應(yīng)予以明確。司法委員會辦事機構(gòu)按照確定的標(biāo)準(zhǔn)對有關(guān)機構(gòu)推薦和自薦人選進行資格初審和組織相關(guān)考察工作后，向司法委員會提交法官選任建議名單?？紤]到司法權(quán)的重要性及與現(xiàn)行法律制度的銜接，司法委員會審定后應(yīng)提請省級人大及其常委會進行任免。但權(quán)力機關(guān)不得輕易拒絕司法委員會的建議，只有在有確鑿證據(jù)支持候選人不符合法官選任的法定資格時，才能作出“拒絕”決定，或者建議“重新提名”，并應(yīng)作出充分說明。司法委員會選任法官應(yīng)處理好與黨管干部原則的關(guān)系，司法委員會不是代替黨委組織部門的職權(quán)，主要職責(zé)是對法官的職業(yè)水準(zhǔn)、專業(yè)能力負(fù)責(zé)，協(xié)助組織部門選出最優(yōu)秀的法律人才。對法院其他工作人員，司法委員會確定年度司法輔助人員和司法行政人員招錄數(shù)量與錄用標(biāo)準(zhǔn)、條件。由高級法院具體負(fù)責(zé)統(tǒng)一招錄、統(tǒng)一保障，全區(qū)調(diào)配。

4.確定法院預(yù)算。世界上大多數(shù)國家都將法院經(jīng)費獨立出來，單獨列入國家預(yù)算。排除行政機關(guān)對法院預(yù)算的影響，是確保法院獨立行使審判權(quán)的必要措施，也是國外實踐的成功經(jīng)驗。為確保法院經(jīng)費充足且不受制于政府，應(yīng)實行法院預(yù)算單列，制定司法預(yù)算法，以法律形式確定法院經(jīng)費保障標(biāo)準(zhǔn)。在具體實施上，建議高級法院負(fù)責(zé)全省法院財政預(yù)算申報，中級、基層法院作為二級預(yù)算單位報高級法院匯總預(yù)算。經(jīng)司法委員會審定，報經(jīng)人大批準(zhǔn)，由省級財政統(tǒng)一撥付到高級法院。行政機關(guān)無權(quán)刪減司法預(yù)算，只能提交附加意見，由人大會議裁定。高級法院法院依照經(jīng)費預(yù)算方案及時撥付各級法院，同時也要以法律的形式規(guī)范高級法院行政管理部門對經(jīng)費支配和管理，避免出現(xiàn)對下級法院的經(jīng)費擠占、挪用等情況。各級法院收取的訴訟費、罰金、沒收的財產(chǎn)以及收繳的贓款贓物統(tǒng)一上交省級財政。同時為減輕省級財政的壓力，縣、市兩級財政應(yīng)向省級財政上繳一定比例的專項款。

5.法官懲戒。司法委員會負(fù)責(zé)對法官的懲戒，對法官涉嫌犯罪的，追訴機關(guān)應(yīng)當(dāng)經(jīng)過司法委員會批準(zhǔn)才能對法官進行限制人身自由的強制性措施。

四、改革廣角：法院管理模式改革的若干配套措施

法院管理體制是一個復(fù)雜的政治與社會系統(tǒng)，改革牽一發(fā)而動全身，單純管理模式的設(shè)計并不能起到預(yù)想的效果，只有在其他改革措施配套實施下，才能實現(xiàn)保障公正司法的目標(biāo)。

（一）修改相關(guān)法律，掃除法律障礙

法院管理模式改革將會與憲法、地方各級人民代表大會和地方各級政府組織法、法院組織法、民族區(qū)域自治法、法官法中有關(guān)地方法院的產(chǎn)生、報告工作，接受監(jiān)督與人員的任免、撤換、辭職等相關(guān)條文相沖突。改革不能以“違法改革”為犧牲代價，先立法后改革或者通過立法實行改革是最優(yōu)選擇，也應(yīng)當(dāng)是推進改革的主要方式。建議及時修改相關(guān)法律中與司法改革不相適應(yīng)的地方，取消中、基層法院同級人大及其常委會選舉任免法院工作人員的權(quán)力，改由省級人大及其常委會行使。但修法特別是修憲耗時日久，在修改現(xiàn)有憲法、法律規(guī)范之前，為了使司法改革不是“違法”的活動，建議由全國人大或其常委會作出決議，授權(quán)對與改革方案發(fā)生沖突的現(xiàn)行法律制度，可以暫停適用或者變通適用，以突破相關(guān)法律限制，這在改革中是有先例可循的。

（二）重新規(guī)劃司法管轄區(qū)

目前地方法院的司法管轄區(qū)完全按照行政區(qū)劃設(shè)置，這是司法地方化的一個重要原因。再者，我國大部分省有中級法院10-20個，基層法院80-150個。在省級統(tǒng)管中、基層法院人財物后，層層管理會導(dǎo)致司法行政化，而直接管理會因管理對象眾多導(dǎo)致管理效率低下。在不增加資源投入的前提下，提高管理效率的一個重要措施是減少管理對象。調(diào)整司法管轄區(qū)，適當(dāng)合并、調(diào)整法院設(shè)置是一個合適的選項。

我國單一制的國家結(jié)構(gòu)決定了憲法原則與精神將維護審判獨立與審判機關(guān)的國家性置于構(gòu)建司法體制的中心地位，司法管轄區(qū)并非必須與行政區(qū)劃重合，并且有關(guān)條款的表達(dá)方式也為司法管轄制度的調(diào)整留下了必要空間，直轄市中級法院、鐵路運輸法院、海事法院和東莞、中山等地基層法院的設(shè)置實踐就說明了這一點?！稕Q定》指出要探索與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄區(qū)。在地方法院人財物不再依賴所在地政府的資源支持，人事任免擺脫了同級人大及其常委會的體制桎梏后，完全可以根據(jù)“兩便原則”重新整合司法資源，進一步減少地方政府干涉司法審判的條件。因此，可按照一定標(biāo)準(zhǔn)諸如人口分布、地域大小、案件多少等，第一步先對基層法院和中級法院進行精簡、調(diào)整、合并以及拆分，在將來實行司法全國統(tǒng)管后，實施第二步，對高級法院設(shè)置進行調(diào)整，完全打破司法管轄區(qū)按照行政區(qū)劃設(shè)置的現(xiàn)象。目前地方法院是按照法院組織法的相關(guān)規(guī)定進行設(shè)置，建議修改法院組織法如下，修改第17條為：“基層法院充分考慮案件、人口、地域、交通等因素，按照便于當(dāng)事人訴訟，便于人民法院依法獨立、公正和高效行使審判權(quán)的原則設(shè)置?！毙薷牡?2條為：“中級法院是基層法院的上訴法院，對法律規(guī)定由其審理的案件行使管轄權(quán)?！毙薷牡?5條為：“高級法院設(shè)立于地區(qū)中級法院與最高法院之間，對法律規(guī)定由其審理的案件行使管轄權(quán)?！?/p>

（三）調(diào)整與地方黨委、政府和人大之間的關(guān)系

改革后的中級、基層法院與地方黨委政府之間不再有直接的關(guān)系，比照駐地方軍事機構(gòu)、海關(guān)等運行模式，涉及司法重大人事變動、重大情況、重大司題、重大案件應(yīng)及時向地方黨委政府通報，積極爭取地方黨委政府的支持。省級政法委定位依舊是黨委領(lǐng)導(dǎo)司法工作的職能部門，確保黨的政策在司法工作中得到貫徹。省級以下黨委政法委與法院的關(guān)系，應(yīng)調(diào)整為組織、協(xié)調(diào)、支持司法工作的部門。

地方法院作為國家設(shè)在地方的法院，在省級統(tǒng)管以及以后中央統(tǒng)管后，是否還需要向同級人大報告工作，這是一個司題。本文認(rèn)為，在省級統(tǒng)管的情況下，中、基層法院不再需要向同級人大報告工作，其工作內(nèi)容可以包含在高級法院的報告之內(nèi)，也可以附在高級法院報告之后進行書面報告，但應(yīng)將年度工作情況向同級人大通報。憲法第128條規(guī)定最高法院向全國人大及其常委會負(fù)責(zé)，地方法院向產(chǎn)生它的國家權(quán)力機關(guān)負(fù)責(zé)，并未規(guī)定地方法院一定要由同級人大產(chǎn)生，向同級人大負(fù)責(zé)，而是由誰產(chǎn)生向誰負(fù)責(zé)。按照前文的設(shè)計，中級、基層法院自然是向省級人大負(fù)責(zé)。但省級以下人大及其常委會和人大代表仍可以通過代表觀察、評議等方式對各級法院進行監(jiān)督，認(rèn)為駐地法院有失職濫權(quán)行為的，可以向省級人大及其常委會提出監(jiān)督的意見和建議。

（四）規(guī)范上下級法院之間的關(guān)系

省級統(tǒng)管后，上級法院特別是高級法院在人事管理、行政裝備等方面對下級法院的管理制約能力必然大增，單向度地司法一體化會導(dǎo)致上下級法院之間關(guān)系行政化。日本司法實踐也證實理論上的推測。出于人情、私情、賄賂等因素干預(yù)案件，司法內(nèi)部比外部會更容易、更方便、更專業(yè)。上下級法院之間的關(guān)系應(yīng)該只是審級上的監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，法院既不能受制于地方，同樣也不能受制于上級法院。建議采取以下措施：（1）上級法院要樹立“辦案就是監(jiān)督”的觀念，主要通過個案審判對下級法院裁判結(jié)論進行監(jiān)督和指導(dǎo)，向下級法院傳達(dá)自己的審判觀點。廢止個案請示制度，通過完善移送管轄制度將案件請示制度訴訟化改造。（2）上級法院在對下級法院的審判管理應(yīng)著重于宏觀管理，區(qū)分管理性數(shù)據(jù)和研究性數(shù)據(jù)的不同價值，對審判質(zhì)量效率進行宏觀監(jiān)測和評估，對下級法院的整體審判運行態(tài)勢進行掌控，不涉及具體案件的程序與實體管理。（3）上下級法院行政事務(wù)管理上各自獨立，各級法院在自身管理范圍內(nèi)享有高度自主決定權(quán)。法院內(nèi)設(shè)的行政管理機構(gòu)向本院負(fù)責(zé)而不是向上級法院負(fù)責(zé)。特別考慮到在級別管轄標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整后，基層法院作為主要的初審法院，中級法院作為最重要的上訴法院，掌控著最多的審判職權(quán)。中級法院對基層法院只能有審級上的監(jiān)督關(guān)系，不能賦予中級法院對基層法院人財物的管理權(quán)，要在這兩級法院之間構(gòu)建純粹的審級關(guān)系，防止上級法院利用司法管理權(quán)干涉下級法院審判權(quán)的獨立運行。

（五）法院黨組織的設(shè)置

毫無疑司，法院黨組織在法院管理中發(fā)揮核心作用。在法院管理模式改變后，中級、基層法院黨組織脫離了地方黨委的管理，但又無法和省級黨委建立直接聯(lián)系，因此有必要改革法院系統(tǒng)的黨組織。建議在高級法院設(shè)立黨委，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)轄區(qū)各級法院黨組，中級法院黨組和基層法院黨組同為高級法院黨委的派出機構(gòu)，都直接對高級法院黨委負(fù)責(zé)并報告工作。對轄區(qū)內(nèi)各中、基層法院院領(lǐng)導(dǎo)（黨組成員），高級法院黨委在干部管理權(quán)限范圍內(nèi)實行全省統(tǒng)一調(diào)配，在調(diào)整任免前一般應(yīng)征求駐地同級地方黨委的意見，由省級人大常委會履行法定程序；涉及到法官的，向省司法委員會建議，由省級人大常委會履行法定程序。對于各中級法院、基層法院內(nèi)部中層干部的任免，由本院黨組決定后報高級法院審批備案。高級法院黨委在未實行中央統(tǒng)管前為省級黨委的下級，但加大最高法院黨組對高級法院黨委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)重；在實行中央統(tǒng)管后高級法院黨委轉(zhuǎn)變?yōu)樽罡叻ㄔ狐h委的下級。

（六）成立專業(yè)化的司法行政管理機構(gòu)

一個好的法官未必是一個好的管理者，法官過多參與具體管理事務(wù)難免會影響裁判工作。專業(yè)化的行政管理機構(gòu)和人員是確保審判與行政管理有效分離的基礎(chǔ)。因此，有必要對現(xiàn)有的法院內(nèi)設(shè)行政管理機構(gòu)進行整合，成立專業(yè)化司法行政管理機構(gòu)，負(fù)責(zé)執(zhí)行落實本院黨組會議的決定，圍繞著審判工作運轉(zhuǎn)，其內(nèi)部層級機構(gòu)遵循行政管理基本原則。行政管理機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)由本院黨組按照干部管理權(quán)限進行任免。

（七）改造審判業(yè)務(wù)庭為單純的專業(yè)化審判組織

如前所述，院、庭長審判權(quán)和行政管理權(quán)行使者的雙重身份和審判業(yè)務(wù)庭的多重管理責(zé)任，是司法行政化的重要原因。為解決這一司題，建議取消審判業(yè)務(wù)庭的行政管理和審判管理職權(quán)。審判庭負(fù)責(zé)的審判管理依托現(xiàn)代信息技術(shù)完全交由審判管理部門負(fù)責(zé)，庭長僅負(fù)責(zé)分配案件、組建合議庭等事務(wù)，不再負(fù)責(zé)裁判文書的審簽，僅簽發(fā)一些程序性的司法文書，案件是否需要上審判委員會討論由合議庭（法官）根據(jù)相關(guān)規(guī)則自行決定，徹底取消案件審理的層層審批、把關(guān)環(huán)節(jié)，法官按照法律獨立行使審判權(quán)，獨立辦案，獨立承擔(dān)責(zé)任，“讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”。

取消將審判庭的行政管理功能，改造成單純的審判業(yè)務(wù)組織無疑是符合司法權(quán)力運行的規(guī)律和要求。在取消審判庭的管理職責(zé)后，其還有存在的價值在于適應(yīng)審判的專業(yè)化趨勢。日益復(fù)雜而精密化的案件類型要求根據(jù)法官的專業(yè)專長，相對固定地審理某一類型的案件，這有利于提升審判質(zhì)量和效率。將相同專業(yè)特長的法官劃歸同一業(yè)務(wù)部門，可以對此類案件在實體、程序等方面的司題經(jīng)常探討，在操作規(guī)程和裁判上統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一尺度，從而總結(jié)出某類案件的審理技巧和經(jīng)驗，最大限度實現(xiàn)法律的統(tǒng)一適用。

五、結(jié)語

“周雖舊邦，其命維新”?！稕Q定》提出的司法改革措施是確保審判權(quán)依法獨立運行的重要保障。在我國，建立統(tǒng)一的法院管理體制還沒有先例，缺乏經(jīng)驗。世界各國由于各自不同的國情選擇的模式也不盡相同。這種現(xiàn)實差異清楚地表明，法院管理模式不存在唯一的選項，解決司法權(quán)的地方化以及行政化司題，也沒有唯一正確的答案。法院管理模式的選擇、設(shè)計和改革，唯一要遵守的基本規(guī)律是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下根據(jù)法治思維和法治方式，充分考慮中國特殊的政治、社會、司法和文化傳統(tǒng)，經(jīng)濟社會發(fā)展水平，及社會法治發(fā)展水平，借鑒人類在輔助和保障司法發(fā)展和審判權(quán)實現(xiàn)的過程中取得共識，來進行法院管理模式改革。法院管理模式可以做出靈活多樣的選擇，法院管理模式的選擇和實現(xiàn)路徑是一道開放的多項式選擇題，并且所有的選擇都應(yīng)是非定型化的，應(yīng)可以根據(jù)運行效果和司法需要進行不斷深化改革和隨時調(diào)整。本文做出的探討，是這諸多答案中的一個答案。不惴鄙陋，求教于方家，希望能夠?qū)φ陂_展的司法改革有些許參考意義。

同時，本文也意識到，司法作為一個實踐性極強的社會系統(tǒng)，保障司法獨立的體制建設(shè)固然重要，更重要的是整個社會形成尊重法律、信仰法律的法治理念，提高法官的職業(yè)保障，共同維護司法權(quán)威和公正。單純的管理體制改革并不能必然地實現(xiàn)全部目的，完全實現(xiàn)法院、法官“獨立公正行使審判權(quán)”，還有很長的路要走。