李健民

摘 要：行政程序法遭遇了29年的立法困境，至今沒有成功立法。利用剛性穩(wěn)定論的分析框架，我國的法制建設(shè)可能面臨四大命題：選擇性立法、獨立法律體系遭否、社會秩序領(lǐng)域的立法被動性、法治與穩(wěn)定的相互形塑。行政程序法都符合這些命題，再加上自身獨特性，使其更深層地觸碰到原有的剛性穩(wěn)定體制，制約著其立法進程。最后，我國目前正處于棱柱型社會，法必然受到權(quán)力和秩序的影響，研究重點須從法的“正當性”轉(zhuǎn)向法的“可接受性”。

關(guān)鍵詞：行政程序法;剛性穩(wěn)定;威權(quán)體制;公權(quán)力;社會秩序

中圖分類號：D920.4 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2015）25-0132-02

1986年，著名法學家張尚首次提出行政程序法的立法工作，行政程序法此后多次成為輿論聚焦和學界討論的熱點，然而29年過去，這部法律的制定仍然沒有時間表。為什么在提倡依法治國的今天行政程序法遲遲沒有落實，立法機關(guān)的邏輯和底線是什么，現(xiàn)象背后的根源是什么，真正的解決之道又何在。本文將試圖通過剛性穩(wěn)定論作為分析框架，圍繞權(quán)力、秩序和法律之間的嵌套和博弈進行探析。

一、問題及對問題的解構(gòu)

《行政處罰法》《行政許可法》等法律的相繼出臺，使我國行政法體系日趨完善。然而，作為行政過程中最重要要件之一的行政程序，針對此領(lǐng)域的專門法律卻一直缺失。行政程序法早在1986年的中國法學會行政法學研究會被第一次提出，已包括行政活動程序、行政立法程序等具體的立法框架。2000年前后，學界形成了3個較有影響力的“行政程序法”試擬稿，形成立法高潮，使其進入2003年十屆全國人大常委會的立法計劃，但此后一直被擱置，沒有呈現(xiàn)在人大正式議案中。

盡管行政程序在其他行政法中有所涉及，但就全面性和原則統(tǒng)一問題上尚待厘清，許多學者也已對行政程序法的“合法性”、合理性、價值與功效等展開討論，章劍生（2001）[1]從基本人權(quán)的發(fā)達、私法向公法的滲透和行政權(quán)內(nèi)容的變化三個方面分析了現(xiàn)代行政程序的成因;馬懷德（2004）[2]認為行政程序法具有公正價值、效率價值和秩序價值;王萬華（2005）[3]提到行政程序法在現(xiàn)代社會被視為衡量一國法治實現(xiàn)程度的標志性法律，同時現(xiàn)實的需要程度和立法能力都使制定條件已完全具備。應松年（2003）[4]指出行政程序法的直接立法目的是構(gòu)建統(tǒng)一的、最低限度公正行政程序制度。

然而，學理層面上的順理成章并沒有帶來事實層面上的一帆風順，說明在制度供給上至少在立法上不能停留于線性的“需求—結(jié)果”思維，而要涵蓋供給方的邏輯與策略，要基于包括政府在內(nèi)的多方動態(tài)博弈過程，不能只專注于理論上的成立，還要結(jié)合政治生態(tài)和歷史語境，也就是，不僅要考慮行政程序法的“正當性”，還要考慮行政程序法的“可接受性”。由此，解釋行政程序法立法困境，首要解決的問題就不是法律本身，而是對立法環(huán)境的解構(gòu)。

二、剛性穩(wěn)定及其與法的內(nèi)在張力

于建嶸的剛性穩(wěn)定論是對當今政治生態(tài)的一個較好解釋，也是立法環(huán)境的一個重要背景。于建嶸認為中國目前的社會穩(wěn)定是一種“剛性穩(wěn)定”[5]，具備三個主要特征：第一，以政治權(quán)力的排他性和封閉性為基礎(chǔ)，衡量社會是否穩(wěn)定的最為重要的標準是執(zhí)政者的政治統(tǒng)治權(quán)力是否受到威脅;第二，以社會絕對安定為管治目標，把一切抗議行為，如游行示威、罷工罷市等都視為無序和混亂，都要采取一切手段壓制或打擊;第三，以國家暴力為基礎(chǔ)，依賴對意識形態(tài)和社會組織的控制，具有非程序的法制性，通過利用國家政權(quán)的強制力、加強輿論管制和控制社會組織維護剛性穩(wěn)定。因此，這種剛性穩(wěn)定是“集權(quán)封閉的、靜態(tài)安定的、暴力強制的”[6]。

剛性穩(wěn)定的實質(zhì)是我國從魅力型權(quán)威向法理型權(quán)威的轉(zhuǎn)型過程中威權(quán)體制對沖擊的應對以及尋求政治合法性的途徑，因為“穩(wěn)定”本身就構(gòu)成一種合法性，只是這種穩(wěn)定當前被偏執(zhí)地解構(gòu)為是否對統(tǒng)治權(quán)形成威脅。

在這樣的政治背景下，我國的法制建設(shè)可根據(jù)其推導出四個命題：

1.選擇性立法。政府①為了自身利益，會根據(jù)法律對威權(quán)體制的鞏固性和威脅性，對不同的法律采取不同的態(tài)度和策略。對于不影響剛性穩(wěn)定甚至有利經(jīng)濟增長從而強化政權(quán)合法性的相關(guān)經(jīng)濟領(lǐng)域包括部分社會領(lǐng)域的法律，采取包容的態(tài)度和積極配合的策略;對于威脅其絕對壟斷權(quán)力、影響現(xiàn)有權(quán)力分配格局的相關(guān)政治領(lǐng)域的法律，采取消極的態(tài)度和拖延的策略。

2.獨立法律體系遭否。一種獨立、穩(wěn)定的法律體系是對現(xiàn)有剛性穩(wěn)定的威脅，因為非人格化的法律條文會削弱或束縛威權(quán)體制的可控性，這意味著，公權(quán)力對社會的強有力控制將受到一種獨立的外在力量的限制和挑戰(zhàn)，充滿不確定性，這是剛性穩(wěn)定所不能容忍的。

3.社會秩序領(lǐng)域的立法被動性。有關(guān)社會秩序領(lǐng)域的法律更多的是作為一種解決矛盾的手段，而非一種真正追求的價值。一般情況下，只要矛盾尚未完全激發(fā)，社會仍在政府的可控范圍內(nèi)，即仍能維持現(xiàn)有的剛性穩(wěn)定，政府是不會主動選擇助推這個領(lǐng)域的法制建設(shè)的;只有當政治體制的維護成本超過其支付能力，政府才會迫于壓力選擇改革。

4.法治與穩(wěn)定的相互形塑。法治與穩(wěn)定并非二元對立，有效的法治能有效解決社會的積壓矛盾，從而對維持剛性穩(wěn)定的目標和壓力有所舒緩，但有效成果和改造成本之間的衡量以及最終的選擇關(guān)鍵在于政府尤其是中央政府的理性計算和判斷，核心在于能否從剛性穩(wěn)定轉(zhuǎn)向韌性穩(wěn)定，即從“維穩(wěn)”轉(zhuǎn)向“創(chuàng)穩(wěn)”，從靜態(tài)穩(wěn)定轉(zhuǎn)向動態(tài)穩(wěn)定。

三、行政程序法的困境解釋、特殊表征和發(fā)展限度

基于上述的命題，行政程序法的立法困境能得到一個框架內(nèi)的解釋。首先，行政程序法作為政治領(lǐng)域的法律，對鞏固合法性及維持剛性穩(wěn)定的貢獻不及經(jīng)濟領(lǐng)域，甚至會影響原有的剛性穩(wěn)定，且一旦建立，將對現(xiàn)有國家威權(quán)體制的有效社會控制力產(chǎn)生動搖與挑戰(zhàn)，而維持現(xiàn)有的權(quán)力分配格局恰恰是公權(quán)力最為關(guān)切的價值追求，所以相比其他經(jīng)濟領(lǐng)域的法律，政府有一種天然的不信任，并采取消極的態(tài)度和拖延的策略。其次，行政程序法針對的行政程序，其他法律已有部分涉及，雖然部分條款在適用范圍、具體規(guī)范等方面存在矛盾，但對相關(guān)問題已經(jīng)能提供一定的解決依據(jù)和解決途徑，即現(xiàn)有矛盾尚在可控范圍內(nèi)，剛性穩(wěn)定尚能維持。而政府在社會秩序領(lǐng)域的目標就是“不出事”，保住這條底線即可，對偶然、突發(fā)的矛盾爆發(fā)可采取“封鎖”“擺平”等“機會主義”[7]的策略而不必從立法上作本質(zhì)的改革。

另外，行政程序法有其不同于其他行政法的特殊性，其涉及的各方利益群體太過廣泛，對利益格局的影響太過深刻，這就是行政程序法為什么明顯滯后于其他行政改革或立法的原因。行政程序法立法不但是增量改革，還是存量改革，不僅涉及給自己套上枷鎖，還涉及政權(quán)內(nèi)部各方復雜的利益，不僅威脅到絕對權(quán)威對社會的控制能力，還威脅到內(nèi)部權(quán)力穩(wěn)定，必然會更深層地觸碰到原有的剛性穩(wěn)定體制。所以，行政程序法能否立法，還不完全取決于中央對立法后能舒緩外部剛性穩(wěn)定的維持壓力的預期，還涉及內(nèi)部的剛性穩(wěn)定，即內(nèi)部利益格局的重新梳理和調(diào)整。

行政程序法遲遲難立，這其中，政府的注意力分配問題（即全能型政府的工作排序問題），和立法權(quán)的掌控問題（即最高權(quán)力掌握在利益集團手中還是真正的“人民”手中），也影響著行政程序法的發(fā)展限度。

四、討論與超越：權(quán)力、秩序與法

剛性穩(wěn)定問題本質(zhì)上是秩序問題和合法性問題，行政程序法的立法實質(zhì)上也是公權(quán)力、秩序與法三者的關(guān)系處理?？梢钥吹?，行政法律制度作為“行政國”時代無所不在的行政權(quán)的一種基本規(guī)范手段，其發(fā)展本應與行政權(quán)作用的擴展成基本“正相關(guān)”關(guān)系[8]，同時，法律制度的完善也是經(jīng)濟基礎(chǔ)發(fā)展所必然催生的結(jié)果，但行政程序法的立法困境反映出，行政法不能完全覆蓋行政權(quán)的擴展，經(jīng)濟基礎(chǔ)也不一定能順理成章地產(chǎn)生上層建筑（觀念、法律等），可以看到，現(xiàn)實圖景中政治上層建筑對法律上層建筑存在反限制作用，而這種限制恰恰是為了維護原有的政治秩序。

目前中國是一個典型的棱柱型社會，①經(jīng)濟、政治、行政、法律等系統(tǒng)糾纏在一起，彼此相互影響，一個現(xiàn)象往往是各種因素的綜合影響結(jié)果。立法問題同樣如此，不能以事論事，不能僅僅考慮其本身的法律問題，還要把其當作政治問題，即，法，并不能作為一個獨立要素單列，而須服膺公權(quán)力和秩序的影響，這并不是說要損害法律的神圣和尊嚴，而是在當今對待法律問題尤其是立法問題時，不僅僅是提供一個完備的方案，還要嘗試解決權(quán)力、秩序和法的平衡問題，也就是從法律“正當性”論證的專注轉(zhuǎn)向一種合乎中國國情的解構(gòu)，進入塑造“可接受性”的努力。

同時，應該看到，剛性穩(wěn)定論以政府完全能實現(xiàn)自身意圖為前提，但如今，新媒體的急速發(fā)展和推廣，以及社會倒逼能力和倒逼功效的不斷提升，使政府并不能完全“自為”，且開明政府或明或暗地偶然顯現(xiàn)，在歷史車輪不斷向前的背景下，法，又不斷彰顯出光明的未來。

參考文獻：

[1]章劍生.現(xiàn)代行政程序的成因和功能分析[J].中國法學，2001（1）.

[2]馬懷德.行政程序法的價值及立法意義[J].政法論壇，2004（5）.

[3]王萬華.行政程序法的內(nèi)容分析及中國立法的選擇[J].中國法學，2005（3）.

[4]應松年.中國的行政程序立法：語境、問題與方案[J].中國法學，2003（6）.

[5]于建嶸.從剛性穩(wěn)定到韌性穩(wěn)定——關(guān)于中國社會秩序的一個分析框架[J].學習與探索，2009（5）.

[6]于建嶸.當前壓力維穩(wěn)的困境與出路——再論中國社會的剛性穩(wěn)定[J].探索與爭鳴，2012（9）.

[7]葉托.中國地方政府行為選擇研究——基于制度邏輯的分析框架[M].廣州：廣東人民出版社，2014.

[8]應松年.中國行政程序法立法展望[J].中國法學，2010（2）.