陳巍

摘要：伴隨著新公共管理改革的推進，政府績效評估作為新型政府治理工具，在當代中國公共管理改革實踐過程中既表現出其管理主義導向下政府績效治理功效，同時也表現出一種全新的政府責任治理內涵。然而，由于受政府績效評估體系不健全、實效性不足、結果運用功能弱化以及配套制度整合性不夠等因素的影響，現階段我國政府責任機制存在結果導向理念淡薄、行政問責機制不健全、績效責任落實較難、責任結構欠協調等問題。當前，亟需通過建立健全政府績效評估體系，完善行政問責與責任追究制度，實現政府績效評估與行政問責的制度整合，來解決好這些問題，加快推進政府責任機制建設。

關鍵詞：政府責任；責任機制；政府績效；績效評估

中圖分類號：D9

文獻標識碼：A

文章編號：1004-3160（2015）05-0066-05

隨著當前我國經濟轉型和社會治理轉軌，積極推進政府職能轉變，深化政府管理體制改革，成為推進政府治理體系和治理能力現代化的重要內容。深化政府管理體制改革，重點在于完善政府責任機制建設，嚴格責任落實。但由于受傳統官本位思想、傳統集權文化、政府法制發(fā)展的階段性，以及政府績效評估體系的不健全等因素的影響，目前我國政府責任機制建設還面臨著一系列亟待解決的問題。政府績效評估作為政府治理改革的重要工具，既是一種新型的政府責任機制，又是一種提升政府績效和推動政府責任機制建設的有效手段。為此，本文以政府績效評估為視角，在系統把握政府責任機制建設所存在的問題，深入分析這些問題成因的基礎上，提出相應的對策建議，加快推進政府責任機制建設。

一、我國政府責任機制建設面臨的主要問題

目前隨著我國政府管理體制改革的不斷深化，政府責任機制在推進責任型政府、服務型政府、效能型政府建設中作用也日漸凸顯。但由于受歷史與現實、觀念與制度等因素的制約，尤其是受政府績效評估體系不健全、實效性不足、結果運用功能弱化以及配套制度整合性不強等因素的影響，現階段我國政府責任機制還不同程度地存在著一些問題，主要表現為以下幾個方面：

（一）“結果導向”理念淡薄

“結果導向”是相對于“投入導向”和“規(guī)則導向”而言的一種全新的政府管理理念?！敖Y果導向”意味著政府活動必須以實現和滿足社會與公眾的期望為出發(fā)點，對政府部門及其公務員績效的評估與考核以最終的效果為依據而非投入和直接產出。然而受傳統官僚體制的影響，我國在開展政府績效評估過程中比較注重項目審批數量、出臺決策法規(guī)等執(zhí)行決策類指標和決策產出類指標評估。這種以規(guī)則、過程和投入為依據的評估方法，雖然提高了政府部門的“產出”，但是難以對政府管理效率的高低以及其所產生的社會效益做出科學合理的評價，在一定程度上還為“虛假政績”和“形象工程”提供了土壤。如有的政府部門在開展政府績效評估過程中，將領導重視程度、組織保障力度、組織活動數量以及服務對象受益程度以各占四分之一的權重納入政府績效評估范疇，前三者均屬于部門投入或付出努力的范疇，具有濃厚的過程、規(guī)則和投入導向性，然而當政府部門自身因素在政府績效評估中達到四分之三的比重時，那么它所鼓勵的只能是形式主義了。

（二）行政問責機制尚不健全

行政問責機制是政府責任的核心，又是推進政府責任機制建設的重要內容。就目前我國行政問責機制建設而言，還不同程度地存在以下問題：在問責主體方面，我國各級政府對行政問責的主體還缺乏明確的界定，具體表現為問責多以同體問責為主、異體問責薄弱以及司法監(jiān)督機構缺乏獨立性等方面。在行政問責內容方面，盡管近年來我國不斷加大問責力度，但問責內容仍然比較模糊，范圍也比較窄，達不到問責的效果和要求。在行政問責程序方面，問責程序隨意性和自主性較大，實效性、規(guī)范性和科學性有待進一步提升。同時，問責制度不完善，問責信息不對稱、問責文化滯后等問題也都削弱了行政問責功效的發(fā)揮，阻礙了問責合力的形成，影響了責任型政府和服務型政府的建設。

（三）政府績效責任落實較難

新公共管理運動將政府績效與政府責任概念相結合，提出了績效責任理念。該理念拓展了責任行政的內涵，體現了政府責任的新取向。其內涵包括政府的支出必須獲得公民的同意并按正當的程序支出、資源實現有效利用并且達到預期的結果、分配的公平與正義。從當前我國履行和落實政府績效責任情況來看，一方面，由于政府績效評估法律尚未完善，以致有的地方曲解了績效責任的本質內涵，單純以經濟和效率指標來衡量政府績效，忽略公共服務目標、公眾利益以及公眾滿意度等指標體系的情況時有出現；另一方面，長期以來政府績效評估主體多以上級部門和領導為主，公眾很難參與到評估目標設置、評估方法選取、評估指標設計等評估過程中來，以至于評估成為了政府的內部活動，降低了評估結果的信度和效度。即便有的地方政府讓公眾參與評估，但評估范圍和內容也十分有限，直接或間接地影響了政府績效責任的落實。

（四）政府責任結構欠協調

歐文·E·休斯認為“政治責任是選舉產生的政府對選民的責任，產生于民主授權，而管理責任則主要是行政組織對選舉產生的政府負責，產生于行政授權?！睆睦碚撋现v，政治責任與管理責任同作為政府責任的重要內容，兩者是相輔相成、相互增進的。但由于受集權文化和體制的影響，長期以來我國政府權力與組織體系是一種反向的下級服從上級、地方服從中央的責任指向，下級政府一直扮演著“被執(zhí)行者”的角色，而非公共利益代表者的角色。直到改革開放后，在“放權讓利”的指導下，下級政府才被賦予更多的自主權，但“被執(zhí)行者”的角色仍未得到實質性地轉變。因為在中央集權這一大的背景尚未改變的情況下，中央仍然掌控著地方政府的各項事務。盡管近年來，隨著我國行政體制改革的不斷深化，各級地方政府也相應地強化了政治責任與管理責任，但由于地方黨委與政府、司法與立法機關之間尚未形成良好的支持、合作與監(jiān)督關系，行政體系內部尚未建立完善的決策系統、執(zhí)行系統和監(jiān)督系統三者相互制約監(jiān)督的格局，以致政治責任與管理責任不能和諧統一，有時甚至還會發(fā)生沖突。有的是對社會公眾的責任大于對上級部門的責任；有的是對上級部門的責任大過對社會公眾的責任；更有甚者對誰都不負責任。

二、當前我國政府責任機制建設存在問題的成因

梳理政府責任機制建設的問題，剖析政府責任機制建設問題的成因，目的是為了更好地推動我國政府責任機制建設。通過對我國政府責任機制建設進行多角度和多層次的研究，發(fā)現制約政府責任機制建設的因素既有現實與歷史、體制與文化，又有組織與個體等方面。目前，學術界從政治學、經濟學、法學等學科視角都對此進行了系統科學的研究。但是，都忽略了從公共管理學科視角即從政府管理改革措施，尤其是從政府績效評估的角度來分析政府責任機制存在的問題及成因，更何況政府績效評估體系本身就存在一系列亟待解決的問題。

（一）政府績效評估體系尚不健全

20世紀90年代以來，我國許多地方政府積極借鑒西方發(fā)達國家新公共管理的經驗，開展了目標責任制、萬人評議政府、行政效能監(jiān)察等多種形式的績效評估試點，先后構建了一些具有“本土”特色的政府績效評估體系，并取得了一些經驗和成績。但由于政府績效評估作為一項新興事物在我國還處于探索和試點階段，以至于一些地方政府在評估主體、指標、方法和制度體系構建和方案設計方面還未能做到盡善盡美，忽略了政府績效評估這一新型政府責任機制本身所具有的問責功效，以致政府責任機制建設出現了一些問題。如政府績效評估主體單一，公眾參與不足，公眾對政府問責難；政府績效評估指標尚不科學，指標體系對政府及其公務員約束較難；政府績效評估方法不太合理，問責功能落到實處比較難；政府績效評估制度尚未健全，問責的客觀公正性難以保證。

（二）公務員考核制度的實效性不強

自1994年以來，我國先后出臺了《國家公務員考核暫行規(guī)定》《關于實施國家公務員考核制度有關問題的通知》《國家公務員法》等一系列關于公務員考核的法律法規(guī)，有效推動了我國公務員考核與管理的發(fā)展。但是隨著考核工作的不斷發(fā)展，一些考核制度也逐步暴露出了局限性和實效性不強的弊端，有的甚至還發(fā)生了異化，與先前所預計、設計的效果和目標背道而馳。此外，由于考核制度在具體實踐中有較大的靈活性，這就加大了考核人員和領導干部主觀意志與個人喜好對考核結果的影響，削弱了制度的規(guī)范和約束作用，使制度陷入籠統而實效不強之中。

（三）政府績效結果運用功能弱化

結果運用是政府績效評估的目的所在和動力之源，又是實施行政問責的重要依據。在借鑒國外發(fā)達國家績效評估結果運用經驗的基礎上，我國一些地方政府及其部門根據各自的評估性質與行政發(fā)展的需要對評估結果進行了多方面的運用，有效提升了部門與個人的績效水平，強化了部門與個人的責任意識。如有的將評估結果作為選拔領導干部的重要依據；有的將評估結果作為改進政府部門績效預算的主要依據；有的將評估結果作為啟動行政問責的相關依據等等。從客觀上講，盡管我國在政府績效評估結果運用方面取得了一些經驗與成就，但由于我國政府績效評估起步較晚，其難免也存在著一些誤區(qū)和問題。一是評估結果運用存在重形式、輕實效的傾向。二是評估結果運用存在以領導意志為轉移的現象，缺乏法律與制度的保障。三是將評估結果束之高閣，與評估對象利益脫節(jié)。四是評估結果運用缺乏相應的配套措施。

（四）政府管理改革措施有待整合

近年來，為提高政府工作效率、提高政府的公眾滿意度，建設服務型政府、責任政府、效能政府，我國政府一直處于不斷改革與發(fā)展之中。雖然改革取得了一定的成就，但改革的措施大多是以碎片化的形式出現，還未能得到有效的整合。政府改革措施的碎片化，導致了各政府部門之間、各地方政府之間、各行政層級之間的職責不清、職責重疊、各自為政、政出多門的問題，這既增加了政府部門之間的協調成本，降低了工作效率，又妨礙了政府整體效能的實現，阻滯了責任政府和服務型政府的建設，更加劇了政府與社會、公眾之間的矛盾。如何從目標、機構、資源、業(yè)務、服務等方面入手，實現政府各個部門和各種行政要素、政府與社會、政府與非政府組織、中央與地方之間的協調與合作，推動各部門整體績效的提升和政府責任機制的建設，已成為當前我國亟需解決的重要問題。

三、政府責任機制建設的對策建議

政府績效評估是運用科學的標準、方法和程序，對政府績效進行評定和劃分等級，是建立在公共責任和顧客至上理念基礎之上，以提升政府公共服務能力為目的而采取的政府改革策略。從西方發(fā)達國家政府改革的成功經驗來看，政府績效評估既是一種落實政府責任的重要手段，又是一種新型的政府責任機制，更是一種對政府官員績效進行評判的問責機制。由于現階段我國政府績效評估自身還存在一系列問題，制約了政府責任機制的建設與發(fā)展。只有正確認識這些問題，將政府績效評估與行政問責制結合起來研究，才能切實有效地解決好這些問題。

（一）建立健全政府績效評估體系

一是拓展績效評估主體范圍，促進問責主體多元化。在我國，由于受傳統經濟社會形態(tài)的影響，政府公共權力具有集中統一性和自然增長的趨勢，整個政府系統處于自我封閉的狀態(tài)，致使政府憑借這種不斷膨脹的權力在績效評估過程中處于一種超然的權威地位，成為了政府績效評估唯一的主體，以致政府責任機制無法正常運轉和發(fā)揮作用。因此，當前亟須拓展政府績效評估主體范圍，通過政府績效的內外部評估來實現同體問責與異體問責相結合，促進問責主體明確化。二是構建科學的績效評估指標體系，促進問責內容具體化?？v觀近年來備受關注的幾起問責事件，不難發(fā)現一些官員都是因重大安全事故而被責令辭職或追究責任，很少看到因用人失誤、決策失誤、政績平平而被問責。這些現象的發(fā)生從某種程度上歸因于沒有構建起科學的政府績效評估指標體系，以致問責的內容和標準模糊?？茖W的績效評估指標體系不僅包括經濟、政治、文化、社會、黨建等方面內容，還包括成本、業(yè)績、戰(zhàn)略等指標，圍繞科學的指標體系開展政府績效評估，其實質也就明確了問責的具體內容和標準。三是完善政府績效評估方法，確保問責落到實處。完善的評估方法既是確保評估科學化、規(guī)范化的關鍵，也是對政府責任的解釋和判斷，即政府失責行為判斷的基礎。科學的評估方法除了公眾評議和專家評議相結合、定性評估與定量評估相結合、平時評估與定期評估相結合外，還應建立政府績效評估層級體系和咨詢協調機構，全面診斷政府失責的問題，避免以往在實施行政問責過程中，出現的問責主體和結果懲戒主體相分離的現象，確保問責落到實處。四是規(guī)范政府績效評估程序，推動政府責任機制循環(huán)運轉。政府責任機制作為一套保證政府按照公意運行的責任約束與追懲機制，具體包括責任明確、責任履行、責任監(jiān)督和責任追究這四個不可分割的循環(huán)系統和環(huán)節(jié)。這四個環(huán)節(jié)實際上就是一套以責任失范行為的發(fā)現為運行前提，以責任的解釋、判斷與評估以及責任的追究為過程的環(huán)節(jié)。這些環(huán)節(jié)與政府績效評估的環(huán)節(jié)大致趨同，政府績效評估同樣也包括了確立標準、過程評估、結果運用等步驟，事實上也就是政府責任實現的程序。規(guī)范績效評估程序，就是要使其緊扣政府責任機制這四個環(huán)節(jié)統一規(guī)劃、整體推進。首先，規(guī)范績效評估標準的過程即明確責任的過程，這意味著在開展績效評估的過程必須要明確評估標準，凡是評估標準涉及什么，政府就應當承擔這方面的責任。其次，規(guī)范政府績效評估的過程即對責任的解釋和判斷的過程，這意味著在實施績效評估的過程中，必須制定出科學合理的評估主體、評估指標和評估方法，以期更好地對責任作出解釋和判斷。最后，規(guī)范政府績效評估結果運用的過程即責任追究的過程，這意味著績效評估不僅僅是簡單的就評估而評估，而是要以評估結果為依據，對那些違規(guī)決策、執(zhí)行不力、疏于管理和行政不作為、亂作為的政府部門及其公務員實行問責。

（二）完善行政問責與責任追究制度

當前我國行政問責與追究多采用政府內部問責與追究的形式，外部問責主體很難發(fā)揮應有的作用，責任追究也難免有失公允。要想完善行政問責和責任追究制度，一方面，亟須建立相應的法律法規(guī)。雖然，目前有的地方政府出臺了一些行政問責條例和辦法，對政府部門及其公務員的責任追究予以了規(guī)定，一定程度上強化了行政問責與責任追究。但是由于這些規(guī)章制度僅屬于地方性行政法規(guī)而不是全國性法律，加之全國性法律還尚未出臺，所以各地區(qū)在制定和履行問責法規(guī)的過程中，難免會出現標準不統一，隨意性較大、穩(wěn)定性不強等問題。因此，當前我國亟須建立一套全面系統、科學合理的行政問責法律，確保行政問責和責任追究規(guī)范化和制度化；另一方面，應通過政府績效的外部評估來加強異體問責，使行政問責和責任追究形式多樣、結果公正。一是政府要引導公眾參與政府績效評估與問責，保障其參與評估、問責和追究政府責任的權力，使其能更好地監(jiān)督和規(guī)范政府的行為。二是要成立由高校學者、科研專家、企業(yè)負責人、實際部門工作者和社會公眾所組成的政府績效評估問責委員會，對政府部門及其公務員的績效進行全方位的評估，確保問責的客觀性和責任追究的公正性。三是完善人大的監(jiān)督與問責機制。人大應充分行使評估、質詢、罷免等職能，對政府存在有權不用或濫用權力、工作失責或工作低效等問題進行問責。四是加強新聞媒體的監(jiān)督與問責。新聞媒體作為“第四權力”亦稱“第四只眼”，應充分發(fā)揮獨立性、專業(yè)性的優(yōu)勢，以及法律所賦予的正當采訪權、報道權和評論權，對政府部門及其公務員的不良行為進行評估與問責，就相關問題的責任追究情況進行跟進與報道，確保責任追究落到實處。

（三）整合政府績效評估與行政問責制度

政府績效評估與行政問責制在內在理念、實現機制、現實功能等方面存在著相似性與趨同性，積極推進政府績效評估與行政問責制度的整合，有助于政府績效評估問責功能的完善，有助于實現兩者的協調推進和優(yōu)勢互補，有助于政府責任機制的健全。然而，兩者的整合是一項系統而復雜的工程，需要從理念、體系、制度等方面進行整合，整體規(guī)劃分類推進。一是要實現兩者理念的整合。改變以往就問責而問責，就評估而評估的觀念，有效整合“顧客至上”“結果為本”“責任行政”等兩者所共有的理念，統一思想認識，切實增強政府部門及其公務員的責任意識和擔當意識。二是實現兩者體系的銜接。通過規(guī)范績效評估程序，確保程序緊扣問責邏輯主線來推進問責程序的無隙化，從而形成一個全新的績效問責體系，更好地推動政府責任機制的建設。三是實現兩者制度的整合。從目前我國政府績效評估和行政問責的現狀與實踐來看，兩者還缺乏相應的法律和制度依據，以至于政府績效評估與行政問責只是政府自身可以隨意做或不做，或自由決定做到什么程度的高度自主的內部性工作。因此，將政府績效評估與行政問責的目的、原則、方法和程序等方面以法律的形式固定下來，使體現政府責任機制的政府績效評估與行政問責逐步走向制度化的剛性軌道，實現兩者制度上的整合，已成為了當前推進政府責任機制建設的必然要求。

責任編輯：王習賢