摘 要：城鄉(xiāng)要素不平等交換是城鄉(xiāng)差距大、城鄉(xiāng)二元發(fā)展的主要影響因素，寧夏回族自治區(qū)黨委、政府高度重視本區(qū)的城鄉(xiāng)要素不平等交換問(wèn)題，本文系統(tǒng)研究了寧夏回族自治區(qū)在促進(jìn)勞動(dòng)力、土地、資金三方面要素平等交換方面所做的努力與探索，希望可以為我國(guó)建立和完善城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機(jī)制提供些許借鑒。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；土地確權(quán)；資金

長(zhǎng)期以來(lái)，城鄉(xiāng)要素交換中存在嚴(yán)重的不平等，公共資源配置中存在嚴(yán)重的不均衡，這是我國(guó)城鄉(xiāng)二元發(fā)展的主要根源之一，因此，我們現(xiàn)在必須全面深化改革，建立健全城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制機(jī)制，其關(guān)鍵是推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換，推進(jìn)公共資源均衡配置。

寧夏回族自治區(qū)黨委、人民政府高度重視本區(qū)城鄉(xiāng)要素不平等交換的問(wèn)題，在加快自治區(qū)新型城鎮(zhèn)化的意見中提出建設(shè)統(tǒng)一的要素市場(chǎng)。具體來(lái)看就是要建立城鄉(xiāng)一體的勞動(dòng)力市場(chǎng)和就業(yè)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平等就業(yè)、同工同酬；推進(jìn)土地管理制度改革，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益；大力發(fā)展普惠金融，積極推進(jìn)農(nóng)村金融網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)，確保金融機(jī)構(gòu)農(nóng)村存款主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村。

一、建立農(nóng)民工同工同酬同社保體制機(jī)制

1.加快戶籍制度改革

要通過(guò)戶籍制度改革等舉措，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，促進(jìn)農(nóng)村人口向各類城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移。全面放開建制鎮(zhèn)和中小城市落戶條件，有序放寬銀川市入戶限制。凡我區(qū)農(nóng)業(yè)人口在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定住所或職業(yè)的，可直接轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口。外省區(qū)在我區(qū)城鎮(zhèn)具有穩(wěn)定住所、簽訂勞動(dòng)合同、繳納2年以上養(yǎng)老保險(xiǎn)的可舉家落戶。對(duì)進(jìn)城農(nóng)民與城市居民在就業(yè)創(chuàng)業(yè)、權(quán)益保障、子女教育、社會(huì)保障等方面實(shí)行統(tǒng)一政策。（2013年12月25日自治區(qū)黨委十一屆三次會(huì)議通過(guò)《中共寧夏回族自治區(qū)文員會(huì)關(guān)于深化改革推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展若干問(wèn)題的決定》）創(chuàng)新和完善人口服務(wù)管理制度，加強(qiáng)人口信息系統(tǒng)建設(shè)，全面推行居住證制度，建立以居住證為依據(jù)的基本公共服務(wù)提供機(jī)制。加大對(duì)城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部改造，大力引導(dǎo)農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化；鼓勵(lì)農(nóng)民就近就地進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)就業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人到城鎮(zhèn)居住生活、回鄉(xiāng)高校畢業(yè)生和短期務(wù)工人員進(jìn)城落戶。實(shí)施分類移民，把具備條件的移民直接市民化。

寧夏有80萬(wàn)人生活在城鎮(zhèn)，戶籍在農(nóng)村。近年來(lái)，為解決農(nóng)民變市民問(wèn)題，從國(guó)家到自治區(qū)、市、縣陸續(xù)出臺(tái)了一些列改革政策。2013年3月27日，銀川市出臺(tái)14條戶籍新政，降低了外來(lái)人口和本地農(nóng)民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”門檻，取消了以往“先有住房，再轉(zhuǎn)戶口”等限制條件，并允許進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民在保留農(nóng)村承包地、宅基地的前提下進(jìn)城落戶。新政實(shí)施兩個(gè)月，進(jìn)城落戶農(nóng)民不足20戶，而且主要是為享受城鎮(zhèn)低保的老人和想到城鎮(zhèn)入學(xué)的孩子。雖然其他市縣農(nóng)民進(jìn)城落戶門檻更低，但同樣存在“農(nóng)轉(zhuǎn)非”積極性不高的問(wèn)題。目前，川區(qū)農(nóng)民子女結(jié)婚在城鎮(zhèn)購(gòu)置住房的達(dá)到一半左右，但這些在城鎮(zhèn)居住、工作的年輕一代“新市民”仍保留著農(nóng)村戶籍。針對(duì)這種情況，寧夏充分尊重農(nóng)民自己的選擇，是否落戶城市完全按農(nóng)民自己的意愿。

2.加快社會(huì)保險(xiǎn)制度改革

社會(huì)保障方面：加快社會(huì)保險(xiǎn)“五險(xiǎn)合一”征繳和城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)自治區(qū)級(jí)統(tǒng)籌進(jìn)度，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障“一卡通”。進(jìn)一步完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，打通職工與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)移接續(xù)渠道。全面推開城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)工作，推進(jìn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)付費(fèi)方式改革，規(guī)范就醫(yī)轉(zhuǎn)診轉(zhuǎn)院制度，推進(jìn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)異地就醫(yī)即時(shí)結(jié)算工作，方便參保人員就醫(yī)購(gòu)藥。強(qiáng)化企業(yè)繳費(fèi)責(zé)任，確保企業(yè)為農(nóng)民工繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)落實(shí)到位。統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度和醫(yī)療救助統(tǒng)籌制度，將農(nóng)民工及其隨遷家屬納入社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系。充分發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)在社會(huì)保障體系中的補(bǔ)充作用，探索各種商業(yè)保險(xiǎn)參與機(jī)制。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置，以流入地政府管理為主，將進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育納入城鎮(zhèn)教育發(fā)展規(guī)劃和財(cái)政保障范疇。改革考試教育制度，實(shí)現(xiàn)符合相關(guān)政策規(guī)定的進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女在流入地參加中考和高考。合理確定公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)規(guī)模和數(shù)量，探索大型公共文體、科普?qǐng)鲳^公建共享、公建民營(yíng)等運(yùn)營(yíng)發(fā)展模式，提高投入使用效益。加大社會(huì)養(yǎng)老和育嬰服務(wù)體系建設(shè)，集中規(guī)劃建設(shè)一批公益性的敬老院、康復(fù)醫(yī)療服務(wù)中心、幼兒園。

二、建立農(nóng)民公平分享土地增值收益長(zhǎng)效機(jī)制

農(nóng)民在土地方面面臨的突出問(wèn)題：一是土地承包關(guān)系不穩(wěn)定。一些地方仍存在承包期內(nèi)隨意調(diào)整承包地的現(xiàn)象，一些村集體甚至違背農(nóng)民意愿，違法收回農(nóng)戶承包地，侵害了農(nóng)民的合法權(quán)益。農(nóng)民承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清、位置不明、期限不定等情況也很普遍。二是土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全。一些地方土地流轉(zhuǎn)存在求大、求快傾向，超越了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的速度。還有一些地方為吸引投資，行政推動(dòng)土地大規(guī)模向工商資本集中，出現(xiàn)了與農(nóng)民爭(zhēng)利和“土地非農(nóng)化”現(xiàn)象。一些地方土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不完善，農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益得不到保障，農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)心存顧慮，不敢流轉(zhuǎn)，不愿流轉(zhuǎn)。三是財(cái)產(chǎn)權(quán)益保障不力。主要是征地過(guò)程中侵害農(nóng)民利益的問(wèn)題比較突出。一些地方征地規(guī)模過(guò)大，不尊重農(nóng)民意愿，強(qiáng)行征地，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，對(duì)失地農(nóng)民不能妥善安置。這些問(wèn)題的解決從根本上說(shuō)就是要進(jìn)行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，而產(chǎn)權(quán)制度改革涉及到的首要的基礎(chǔ)性工作就是要完成農(nóng)村土地的確權(quán)頒證。

1.全面開展農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作

寧夏農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作于2012年3月啟動(dòng)，經(jīng)過(guò)地籍調(diào)查、數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)和登記頒證3個(gè)階段，對(duì)193個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)2283個(gè)行政村全部農(nóng)村集體范圍的農(nóng)用地、建設(shè)用地及未利用地全部進(jìn)行登記，共完成農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證面積313萬(wàn)公頃，登記發(fā)證率由2009年的95%提高到99.4%。

開展了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記“百村試點(diǎn)”。2013年，按照自治區(qū)黨委政府的統(tǒng)一部署，在全區(qū)107個(gè)村開展了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記“百村試點(diǎn)”，自治區(qū)成立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記確權(quán)登記領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)了辦公室，制定了《實(shí)施方案》，印發(fā)了有關(guān)問(wèn)題政策意見及補(bǔ)充意見，制定了作業(yè)技術(shù)服務(wù)單位準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)及工作技術(shù)細(xì)則（試行），統(tǒng)一了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作流程和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，組建了專家指導(dǎo)組，開展了業(yè)務(wù)技術(shù)培訓(xùn)及督查。試點(diǎn)的20個(gè)縣（區(qū)）全部成立了領(lǐng)導(dǎo)小組和工作機(jī)構(gòu)，制定了相應(yīng)的實(shí)施方案，開展了多形式、多層次的宣傳培訓(xùn)，按照“九步工作法”的工作流程，先后開展了原始資料及臺(tái)賬收集整理、入戶調(diào)查核實(shí)、信息采集輸錄、突出問(wèn)題處理、實(shí)地測(cè)繪丈量、圖表數(shù)據(jù)標(biāo)注、兩輪兩榜公示、群眾簽字確認(rèn)等環(huán)節(jié)工作。2014年自治區(qū)全面開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作，截至2014年9月底，全區(qū)204個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)1689個(gè)村開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，完成入戶調(diào)查70.1萬(wàn)戶，涉及確權(quán)面積1007.9萬(wàn)畝。預(yù)計(jì)到2017年，完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)、登記、頒證工作。

建立健全縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，不斷完善土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，允許農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，建立農(nóng)民自愿退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的補(bǔ)償機(jī)制。開展在縣級(jí)成立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)公司試點(diǎn)，探索村集體沒有補(bǔ)償能力時(shí)，農(nóng)民土地承包使用權(quán)自愿有償轉(zhuǎn)讓的途徑和方式。農(nóng)民退出承包地，可視情況安置生態(tài)移民或縣內(nèi)移民。自治區(qū)內(nèi)自發(fā)移民在遷入地農(nóng)村居住并承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)村土地的人員，可在遷入地入戶，對(duì)于自行流轉(zhuǎn)取得的集體或國(guó)有承包地、開墾的國(guó)有山荒地核實(shí)并履行必要的程序后予以認(rèn)可。

2.構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)

建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)是國(guó)家壟斷的，且城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)不統(tǒng)一。集體和農(nóng)民不能獲得土地的市場(chǎng)收益，土地權(quán)利徒有其表，征收與出讓之間價(jià)格差異極大，引發(fā)“土地財(cái)政”和收益分配不公，影響社會(huì)和諧

2013年12月25日自治區(qū)黨委十一屆三次全體會(huì)議通過(guò)的《中共寧夏回族自治區(qū)委員會(huì)關(guān)于深化改革推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展若干問(wèn)題的決定》我區(qū)《決定》這樣表述：構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)完善城鄉(xiāng)平等的要素交換關(guān)系進(jìn)行探索。鼓勵(lì)有條件地區(qū)結(jié)合產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)建立集體經(jīng)濟(jì)合作組織，推擠農(nóng)村集體資產(chǎn)股份改革試點(diǎn)。開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)入五市公共資源交易中心試點(diǎn)工作，通過(guò)流轉(zhuǎn)、招標(biāo)、拍賣等方式盤活農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。今后農(nóng)村集體建設(shè)用地將逐步和城市建設(shè)用地一樣，同地、同權(quán)、同價(jià)，從而從源頭上保護(hù)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民權(quán)益。

三、構(gòu)建農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)存款主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村保障措施

1.金融網(wǎng)點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋

縣鄉(xiāng)兩級(jí)由于業(yè)務(wù)量小，銀行分支機(jī)構(gòu)處于成本收益的考慮，一般不愿意在偏遠(yuǎn)地區(qū)設(shè)立營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，這樣本來(lái)就比較貧困的偏遠(yuǎn)地區(qū)，因?yàn)闆]有銀行網(wǎng)點(diǎn)就會(huì)陷入更加不利的境地，為了支持這些地區(qū)的發(fā)展，黨委政府要鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)增加縣、鄉(xiāng)兩級(jí)金融網(wǎng)點(diǎn)配置，擴(kuò)大信貸資金和金融產(chǎn)品投入，著力解決農(nóng)村金融有效供給不足的問(wèn)題。大力發(fā)展普惠金融，引導(dǎo)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)下沉，解決金融機(jī)構(gòu)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融服務(wù)問(wèn)題。2014年我區(qū)金融機(jī)構(gòu)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)由25個(gè)減至14個(gè)，并基本解決了銀行服務(wù)問(wèn)題。

2.設(shè)立村級(jí)互助金探索農(nóng)村金融改革

目前我區(qū)農(nóng)村資金缺乏，農(nóng)業(yè)貸款難、貸款貴的現(xiàn)象普遍存在，這一方面是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng)、貸款資金量小、風(fēng)險(xiǎn)大等固有因素，另一方面是因?yàn)槲覅^(qū)農(nóng)村和全國(guó)其他地方一樣信用環(huán)境差。我國(guó)的信用體系無(wú)論城鄉(xiāng)都還沒有很好的建立起來(lái)，但相對(duì)于城市，農(nóng)村的信用體系更加薄弱。村級(jí)互助金正是在這樣的背景下產(chǎn)生的，農(nóng)村的情況只有農(nóng)村居民最了解，村級(jí)互助可以有效解決銀行與農(nóng)戶的信息不對(duì)稱問(wèn)題，進(jìn)而解決農(nóng)村信用環(huán)境差的問(wèn)題。2015年2月9日，自治區(qū)村級(jí)互助擔(dān)?；鹪圏c(diǎn)工作在海原縣西安鎮(zhèn)白吉村啟動(dòng)。由浦發(fā)銀行銀川分行捐助20萬(wàn)元作為白吉村首批擔(dān)保基金，海原縣信用聯(lián)社將按擔(dān)?；鹩囝~的10倍為農(nóng)民提供貸款，這可以說(shuō)是開了一個(gè)頭，今后將在我區(qū)推廣實(shí)施。

3.促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資的快速發(fā)展

農(nóng)民普遍缺乏貸款抵押物也是制約銀行資金較少投放三農(nóng)的主要因素之一。十八屆三中全會(huì)賦予農(nóng)民的承包地、宅基地更多的權(quán)能。允許農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保等方式融資，這將從根本上解決農(nóng)民貸款缺乏抵押物的問(wèn)題，有效增加銀行三農(nóng)資金投放。寧夏回族自治區(qū)平羅縣是國(guó)家級(jí)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，在農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易方面走在全區(qū)前列，2013年12月18號(hào)寧夏回族自治區(qū)石嘴山市平羅縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心揭牌成立。這是寧夏成立的首家農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范地運(yùn)行提供了保障，同時(shí)建立了規(guī)范的平羅農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款流程，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)直接融資抵押貸款，是有效服務(wù)“三農(nóng)“的有益嘗試，雖然在實(shí)際操作中遇到了很多困難，但是畢竟開創(chuàng)了我區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸（下轉(zhuǎn)031頁(yè)）（上接025頁(yè)）款的先例，今后隨著國(guó)家政策的進(jìn)一步完善，一定會(huì)發(fā)展的越來(lái)越好。

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作者簡(jiǎn)介：張國(guó)清（1978—）男，河南三門峽人，中共寧夏回族自治區(qū)黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部講師，碩士研究生，主要從事世界經(jīng)濟(jì)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。