黃文臻 劉哲明

摘要：資源枯竭型城市是資源型城市的一種，它是指資源開發(fā)進(jìn)入衰退或枯竭過程的城市。隨著我國(guó)新《環(huán)境保護(hù)法》在今年1月1日起實(shí)施，我國(guó)資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展依然存在部分法律的立法宗旨偏離可持續(xù)發(fā)展的要求、部分立法輕視生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、法律制度有待健全等法律問題。要在立法上牢牢堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展原則，完善立法體系，健全相關(guān)法律制度。

關(guān)鍵詞：資源枯竭型城市；常寧市；可持續(xù)發(fā)展

2013年12月3日，我國(guó)首次界定了全國(guó)262個(gè)資源型城市，早在2008年、2009年、2011年，國(guó)家分三批確定了69個(gè)資源枯竭型城市（縣、區(qū)），其中常寧市被確定為2011年第三批資源枯竭型城市。常寧市位于湖南省衡陽(yáng)市西南部，曾是全國(guó)聞名的“有色金屬之鄉(xiāng)”，其中以“世界鉛都”水口山的鉛鋅礦最負(fù)盛名，享有“中國(guó)鉛鋅工業(yè)搖籃”的美譽(yù)。經(jīng)過近百年的大規(guī)模開發(fā)，常寧的鉛鋅礦資源已經(jīng)瀕臨枯竭。截止2010年，常寧市鉛鋅礦剩余可采儲(chǔ)量不足累計(jì)探明儲(chǔ)量的10%。資源枯竭引發(fā)了一系列嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題，一是高度依賴資源的發(fā)展模式難以為繼；二是民生問題突出，解決就業(yè)壓力大，棚戶區(qū)改造負(fù)擔(dān)沉重，職業(yè)病患病率高，阻工、上訪事件時(shí)有發(fā)生；三是生態(tài)環(huán)境破壞非常嚴(yán)重。

因此，實(shí)現(xiàn)常寧市等資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型期的可持續(xù)發(fā)展，是擺在我們面前的一個(gè)重大而又特殊的問題。

一、資源枯竭型城市的定義

資源枯竭型城市的定義來源于資源型城市的定義。所謂資源型城市是以本地區(qū)礦產(chǎn)、森林等自然資源開采、加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的城市類型。根據(jù)資源保障能力和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展能力對(duì)資源型城市進(jìn)行科學(xué)分類，資源型城市可劃分為成長(zhǎng)型、成熟型、衰退型和再生型四種類型。資源枯竭型城市是資源型城市的一種，它是指資源開發(fā)進(jìn)入衰退或枯竭過程的城市，亦稱資源衰退型城市、資源枯竭城市。目前國(guó)際上尚沒有界定資源枯竭型城市中資源枯竭程度的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，一般認(rèn)為資源采出量占已探明產(chǎn)量的60%-70%。

二、我國(guó)資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展的立法概況、主要法律問題

自1986年世界環(huán)境和發(fā)展委員會(huì)提出“可持續(xù)發(fā)展”的概念以來，可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)成為當(dāng)今社會(huì)所共同追求的環(huán)境發(fā)展模式?？沙掷m(xù)發(fā)展是一種源遠(yuǎn)流長(zhǎng)、永續(xù)不斷、動(dòng)態(tài)平衡、良性循環(huán)、奔騰不息、氣象萬千的運(yùn)動(dòng)和狀態(tài)。資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵主要包括四個(gè)方面：一是資源的持續(xù)利用，二是經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，三是社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定，四是自然環(huán)境和生態(tài)的持續(xù)發(fā)展。資源枯竭型城市的可持續(xù)發(fā)展實(shí)質(zhì)上就是要在追求經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展的同時(shí)，保持社會(huì)的穩(wěn)定和生態(tài)環(huán)境的平衡，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的全面協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建全新的生態(tài)化新城市。

1.我國(guó)資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展的立法概況

我國(guó)已經(jīng)基本形成了以《憲法》為核心，以《環(huán)境保護(hù)法》、《礦產(chǎn)資源法》等為基本法，以資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展有關(guān)的法律、法規(guī)為主要內(nèi)容和以我國(guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的條約、公約、協(xié)議為輔的較為完備的資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展的法律體系。

2014年全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議通過了修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》，該法已于2015年1月1日起施行。我國(guó)環(huán)境保護(hù)部也隨之審議通過《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》和《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》等四個(gè)配套實(shí)施辦法，與新《環(huán)境保護(hù)法》同時(shí)施行.2015上半年，又陸續(xù)出臺(tái)了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》、《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理辦法》和《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》，現(xiàn)在均已施行。新《環(huán)境保護(hù)法》被稱為“史上最嚴(yán)環(huán)保法”，從篇章結(jié)構(gòu)、實(shí)質(zhì)內(nèi)容來看，新《環(huán)境保護(hù)法》立足于國(guó)內(nèi)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際，借鑒了國(guó)外環(huán)境法的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，平衡了各方的環(huán)境利益，組建了環(huán)境保護(hù)新的力量架構(gòu)。

在實(shí)踐中，這些法律體系的實(shí)施依然存在一定的法律問題，導(dǎo)致資源枯竭型城市在可持續(xù)發(fā)展的問題上不能很好地適應(yīng)科學(xué)發(fā)展的需要。

2.我國(guó)資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展目前存在的主要法律問題

（1）部分法律的立法宗旨偏離可持續(xù)發(fā)展的要求。新《環(huán)境保護(hù)法》第一條規(guī)定的立法宗旨是為保護(hù)和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，這很好地體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的要求。但我國(guó)有關(guān)自然資源保護(hù)的立法，如《礦場(chǎng)資源法》、《煤炭法》等，主要著重于規(guī)范礦產(chǎn)資源的開采和利用，并沒有充分體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的理念。包括常寧市在內(nèi)的資源枯竭型城市也沒有制定充分體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展理念的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。

（2）部分立法輕視生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，缺乏具體資源保護(hù)的單獨(dú)立法。新《環(huán)境保護(hù)法》在第三章保護(hù)和改善環(huán)境里大大加強(qiáng)了對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。另一方面，國(guó)家制定的《礦場(chǎng)資源法》、《煤炭法》、《森林法》等法律，還是各級(jí)地方政府制定的資源管理?xiàng)l例，主要內(nèi)容是資源的開發(fā)、勘查、利用和安全保障等，重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需求，輕視對(duì)資源開發(fā)地的生態(tài)環(huán)境和生態(tài)利益的保護(hù)。如目前我國(guó)就礦產(chǎn)資源保護(hù)問題有綜合性的《環(huán)境保護(hù)法》和《礦產(chǎn)資源法》，就具體礦產(chǎn)資源保護(hù)的單獨(dú)立法只有《煤炭法》，而對(duì)煤炭以外其他礦產(chǎn)資源保護(hù)卻沒有單獨(dú)立法。常寧市主要的礦產(chǎn)資源是鉛鋅礦，常寧市在如何保護(hù)鉛鋅礦產(chǎn)資源、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)，常常感覺到困惑。

（3）法律制度有待健全。新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了生態(tài)保護(hù)紅線、加強(qiáng)自然生態(tài)區(qū)域保護(hù)、保護(hù)生態(tài)安全、加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)、開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、重視農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)等制度，但是在法條中沒有規(guī)定這些制度的具體落實(shí)措施，導(dǎo)致制度的操作性不強(qiáng)。

三、我國(guó)資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展的法律對(duì)策

新《環(huán)境保護(hù)法》在立法宗旨的規(guī)定中去掉了“促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展”，相應(yīng)改為“推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展”。李克強(qiáng)總理在今年3月16日的記者會(huì)上表示，新環(huán)保法的執(zhí)行不是“棉花棒”而是“殺手锏”。國(guó)務(wù)院在《全國(guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013-2020年）》中明確提出，要推動(dòng)修改完善與資源型城市可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的現(xiàn)有法律法規(guī)，抓緊研究制定資源型城市可持續(xù)發(fā)展條例，明確政府、企業(yè)和其他社會(huì)組織在促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展方面的權(quán)利和義務(wù)，協(xié)調(diào)和規(guī)范各利益相關(guān)主體之間的關(guān)系，為可持續(xù)發(fā)展提供制度保障。以上這些都是好的信號(hào)，對(duì)資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展將會(huì)有很好的裨益。

筆者認(rèn)為，加快資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展，可以從以下幾個(gè)法律方面的問題著手進(jìn)行：

1.立法上牢牢堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展原則

新《環(huán)境保護(hù)法》在立法宗旨中很好地體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展原則。而我國(guó)現(xiàn)行的《礦場(chǎng)資源法》、《煤炭法》等其他法律，沒有很好的體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展原則，在條文中很少涉及可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容。而在現(xiàn)實(shí)中，為了更好更快的促進(jìn)城市的發(fā)展，資源型城市加快資源開發(fā)和利用的步伐，在取得經(jīng)濟(jì)建設(shè)輝煌成就的同時(shí)，也遭受到了來自自然界的打擊和報(bào)復(fù)，付出了比較沉重的代價(jià)。包括常寧市在內(nèi)的資源枯竭型城市的生態(tài)環(huán)境已經(jīng)遭到了比較嚴(yán)重的破壞，如果不堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展原則，不注重經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的全面協(xié)調(diào)發(fā)展，將引來不可預(yù)計(jì)的惡劣后果。

2.完善立法體系

（1）加強(qiáng)環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)。新《環(huán)境保護(hù)法》加強(qiáng)了對(duì)于環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)的相關(guān)規(guī)定，明確了地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。今后國(guó)家和地方在進(jìn)行相關(guān)立法時(shí)，都應(yīng)以新《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定為藍(lán)本，相應(yīng)增加環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)的內(nèi)容。包括常寧市在內(nèi)的各個(gè)資源型城市在制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃時(shí)，要把環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)的整體規(guī)劃納入其中作為一個(gè)部分。要建立環(huán)保工作行政一把手負(fù)責(zé)制，將環(huán)保工作納入政府和相關(guān)人員的目標(biāo)管理考核體系，實(shí)行嚴(yán)格的考核和獎(jiǎng)懲制度。

（2）加強(qiáng)礦產(chǎn)資源保護(hù)的單項(xiàng)立法和地方立法。由于資源的種類不同，對(duì)資源的開發(fā)、利用和保護(hù)方式也不一樣。不同城市擁有的資源也不同，對(duì)資源保護(hù)的側(cè)重點(diǎn)也有所不同。我國(guó)只對(duì)煤炭這種最常見的礦產(chǎn)資源單獨(dú)設(shè)立了《煤炭法》，未對(duì)其他種類的礦產(chǎn)資源單獨(dú)立法。筆者認(rèn)為，應(yīng)加強(qiáng)礦產(chǎn)資源保護(hù)的單項(xiàng)立法，體現(xiàn)不同種類礦產(chǎn)資源的保護(hù)特色。各級(jí)政府，尤其是各個(gè)資源型城市可以針對(duì)在資源開發(fā)和利用過程中出現(xiàn)的新的法律問題，提請(qǐng)地方立法機(jī)關(guān)或自己制定礦產(chǎn)資源保護(hù)的相關(guān)地方性法律、行政法規(guī)、規(guī)章。

3.健全法律制度

（1）建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。為了防止因資源枯竭造成的城市生態(tài)惡化、經(jīng)濟(jì)衰退、社會(huì)問題可能造成的惡性循環(huán)，新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，國(guó)家加大對(duì)生態(tài)保護(hù)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金，確保其用于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。

常寧市在資源枯竭城市轉(zhuǎn)型發(fā)展規(guī)劃（2012-2020）就明確規(guī)定：建立資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制。按照"企業(yè)所有、政府監(jiān)管、?？顚Ｓ?和"基本恢復(fù)礦山環(huán)境和生態(tài)功能"的原則，制定資源開發(fā)補(bǔ)償政策，實(shí)施礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度，強(qiáng)化資金收支管理，提高使用效益。依照"誰開發(fā)、誰保護(hù)，誰受益、誰補(bǔ)償，誰污染、誰治理，誰破壞、誰修復(fù)"的原則，在嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)和"三同時(shí)"制度的同時(shí)，形成以企業(yè)為責(zé)任主體的資源開發(fā)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制，以典型示范和以點(diǎn)帶面的方式穩(wěn)步推進(jìn)。筆者認(rèn)為，常寧市的這一規(guī)定相較于以往，是個(gè)很大的進(jìn)步。隨著新《環(huán)境保護(hù)法》的出臺(tái)并實(shí)施，常寧市人民政府應(yīng)依靠法律手段、行政管理手段，主導(dǎo)常寧市的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作，制定科學(xué)合理的生態(tài)補(bǔ)償規(guī)劃，按照法定程序進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)木C合立法或?qū)ｉT立法，規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償?shù)某绦颉?biāo)準(zhǔn)、方式等，監(jiān)督資源開發(fā)主體承擔(dān)資源補(bǔ)償、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境整治等方面的責(zé)任和義務(wù)，將企業(yè)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理成本內(nèi)部化。

（2）、完善環(huán)境公益訴訟制度。新《環(huán)境保護(hù)法》非常重視環(huán)境公益訴訟制度，在目錄中加入新的第五章--“信息公開和公眾參與”，規(guī)定了環(huán)境公益訴訟制度，這是新《環(huán)境保護(hù)法》的亮點(diǎn)之一，充分體現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)的民主性和對(duì)以公眾為代表的社會(huì)力量的重視。但新《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)環(huán)境公益訴訟制度只是簡(jiǎn)單的、原則性的進(jìn)行了規(guī)定，環(huán)境保護(hù)部也還沒有出臺(tái)環(huán)境公益訴訟制度的配套實(shí)施辦法，這關(guān)系到環(huán)境公益訴訟制度的落實(shí)問題，落實(shí)不好的話可能會(huì)影響到新《環(huán)境保護(hù)法》的權(quán)威性。要盡快出臺(tái)環(huán)境公益訴訟制度的配套實(shí)施辦法，確保公眾的最大可能參與。

（3）健全其他法律制度。新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的生態(tài)保護(hù)紅線、加強(qiáng)自然生態(tài)區(qū)域保護(hù)、保護(hù)生態(tài)安全、加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)和重視農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)等制度，在法條中都是籠統(tǒng)的、原則性的規(guī)定，環(huán)境保護(hù)部還沒有出臺(tái)生態(tài)保護(hù)紅線等制度的配套實(shí)施辦法。包括常寧在內(nèi)的資源枯竭型城市在開展轉(zhuǎn)型發(fā)展中的生態(tài)環(huán)境整治時(shí)，很難將這些制度落在實(shí)處。要盡快出臺(tái)這些制度的配套實(shí)施辦法，確保環(huán)保部門在執(zhí)法時(shí)能落實(shí)這些制度，盡可能地保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

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作者簡(jiǎn)介：黃文臻（1974—）女，湖南邵東人，副教授，研究方向：刑事法學(xué)；

劉哲明（1968—）男，湖南長(zhǎng)沙人，副教授，研究方向：心理學(xué)和犯罪學(xué)。