郝銀

摘 要：文章從“農地”入市的內涵出發(fā)，從法律障礙、體制障礙、產(chǎn)權障礙三個方面剖析了“農地”入市的障礙因素，并提出了“農地”入市障礙解決的途徑，包括完善“農地”權能，改革財政體制，修改相關法規(guī)。

關鍵詞：“農地”入市；障礙因素；土地市場

據(jù)《廣州日報》 2014年12月23日報道，深圳首宗原農村集體工業(yè)用地完成入市一年過去了，深圳再無“農地”成功入市案例，而首宗“入市農地”也面臨著建設規(guī)劃許可證和建設施工許可證仍未獲批的尷尬?！稗r地入市”為何遭遇障礙？該如何才能實現(xiàn)“農地”與城市國有土地“同地、同價、同權”，建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場？成為新常態(tài)下改革農村土地管理制度亟需解決的重要問題。

一、“農地”入市的內涵

在地方政府壟斷土地一級市場背景下提出的“農地入市”，多指集體建設用地用于城鎮(zhèn)建設時，可不經(jīng)過政府征購這一環(huán)節(jié)，直接進入土地二級市場進行交易，包括集體建設用地使用權的讓渡、抵押等，其所有權性質依然不變。然而，并不是所有的集體建設用地都能夠入市交易，根據(jù)十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），能夠入市的這部分“農地”特指農村集體經(jīng)營性建設用地；而對其“入市”也有著明確的限制，即只有符合規(guī)劃和用途管制的“農地”才可以入市，如過去的鄉(xiāng)村工業(yè)用地，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，才可以進入城鎮(zhèn)建設用地市場，享受和國有土地同等的權利。

二、“農地”入市的障礙

在十八屆三中全會閉幕后不久，深圳一宗原農村集體工業(yè)用地掛牌成交，被熱炒為中國“農地入市”第一宗。然而，一年時間已過去，深圳再無“農地”成功入市的案例，而首宗“入市農地”至今尚未辦結各項建設手續(xù)。“農地”入市為何難以展開？具體而言，主要有三難。

（一）難在法律障礙

在政府決策層面，首先面臨的是法律障礙。如我國現(xiàn)行《土地管理法》第43條規(guī)定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地……”，第63條規(guī)定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設……”；《城市房地產(chǎn)管理法》第9條規(guī)定：“城市規(guī)劃區(qū)內的集體所有的土地，經(jīng)依法征收轉為國有土地后，該幅國有土地的使用權方可有償出讓?！彪m然《決定》重申了“公有制經(jīng)濟財產(chǎn)權不可侵犯”、“堅持農村土地集體所有權”的集體建設用地流轉制度改革原則，指出“健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權制度”，“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價……”，為“農地”流轉制度的改革指明了方向，但至今國家層面有關“農地”流轉的法律規(guī)范仍未出臺。從20世紀90年代起，集體建設用地流轉試點工作就已經(jīng)在我國展開，但試點工作總是徘徊不前，甚至矛盾與沖突不斷，其原因就在于試點工作在實施過程中往往會遭遇無法可依的尷尬，集體經(jīng)營性建設用地的自由流轉與“同地、同權、同價”問題仍停留在政策話語層面，“無規(guī)矩不成方圓”，此為一難。

（二）難在體制障礙

更深層的障礙來自地方政府和我國的財政體制。首先，分稅制實施以來，地方財權與事權不匹配，地方政府無法承擔龐大的公共事務支出，而現(xiàn)行《預算法》規(guī)定地方各級預算按收支平衡的原則編制，不得列赤字，為平衡支出，地方政府不得不進行債務性融資。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，截至2013年底，全國地方政府財政收入為6.89萬億元，支出為11.92萬億元，缺口高達5萬億元。這5萬億的財政缺口，就需要地方政府舉債來填補。相關研究表明，地方政府主要依賴土地財政來償還債務，基于三方面原因：一是其作為國家代表，處于土地一級市場的實際壟斷地位，土地出讓收入獲得較易；二是大部分地方政府還債渠道狹窄，對于沒有其他穩(wěn)定財源的地方而言，賣地償債是唯一途徑；三是目前地方債運行機制尚不成熟，地方政府可利用土地出讓收入作為償債擔保來獲得大量的基建基金，以確保政績。

（三）難在產(chǎn)權障礙

“農地”入市難以推進，最根本的原因還在于“農地”權能的不完整?！稗r地”之所以能夠進入市場進行流通，是因其符合規(guī)劃和用途管制，即入市前后土地用途不發(fā)生改變，均為經(jīng)營性建設用地。顯然，對經(jīng)營性建設用地的開發(fā)建設絕大多數(shù)是出于經(jīng)濟利益而非公共利益，也就談不上所謂的“漲價歸公”，對于這部分土地的市場交易，地方政府本就不應該參與收益分配。而今，對于“農地”入市，深圳市規(guī)土委提供了兩種利益分配方案：第一種是土地收益50%歸市國土基金，50%歸社區(qū)；第二種是地價收益30%歸社區(qū)所有，另外社區(qū)可以持有用地總建筑面積的20%物業(yè)?！稗r地”入市遇冷，主要還在于類似的土地利益分配方案對于社區(qū)居民的吸引力不足。

通過前文對“農地”入市內涵的界定，不難發(fā)現(xiàn)，“農地”入市與地方政府進行土地征購分屬兩個不同的范疇，涉及的土地利益分配自然也不相同。然而，“農地”權能的不完整導致地方政府在“農地”入市問題上，不論是從理念上還是從執(zhí)行上均被誤導，阻礙了“農地”入市擴大試點的進行，此為三難，亦是最難。

綜上所述，“農地”入市主要面臨來自法律、體制和產(chǎn)權三方面的阻力，這不僅僅是深圳一座城的難題，而是全國范圍內“農地”入市工作開展的普遍性問題。

三、破解“農地”入市障礙的途徑

構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，離不開“農地”入市的擴大展開。為此，必須從完善農地權能、改革財政體制和修改相關法律法規(guī)等方面破解阻礙農地入市的障礙。

（一）完善“農地”權能

多數(shù)研究表示，加快集體土地產(chǎn)權制度改革，是構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場的有效途徑。針對這一議題，學者們已經(jīng)提出不少建議：有的主張農村土地所有權國有化，從中國經(jīng)濟以公有制為主體的國情出發(fā)，建立“國有永佃權制”；有的主張農村土地所有權私有化，張五常認為，允許土地私有并容許土地自由買賣是制度改進的重要部分，可以最大限度地提高農民受益；還有部分學者提出農村土地多元或復合所有；同時也有學者希望堅持并進一步完善農村土地的集體所有。

筆者認為，農村集體土地所有權作為一個特定歷史時期的產(chǎn)物，當這種制度安排不能很好地適應生產(chǎn)力發(fā)展的需要，就有必要對其進行改革完善，但是我們必須認識到對農村集體土地所有權的改革是一個漸進的過程，不能一蹴而就。

（二）改革財政體制

構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場舉步維艱，很大一部分原因就在于各地方償債渠道狹窄、償債壓力巨大，缺乏扎實推進“農地”入市的動力。因此，首先應調整我國當前的公共財政體制，改變中央和地方財權與事權不匹配的現(xiàn)狀，減少地方財政壓力；其次，積極探索以市場價格為計稅基礎的房產(chǎn)稅，為地方政府創(chuàng)造穩(wěn)定的財政收入來源，拓寬還債渠道，化解地方政府以地生財?shù)亩唐谛袨?，進而破除土地依賴。唯有如此，地方才甘愿放開“農地”入市。

（三）修改相關法規(guī)

與《憲法》并不針對具體事務類似，《決定》本身并不具備執(zhí)行力。構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場需要“農地”入市的擴大展開，就必須做到其有法可依、有據(jù)可循。然而，現(xiàn)行《物權法》并沒有關于農村集體經(jīng)營性建設用地的具體規(guī)定，《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》對“農地”入市更是采取嚴格管制的態(tài)度。不改變這一現(xiàn)實情況，構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場將成為空談。