何美萍 黃義忠

摘要 [目的]從土地利用變化情況、各地類用地現(xiàn)狀指標(biāo)完成情況、空間布局吻合性3個(gè)方面對(duì)芒市土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估。[方法]根據(jù)確定的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以GIS空間分析技術(shù)為支撐，將2013和2020年規(guī)劃地類圖斑進(jìn)行疊加分析，在數(shù)量和空間布局上評(píng)價(jià)芒市土地利用總體規(guī)劃的吻合性及其管控效果。[結(jié)果]芒市各地類用地空間布局與2020年規(guī)劃預(yù)期目標(biāo)基本相符合，但是部分用地超出控制范圍，用地增加速度過快。[結(jié)論]該研究及時(shí)發(fā)現(xiàn)了芒市土地利用總體規(guī)劃實(shí)施數(shù)量和空間上的不吻合及其原因，為規(guī)劃修改的編制及土地利用總體規(guī)劃的下一步實(shí)施提供一定的參考依據(jù)。

關(guān)鍵詞 土地利用總體規(guī)劃；空間布局吻合性；GIS；評(píng)價(jià)；芒市

中圖分類號(hào) S27 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 0517-6611（2015）34-251-03

土地利用總體規(guī)劃對(duì)一定行政區(qū)域內(nèi)的土地利用起總體控制作用，是進(jìn)行土地管理的重要手段。為使土地利用總體規(guī)劃適應(yīng)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化，充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的統(tǒng)籌管理作用，國(guó)土資源部決定建立土地利用總體規(guī)劃定期評(píng)估機(jī)制，保持規(guī)劃的合理性。筆者以空間布局的吻合性為核心，構(gòu)建評(píng)價(jià)方法體系，運(yùn)用GIS的空間分析技術(shù)，對(duì)土地利用變化和規(guī)劃執(zhí)行的空間布局吻合性進(jìn)行評(píng)價(jià)，并以云南省芒市為例進(jìn)行實(shí)證分析，為土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施評(píng)價(jià)提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

1 基于空間布局吻合性的規(guī)劃評(píng)價(jià)

1.1 空間布局吻合性概念及評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

空間布局吻合，即在空間變化趨勢(shì)符合規(guī)劃目標(biāo)的同時(shí)布局符合規(guī)劃方案[1]，它可作為考察土地空間發(fā)展是否符合規(guī)劃預(yù)期目標(biāo)以及各功能用地是否落實(shí)規(guī)劃方案安排的指標(biāo)。空間吻合性的研究始于20世紀(jì)70年代末期，Alterman等[2]通過手繪單元網(wǎng)格對(duì)土地利用總體規(guī)劃評(píng)價(jià)，并且嘗試對(duì)規(guī)劃方案和結(jié)果的“不一致性”做出解釋；鄧強(qiáng)等[3]通過規(guī)劃執(zhí)行指標(biāo)、管理指標(biāo)、實(shí)施效果指標(biāo)、實(shí)施效益指標(biāo)和規(guī)劃對(duì)社會(huì)認(rèn)知指標(biāo)對(duì)土地利用變化與規(guī)劃預(yù)期的一致性進(jìn)行評(píng)價(jià)。岳文澤等[4]通過對(duì)產(chǎn)業(yè)、居住、物流倉(cāng)儲(chǔ)、公共管理與服務(wù)、公用設(shè)施5類用地空間布局吻合率的計(jì)算，評(píng)價(jià)城市總體規(guī)劃對(duì)城市發(fā)展的空間管控效果。

土地利用現(xiàn)狀與土地利用總體規(guī)劃的關(guān)系包括符合規(guī)劃用地、規(guī)劃未發(fā)展用地和未規(guī)劃自發(fā)發(fā)展用地3種[5]。空間布局吻合性采用空間吻合率來(lái)表示，分析規(guī)劃執(zhí)行過程中的各用地現(xiàn)狀是否符合規(guī)劃方案預(yù)期。計(jì)算公式為：

Pi=1-NCiGi

式中，Pi表示i種用地類型的空間吻合率；NCi表示i類型用地未規(guī)劃自發(fā)展的用地面積；Gi表示i種用地類型的規(guī)劃面積。

在該研究中，土地利用總體規(guī)劃空間布局吻合性評(píng)價(jià)指標(biāo)采用規(guī)劃分類地類，包括農(nóng)用地、建設(shè)用地和其他土地，其中農(nóng)用地的評(píng)價(jià)因子包括耕地、園地、林地、牧草地和其他農(nóng)用地；建設(shè)用地的評(píng)價(jià)因子包括城鄉(xiāng)建設(shè)用地、交通水利建設(shè)用地和其他建設(shè)用地；其他土地包括水域和自然保留地。

1.2 空間布局吻合評(píng)價(jià)方法的實(shí)現(xiàn)

通過運(yùn)用GIS的空間分析技術(shù)，根據(jù)2013年芒市土地利用變更數(shù)據(jù)獲取現(xiàn)狀地類圖斑，根據(jù)《芒市土地利用總體規(guī)劃（2010-2020）》獲取芒市2010年基期地類圖斑和2020年規(guī)劃地類圖斑，運(yùn)用ArcGIS軟件導(dǎo)出屬性表，得到2010、2013和2020年芒市各地類圖斑的面積，并將2010、2013年地類面積轉(zhuǎn)換成規(guī)劃地類面積。將2013年現(xiàn)狀地類圖斑與2020年規(guī)劃地類圖斑進(jìn)行疊加分析，得到的重合圖斑即為符合規(guī)劃的地類圖斑，根據(jù)圖斑獲得地類面積，從而計(jì)算得到規(guī)劃未發(fā)展地類面積和自發(fā)發(fā)展地類面積[6-7]。基于GIS空間分析功能，空間布局吻合評(píng)價(jià)方法實(shí)現(xiàn)原理見圖1。

2 芒市土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)

2.1 研究區(qū)概況

芒市地處云南省西部，德宏州東南部，位于98°01′～98°44′ E、24°05′～24°39′ N，土地總面積2 901.18 km2。芒市是一個(gè)以傣族、景頗族、德昂族、阿昌族、傈僳族為主的少數(shù)民族邊境縣市，是云南西邊的窗口以及中緬文化交流的窗口和中緬經(jīng)濟(jì)效益的門戶，現(xiàn)轄1個(gè)街道、5個(gè)鎮(zhèn)、6個(gè)鄉(xiāng)、1個(gè)農(nóng)場(chǎng)。2013年，芒市總?cè)丝?9.68萬(wàn)，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值72.44億元。

2.2 數(shù)據(jù)來(lái)源

根據(jù)現(xiàn)行規(guī)劃的期限，確定評(píng)估時(shí)點(diǎn)為2013年。根據(jù)2013年芒市土地利用調(diào)查變更數(shù)據(jù)得到2013年芒市土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，根據(jù)《芒市土地利用總體規(guī)劃（2010-2020）》獲取芒市基期年（2010年）和規(guī)劃年（2020年）數(shù)據(jù)。此外，還獲取了2013年芒市行政區(qū)劃、人口、國(guó)民經(jīng)濟(jì)與背景資料等數(shù)據(jù)。

2.3 基于空間布局吻合性的規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)

利用ArcGIS空間分析技術(shù)將2013年芒市土地利用現(xiàn)狀與2020年芒市土地利用總體規(guī)劃的圖斑進(jìn)行疊加分析，得到2013年芒市符合規(guī)劃的地類圖斑，對(duì)2013年芒市土地利用各地類空間布局吻合性計(jì)算分析，并且結(jié)合土地利用變化情況、各地類用地現(xiàn)狀指標(biāo)完成情況對(duì)芒市土地利用總體規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。

2.3.1 研究區(qū)土地利用變化情況。

根據(jù)第二次全國(guó)土地調(diào)查2009年12月31日統(tǒng)一時(shí)點(diǎn)更新匯總數(shù)據(jù)庫(kù)及按國(guó)土資源部規(guī)定的規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)化結(jié)果，芒市2010、2013年土地利用面積及土地利用變化情況見表1。

2.3.2 研究區(qū)各地類用地現(xiàn)狀指標(biāo)完成情況。

對(duì)芒市2013年各地類用地現(xiàn)狀情況與2020年規(guī)劃預(yù)期目標(biāo)情況進(jìn)行對(duì)比分析，結(jié)果見表2。

2.3.3 研究區(qū)空間布局吻合性分析。

運(yùn)用GIS空間分析技術(shù)，將2013年芒市土地利用現(xiàn)狀圖斑（圖2）和2020年芒市土地利用總體規(guī)劃地類圖斑（圖3）進(jìn)行疊加分析，得到芒市土地利用地類空間布局分布的吻合情況（圖4）。

對(duì)各地類圖斑面積統(tǒng)計(jì)轉(zhuǎn)換，結(jié)合空間吻合率公式，計(jì)算得出2013年芒市土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行過程中各地類用地空間吻合率情況，結(jié)果見表3。

2.3.4 結(jié)果分析與對(duì)策建議。

根據(jù)芒市土地利用空間布局吻合情況計(jì)算芒市各地類空間吻合率，結(jié)果表明2013年芒市各地類用地空間落實(shí)情況差異不大，吻合率比較理想。吻合率達(dá)到90%以上的有耕地、林地、牧草地、其他建設(shè)用地和水域用地，其中空間布局吻合性最好的是牧草地，吻合率達(dá)到100%；其次是水域用地，吻合率為99.50%?？臻g布局吻合率最差的是其他農(nóng)用地，吻合率僅為58.44%，不符合規(guī)劃的用地面積達(dá)到171.61 hm2。另外，在規(guī)劃未發(fā)展用地中，

其他建設(shè)用地所占比例最大，仍有83.09%的其他建設(shè)用地未

發(fā)展。

空間布局不吻合的區(qū)域主要位于芒市鎮(zhèn)和遮放鎮(zhèn)，主要是因?yàn)椋孩倜⑹墟?zhèn)是德宏州、芒市兩級(jí)政府所在地，而遮放鎮(zhèn)是芒市次中心發(fā)展城市，這2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)相較于其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、人口等發(fā)展水平更快，規(guī)劃用地是根據(jù)人口增長(zhǎng)率等預(yù)測(cè)未來(lái)人口而確定的，因此，規(guī)劃用地規(guī)模的確定會(huì)與實(shí)際狀況存在較大的偏差；②芒市鎮(zhèn)內(nèi)的中緬輸油汽管道芒市段、環(huán)城東路、德宏師專新校區(qū)等重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，遮放鎮(zhèn)內(nèi)的龍瑞高速公路、中緬油氣管道遮放段、芒瑞大道、遮放貢米公司萬(wàn)頭豬場(chǎng)等重點(diǎn)工程的建設(shè)均需要征地，對(duì)地類空間布局的吻合性也造成了一定的影響；③具體用地涉及國(guó)土、規(guī)劃、建設(shè)、發(fā)改等多個(gè)部門，信息不能及時(shí)反饋給規(guī)劃編制部門，之前制定的規(guī)劃可能不符合現(xiàn)階段的發(fā)展，造成了空間布局的不吻合。

因此，需要增強(qiáng)按規(guī)劃使用土地和管理土地的意識(shí)，同時(shí)還要加大用地監(jiān)控，及時(shí)反饋規(guī)劃實(shí)施中出現(xiàn)的問題并進(jìn)行調(diào)整，積極開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，緩解經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展帶來(lái)的用地壓力，實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)發(fā)展的愿景。

3 結(jié)論

該研究從數(shù)量變化情況、指標(biāo)完成狀況以及空間布局上對(duì)芒市土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)行了評(píng)價(jià)，結(jié)合GIS技術(shù)實(shí)現(xiàn)空間的計(jì)量與分析，根據(jù)選取的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，通過疊加分析和空間吻合率計(jì)算，得知2013年芒市土地利用在空間上與總規(guī)基本吻合，但是自發(fā)發(fā)展用地較多，部分用地超出指標(biāo)范圍，而且芒市鎮(zhèn)和遮放鎮(zhèn)存在較多區(qū)域空間布局不吻合，規(guī)劃的管控效果不佳。為使土地利用總體規(guī)劃發(fā)揮其宏觀調(diào)控作用，合理配置各類資源，建議開展土地利用總體規(guī)劃修改，加強(qiáng)各用地的空間管控，促進(jìn)節(jié)約集約利用土地，防止違法用地。

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