丁斐

[摘要]街道辦事處是上海城市政權(quán)體系的最末端，政府溝通居民、服務(wù)居民的最前沿。完善城市基層管理體制是創(chuàng)新社會(huì)治理、加強(qiáng)基層建設(shè)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。作為促進(jìn)國家和社會(huì)關(guān)系互動(dòng)的重要一環(huán)，街道辦事處的職能定位和設(shè)置，對全市宏觀發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施、和諧社會(huì)的構(gòu)建和基層政權(quán)的鞏固將會(huì)有直接的影響。本文試圖從上海街道辦事處職能定位的矛盾和難點(diǎn)入手，詳細(xì)闡述問題的成因，旨在為上海街道辦事處職能定位轉(zhuǎn)變做一些有益的思考。

[關(guān)鍵詞]街道辦事處；創(chuàng)新社會(huì)治理；職能轉(zhuǎn)變

一、上海街道職能的歷史變遷

上海的街道辦事處，成立于上世紀(jì)50年代中期，根據(jù)《街道辦事處組織條例》[1]，其職能變遷大體經(jīng)歷了三階段。一是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的配角地位。街道辦事處負(fù)責(zé)管理孤老、孤兒、傷殘及家庭婦女，職能只有辦理“有關(guān)居民工作的交辦事項(xiàng)”等3條。二是雙軌制時(shí)期的雙重身位。改革開放后，上海開始實(shí)施“兩級政府、兩級管理”。1984年7月全市社區(qū)工作會(huì)議召開，街道行政管理權(quán)得到明確，級別提為副處，后又升成正處級，承擔(dān)“對居民進(jìn)行思想政治教育和法制教育”等8項(xiàng)任務(wù)。三是新時(shí)期的主角定位。九十年代以來，隨市場經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展，社會(huì)人大量出現(xiàn)，外口管理急劇增加。1996年上海城區(qū)工作會(huì)議提出“兩級政府、三級管理”，1997年又提出“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”，進(jìn)一步明確區(qū)、街職權(quán)劃分，街道獲管理權(quán)限進(jìn)一步擴(kuò)大。

二、上海街道職能的主要問題

盡管街道職能的增加有利于社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展，但在法律定位、法規(guī)配套方面面臨一系列結(jié)構(gòu)性困惑：

（一）強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)職能，弱化服務(wù)職能。由于財(cái)力不佳，民生服務(wù)捉襟見肘，財(cái)力好的街道，公益事業(yè)輕而易舉。與此同時(shí)，為完成指標(biāo)、增加實(shí)力，街道須投入更多精力，甚至發(fā)動(dòng)每一個(gè)科室，這樣就使公共職能被排擠到次要地位。

（二）行政色彩較重，共治自治不足。街道盡管有行政優(yōu)勢，但由于非專業(yè)性特征，很多事必須管又管不好，導(dǎo)致現(xiàn)在不少居民對街道認(rèn)同感下降，社區(qū)居民對街道歸屬感降低，一般外來流動(dòng)人員對街道更不太關(guān)心。

（三）協(xié)調(diào)流于形式，指導(dǎo)變成領(lǐng)導(dǎo)?！皸l塊結(jié)合、以塊為主”提出后，許多職責(zé)名義上由業(yè)務(wù)主管部門和街道雙重領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)際街道作用有限。而部分職能應(yīng)當(dāng)由具有專業(yè)資質(zhì)的業(yè)務(wù)部門承擔(dān)，街道卻充當(dāng)了主力角色。街道一方面抱怨事權(quán)被大量下放，一方面也以同樣方式向居委會(huì)傳壓力，街道成縮小版區(qū)政府，居委會(huì)由于精力不足，只能在對下服務(wù)上打折扣。

三、上海街道職能問題的成因

找準(zhǔn)原因是解決問題的前提。基于基層的特點(diǎn)，要根本解決問題，應(yīng)多朝上找原因。

（一）在思想理念上，與時(shí)俱進(jìn)不夠。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府未能及時(shí)更新理念，加快完成角色轉(zhuǎn)型。在越來越多的社會(huì)治理任務(wù)面前，很多單位和部門的想法仍停留在原處，依然通過種種手段讓其替自己打工。街道自身也延續(xù)了過去的思維慣性，為工作便捷而強(qiáng)化行政職能，為自我減負(fù)而給居委加壓。

（二）在制度機(jī)制上，及時(shí)修正不夠。1954版《街道辦事處組織條例》在2009年廢除后沒有新條例替補(bǔ)。而1997年頒布的《上海街道辦事處條例》[3]迄今18年，其中很多條款落后于形勢。有些地方職能規(guī)定有含糊，委辦局根據(jù)自己的理解，把任務(wù)轉(zhuǎn)交給街道。有些地方職能規(guī)定很明確，但委辦局仍按自己理解，把任務(wù)轉(zhuǎn)交街道，街道辦事處工作量被額外增加。

（三）在組織構(gòu)架上，適應(yīng)需求不夠。街道科室設(shè)置是大政府、小社會(huì)的產(chǎn)物，主導(dǎo)思想仍以管理為主、對上對應(yīng)，而不是治理為主、對下服務(wù)。這必然造就了一個(gè)職能無比繁瑣的社區(qū)無限政府，帶來職能重復(fù)等情況，影響服務(wù)效率。

四、上海街道職能轉(zhuǎn)變的有關(guān)建議

根據(jù)黨的十八大提出的創(chuàng)新社會(huì)治理精神，結(jié)合上海建設(shè)現(xiàn)代化國際大都市要求，在街道職能轉(zhuǎn)變方面，可以從以下三方面著手。

（一）抓好法律法規(guī)的制定。對1997年版上海市街道辦事處條例進(jìn)行修訂，廢止過時(shí)條款，新增關(guān)于培育和扶持社會(huì)組織的條款，完善社區(qū)公共服務(wù)平臺，強(qiáng)化綜合協(xié)調(diào)職能，對社區(qū)共治自治機(jī)制建設(shè)以法律形式予以明確。

（二）抓好體制機(jī)制的建設(shè)。重點(diǎn)要建設(shè)街道事務(wù)準(zhǔn)入機(jī)制，禁止隨意給街道增加額外負(fù)擔(dān)。用好用活協(xié)調(diào)機(jī)制，特別要用好共治和自治兩種手段，凝聚起廣泛的服務(wù)力量。加快完善服務(wù)機(jī)制，大力發(fā)展政府購買服務(wù)、引入社會(huì)力量辦服務(wù)。

（三）抓好街道內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置。要從服務(wù)民生出發(fā)，對上合理對應(yīng)，對下有效服務(wù)。設(shè)置過程中，應(yīng)當(dāng)綜合考量、漸進(jìn)操作，避免單兵突進(jìn)，“下改上不動(dòng)，越改越被動(dòng)”。避免出現(xiàn)步履維艱、有名無實(shí)，分久必合、合久又分老路。

參考文獻(xiàn)

[1]街道辦事處組織條例 1954年12月31日全國人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過

[2]中共上海市委關(guān)于制定上海市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議 2000年10月14日中國共產(chǎn)黨上海市第七屆委員會(huì)第七次全體會(huì)議通過

[3]上海市街道辦事處條例 1997年1月15日上海市第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十三次會(huì)議通過