張麗

摘要：虛擬貨幣使用越來(lái)越廣泛，虛擬貨幣的興起對(duì)金融監(jiān)管、消費(fèi)者和投資者保護(hù)等都帶來(lái)了挑戰(zhàn)。挑戰(zhàn)主要是源于虛擬貨幣的特性，如其使用過(guò)程中的匿名屬性，以及跨境轉(zhuǎn)移的便利性等，要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)履職時(shí)需權(quán)衡考慮其風(fēng)險(xiǎn)和收益。文章對(duì)美國(guó)虛擬貨幣監(jiān)管、消費(fèi)者保護(hù)方面的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了分析，提出對(duì)我國(guó)的相關(guān)啟示。

關(guān)鍵詞：虛擬貨幣；監(jiān)管；挑戰(zhàn)

一、虛擬貨幣的特性及風(fēng)險(xiǎn)：以美國(guó)為例

虛擬貨幣的興起對(duì)金融監(jiān)管、消費(fèi)者和投資者保護(hù)等都帶來(lái)了挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)部分源于虛擬貨幣的特性，如其使用過(guò)程中的匿名屬性，以及跨境轉(zhuǎn)移的便利性等。虛擬貨幣使用越來(lái)越廣泛，要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)履職時(shí)需權(quán)衡考慮其風(fēng)險(xiǎn)和收益。

（一）虛擬貨幣的特性

一是高度匿名屬性。由于轉(zhuǎn)移過(guò)程無(wú)需個(gè)人身份信息（如姓名、社保號(hào)等），部分虛擬貨幣比傳統(tǒng)支付系統(tǒng)匿名程度更高。銀行間轉(zhuǎn)移3000美金及以上金額時(shí)，應(yīng)獲取雙方姓名、交易等個(gè)人信息。而個(gè)人使用虛擬貨幣時(shí)，交易者自身和第三方都不鑒別個(gè)人信息，后續(xù)也就無(wú)法追蹤（但是，對(duì)于通過(guò)第三方（如交易所）進(jìn)行集中交易的虛擬貨幣，自2011年起要求交易金額在3000元美金及以上的應(yīng)提供個(gè)人可識(shí)別信息）。對(duì)尋求保護(hù)個(gè)人信息和財(cái)務(wù)隱私、買(mǎi)賣(mài)非法商品和服務(wù)、或者轉(zhuǎn)移隱匿非法所得的機(jī)構(gòu)或個(gè)人，虛擬貨幣吸引力非常大。此外，如果虛擬貨幣“兌換者”和“管理者”不收集客戶(hù)個(gè)人及交易信息，就可能被動(dòng)陷入洗錢(qián)行為。因此，虛擬貨幣無(wú)疑給甄別違法行為及違法主體帶來(lái)了挑戰(zhàn)。

二是跨境屬性。虛擬貨幣通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)流轉(zhuǎn)，因此可全球使用、做跨境支付。由于虛擬貨幣體系的跨境屬性，金融監(jiān)管和執(zhí)法部門(mén)履行監(jiān)管職能、調(diào)查和起訴跨國(guó)犯罪時(shí)面臨挑戰(zhàn)。此外，違法者、受害者和證人可能居住在境外，相關(guān)客戶(hù)和交易記錄分散在不用的司法管轄區(qū)，執(zhí)法及金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)難以獲取。再者，虛擬貨幣“兌換者”和“管理者”可能來(lái)自法律和監(jiān)管體系薄弱的地區(qū)，一般不太愿意與美國(guó)執(zhí)法機(jī)構(gòu)合作。

（二）存在的主要風(fēng)險(xiǎn)

虛擬貨幣風(fēng)險(xiǎn)主要源于虛擬貨幣對(duì)洗錢(qián)或買(mǎi)賣(mài)非法商品和服務(wù)的個(gè)人或機(jī)構(gòu)都很有吸引力；另一類(lèi)新風(fēng)險(xiǎn)則涉及消費(fèi)者和投資者保護(hù)，主要表現(xiàn)為：一是缺乏銀行參與。虛擬貨幣交易所和錢(qián)包供應(yīng)商不是銀行，如果倒閉，不存在如存款保險(xiǎn)之類(lèi)的基金來(lái)彌補(bǔ)損失、保護(hù)投資者權(quán)益。二是追索權(quán)受限。有些虛擬貨幣錢(qián)包供應(yīng)商稱(chēng)，拒絕對(duì)消費(fèi)者錢(qián)包賬戶(hù)被冒用的損失負(fù)責(zé)。三是價(jià)格過(guò)度波動(dòng)。虛擬貨幣價(jià)格波動(dòng)非常迅速，且幅度非常大。四是缺乏損失修復(fù)能力?；谔摂M貨幣的證券對(duì)年輕且經(jīng)驗(yàn)不足的投資者具有吸引力，而這類(lèi)投資者缺乏風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估經(jīng)

二、美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在履行虛擬貨幣監(jiān)管職能方面的職責(zé)

虛擬貨幣并不是由政府發(fā)行的貨幣，與其相關(guān)的業(yè)務(wù)也不通過(guò)銀行進(jìn)行，但與虛擬貨幣相關(guān)的產(chǎn)品和行為給聯(lián)邦金融監(jiān)管部門(mén)帶來(lái)全新挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)主要來(lái)自于虛擬貨幣本身的特性，如與傳統(tǒng)貨幣相比，虛擬貨幣更易于在全球范圍內(nèi)進(jìn)行轉(zhuǎn)賬和支付，并且多采用匿名方式進(jìn)行。

（一）銀行業(yè)審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)的有關(guān)職責(zé)

由于美聯(lián)儲(chǔ)、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）、全國(guó)信用社管理局（NCUA）、貨幣監(jiān)理署（OCC）負(fù)有監(jiān)管存款類(lèi)金融機(jī)構(gòu)是否遵守《銀行保密法》和反洗錢(qián)相關(guān)規(guī)定的職責(zé)，因此這些監(jiān)管部門(mén)也負(fù)責(zé)監(jiān)管為虛擬貨幣交易提供開(kāi)戶(hù)等服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，確保他們?yōu)樘摂M貨幣提供的金融服務(wù)符合反洗錢(qián)法，同時(shí)制定了與此相關(guān)的業(yè)務(wù)指引。銀行業(yè)審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要從以下兩個(gè)方面監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)是否符合《銀行保密法》的規(guī)定：一是是否建立了針對(duì)反洗錢(qián)的制度框架，以及時(shí)識(shí)別和報(bào)告與反洗錢(qián)相關(guān)的異常或可疑行為。二是是否遵守《銀行保密法》關(guān)于交易記錄和報(bào)告方面的要求。監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以通過(guò)一系列檢查來(lái)糾正金融機(jī)構(gòu)在《銀行保密法》和反洗錢(qián)上的不合規(guī)行為，也可以采取其他監(jiān)管措施，如對(duì)違反規(guī)定的機(jī)構(gòu)進(jìn)行罰款、暫停其某項(xiàng)業(yè)務(wù)資格等。

（二）消費(fèi)者金融保護(hù)局（CFPB）的有關(guān)職責(zé)

CFPB作為美聯(lián)儲(chǔ)下設(shè)的一獨(dú)立機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)實(shí)施聯(lián)邦金融消費(fèi)者保護(hù)法并有權(quán)修改這一法律的具體實(shí)施制度，同時(shí)承擔(dān)對(duì)消費(fèi)者在使用金融產(chǎn)品和服務(wù)時(shí)進(jìn)行保護(hù)的職責(zé)。就監(jiān)管虛擬貨幣而言，CFPB在監(jiān)管虛擬貨幣方面的職責(zé)包括接受和處理消費(fèi)者的投訴，研究消費(fèi)者的行為，對(duì)公眾普及虛擬貨幣的相關(guān)知識(shí)，監(jiān)測(cè)這一市場(chǎng)給消費(fèi)者帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。如根據(jù)多德-弗蘭克法案，CFPB成了消費(fèi)者投訴數(shù)據(jù)庫(kù)。此外，CFPB還通過(guò)向消費(fèi)者提供消費(fèi)建議，以期提高這一市場(chǎng)的透明度和公允性。

（三）證券交易委員會(huì)（SEC）的有關(guān)職責(zé)

SEC負(fù)責(zé)監(jiān)管證券市場(chǎng)，并對(duì)違反聯(lián)邦證券法的個(gè)人和機(jī)構(gòu)采取法律行動(dòng)。SEC致力于保護(hù)投資者，維護(hù)市場(chǎng)公平、有序、高效，利于資本形成。虛擬貨幣可能會(huì)在以下幾個(gè)方面給SEC帶來(lái)新的挑戰(zhàn)：一是采用虛擬貨幣進(jìn)行的在證券發(fā)行、銷(xiāo)售和買(mǎi)賣(mài)中的欺詐行為是否適用現(xiàn)有法律；二是債券注冊(cè)或注冊(cè)豁免制度是否適用以虛擬貨幣標(biāo)價(jià)的債券；三是以虛擬貨幣標(biāo)價(jià)的債券上市的規(guī)定；四是經(jīng)紀(jì)交易商同意客戶(hù)用虛擬貨幣進(jìn)行支付，將會(huì)帶來(lái)反洗錢(qián)問(wèn)題；五是投資顧問(wèn)推薦投資虛擬貨幣及以其標(biāo)價(jià)發(fā)行的債券時(shí)，現(xiàn)有法律是否適用；六是經(jīng)紀(jì)商持有或開(kāi)立虛擬貨幣賬戶(hù)，如何計(jì)算其凈資本指標(biāo)。

（四）商品期貨交易委員會(huì)（CFTC）的有關(guān)職責(zé)

FTC的主要任務(wù)是保護(hù)金融衍生品市場(chǎng)的使用者和公眾免受欺詐、市場(chǎng)操縱行為、濫用職權(quán)行為和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的侵害。CFTC在監(jiān)管虛擬貨幣方面的職責(zé)取決于虛擬幣是否符合《商品交易法》所定義的商品。若確定出現(xiàn)了以被認(rèn)定為“商品”的虛擬貨幣為基礎(chǔ)資產(chǎn)或以其進(jìn)行定價(jià)的衍生品，則商品期貨的監(jiān)管規(guī)則就適用于這些衍生品。在這種情況下，CFTC將會(huì)對(duì)這些產(chǎn)品進(jìn)行評(píng)估以確保其不受市場(chǎng)操縱，將審查擬上市這些產(chǎn)品的交易所的申請(qǐng)，或者將對(duì)已經(jīng)上市這些產(chǎn)品的交易所進(jìn)行檢查。

三、美國(guó)監(jiān)管部門(mén)對(duì)虛擬貨幣采取的監(jiān)管措施

金融監(jiān)管部門(mén)已針對(duì)虛擬貨幣采取一系列措施，包括制定監(jiān)管指引、評(píng)估反洗錢(qián)合規(guī)性、調(diào)查相關(guān)違法犯罪行為等。但是，業(yè)已成立的虛擬貨幣監(jiān)管跨部門(mén)工作組，尚未充分關(guān)注消費(fèi)者保護(hù)問(wèn)題，也未將消費(fèi)者金融保護(hù)局（CFPB）納入其中。

（一）規(guī)范反洗錢(qián)和證券法合規(guī)行為

全國(guó)信用社管理局（NCUA）和證監(jiān)會(huì)（SEC）已對(duì)虛擬貨幣采取監(jiān)管措施。NCUA對(duì)信用社參與的虛擬貨幣活動(dòng)采取過(guò)兩次監(jiān)管行動(dòng)，分別是：2012年，NCUA在州監(jiān)管部門(mén)對(duì)信用社一商業(yè)客戶(hù)開(kāi)展審查過(guò)程中給予了支持。2013年，NCUA向1家提供比特幣相關(guān)服務(wù)的聯(lián)邦信用社發(fā)出初步風(fēng)險(xiǎn)提示函，列舉了NCUA所認(rèn)為的可能對(duì)信用社穩(wěn)健性造成影響的因素。SEC采取措施防范個(gè)人或機(jī)構(gòu)制造比特幣龐氏騙局欺詐投資者，同時(shí)面向投資者發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)提示函。2013年，美聯(lián)儲(chǔ)在聯(lián)儲(chǔ)理事會(huì)和12家地區(qū)行中共享虛擬貨幣相關(guān)信息，同時(shí)形成虛擬貨幣通稿，供回應(yīng)媒體之用。

（二）利用跨部門(mén)協(xié)作機(jī)制強(qiáng)化虛擬貨幣監(jiān)管

聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在虛擬貨幣方面的協(xié)作包括，建立應(yīng)對(duì)虛擬貨幣問(wèn)題的工作組，提升現(xiàn)有各機(jī)構(gòu)間的合作機(jī)制，通過(guò)非正式渠道分享信息。同時(shí)在現(xiàn)有的涉及洗錢(qián)、電子犯罪以及數(shù)字經(jīng)濟(jì)等議題的工作組內(nèi)討論虛擬貨幣問(wèn)題。如：聯(lián)邦金融機(jī)構(gòu)檢查委員會(huì)（FFIEC）銀行保密法/反洗錢(qián)工作組正著手修訂銀行保密法/反洗錢(qián)檢查手冊(cè)。修訂范圍涉及虛擬貨幣相關(guān)內(nèi)容， 以及一些新設(shè)監(jiān)管要求，如規(guī)定存款類(lèi)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)新產(chǎn)品與服務(wù)帶來(lái)的洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)給予特別關(guān)注并開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

四、美國(guó)虛擬貨幣監(jiān)管未對(duì)消費(fèi)者風(fēng)險(xiǎn)予以重視

消費(fèi)者金融保護(hù)局的職責(zé)在于確保消費(fèi)者擁有及時(shí)且易于理解的信息，以便做出負(fù)責(zé)的金融交易決定，其戰(zhàn)略目標(biāo)是幫助消費(fèi)者理解金融交易中的成本風(fēng)險(xiǎn)權(quán)衡，向其揭示金融發(fā)展趨勢(shì)以及其可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)。而虛擬貨幣系統(tǒng)提供了一種新的金融交易方式，因此，CFPB應(yīng)當(dāng)是虛擬貨幣監(jiān)管的參與方。然而，出于多方面原因，CFPB在虛擬貨幣跨部門(mén)工作組的參與甚少，如，使用虛擬貨幣的個(gè)人究竟是投機(jī)客還是普通消費(fèi)者尚不清楚，CFPB也很少收到關(guān)于虛擬貨幣的相關(guān)投訴。此外，出于非法目的使用虛擬貨幣的事件使得洗錢(qián)及其他執(zhí)法問(wèn)題成為關(guān)注要點(diǎn)，現(xiàn)有跨部門(mén)工作組的成員單位也多負(fù)有洗錢(qián)監(jiān)管職責(zé)。然而不斷顯現(xiàn)的消費(fèi)者風(fēng)險(xiǎn)表明，跨部門(mén)合作需要將更多重點(diǎn)放在消費(fèi)者保護(hù)方面。同時(shí)，若沒(méi)有CFPB的參與，這些工作組無(wú)法充分利用其專(zhuān)業(yè)知識(shí)，CFPB也無(wú)法獲取相關(guān)的消費(fèi)者風(fēng)險(xiǎn)信息。

五、對(duì)我國(guó)的啟示

（一）強(qiáng)化虛擬貨幣反洗錢(qián)方面的監(jiān)管

由于虛擬貨幣具有的高度匿名及跨境等屬性，導(dǎo)致相關(guān)交易信息無(wú)法正常識(shí)別，因此建議借鑒美國(guó)宏觀審慎管理機(jī)構(gòu)的做法，對(duì)為虛擬貨幣交易提供開(kāi)戶(hù)服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)實(shí)行嚴(yán)格的反洗錢(qián)監(jiān)管，要求金融機(jī)構(gòu)建立相應(yīng)的涵蓋虛擬貨幣交易賬戶(hù)的反洗錢(qián)管理框架，同時(shí)確保金融機(jī)構(gòu)在符合《反洗錢(qián)法》的相關(guān)規(guī)定下，能夠監(jiān)測(cè)并有效化解虛擬貨幣可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）構(gòu)建跨部門(mén)協(xié)作監(jiān)管機(jī)制

構(gòu)建集合人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)及保監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、公安部等機(jī)構(gòu)在內(nèi)的跨部門(mén)協(xié)作監(jiān)管機(jī)制，成立相應(yīng)的工作組，實(shí)現(xiàn)對(duì)虛擬貨幣的全方位監(jiān)管。工作組應(yīng)定期召開(kāi)相關(guān)會(huì)議研究關(guān)于虛擬貨幣發(fā)展、運(yùn)行、監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)防范等方面的議題，同時(shí)聘請(qǐng)?zhí)摂M貨幣業(yè)內(nèi)人士對(duì)虛擬貨幣運(yùn)營(yíng)現(xiàn)狀、面臨的法律問(wèn)題等方面進(jìn)行重點(diǎn)講解。

（三）注重虛擬貨幣方面金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)

建議金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)部門(mén)將虛擬貨幣情況納入保護(hù)范圍，重點(diǎn)開(kāi)展虛擬貨幣知識(shí)宣傳，充分向金融消費(fèi)者提示虛擬貨幣交易中存在的虛擬貨幣被盜、資金損失等風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)受理消費(fèi)者關(guān)于虛擬貨幣方面的投訴，同時(shí)積極參與監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，提升跨部門(mén)合作效用，確保能夠有效應(yīng)對(duì)各類(lèi)虛擬貨幣問(wèn)題。

參考文獻(xiàn)：

[1]美國(guó)政府問(wèn)責(zé)局（GAO）、虛擬貨幣：對(duì)于監(jiān)管、執(zhí)法及消費(fèi)者保護(hù)的新挑戰(zhàn)·[EB/OL].www.gao.gov/products/GAO-14-496，2014-05.

[2]美國(guó)財(cái)政部.金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)（FinCEN）關(guān)于虛擬貨幣的報(bào)告[EB/OL].www.fincen.gov/statutes regs/guidance/pdf/FIN-2013-G001.pdf，2013-03.

[3]宋應(yīng)龍.虛擬貨幣需要規(guī)范及監(jiān)管[J].上海金融學(xué)院學(xué)報(bào)，2009（03）.

（作者單位：山東省聊城市陽(yáng)谷縣中國(guó)人民銀行陽(yáng)谷縣支行）