劉學 等

【摘 要】針對國土資源信訪形勢日益嚴峻復雜，大量社會矛盾和問題在國土資源管理領(lǐng)域集中凸顯，信訪工作任務十分繁重的情況，筆者根據(jù)國土資源部下發(fā)《關(guān)于深入貫徹黨的群眾路線扎實做好國土資源信訪工作的意見》文件精神，結(jié)合征地工作實踐，闡述了征地報批及征地批后實施信訪的九個風險點，提出了健全、落實制度，預防、降低風險的十一條思考與建議。

【關(guān)鍵詞】預防 降低 征地 信訪風險

針對國土資源信訪形勢日益嚴峻復雜，大量社會矛盾和問題在國土資源管理領(lǐng)域集中凸顯，信訪工作任務十分繁重的情況，國土資源部下發(fā)了《關(guān)于深入貫徹黨的群眾路線扎實做好國土資源信訪工作的意見》。提出，落實建設(shè)用地預審、審批和礦業(yè)權(quán)審批信訪審查制度，對存在重大信訪問題沒有依法妥善化解或存在可能引發(fā)重大信訪隱患的，一律暫緩通過。據(jù)統(tǒng)計，因征地問題，農(nóng)民上訪率高達60%以上；在全國農(nóng)村發(fā)生的群體性事件中，因征地而引發(fā)的群體性事件占65%以上。筆者根據(jù)征地工作實踐，提出一些預防和減少信訪，降低工作責任風險的建議。

1 征地報批及征地批后實施信訪風險點

目前，在征地方面，地方政府和農(nóng)民的法律意識都有了較大提升，征地補償標準也有了提高，安置渠道也有更多選擇，建立了被征地農(nóng)民的社會保障制度，征地程序越來越健全，政府權(quán)力受到越來越多的約束。但我們也應看到，征地補償安置的認知與演變?nèi)匀皇峭恋毓芾砉ぷ鞯闹攸c與難點，還存在諸多法律障礙，而社會公眾和利益相關(guān)方也因之存在很大分歧。實踐中，在征地報批和征地批后實施方面主要存在以下信訪風險點：

（1）征地報批前的告知、確認、聽證程序履行不到位。

（2）征地補償費提前發(fā)放或由用地意向者墊付。

（3）部分地區(qū)存在現(xiàn)行征地補償標準落實難度大，影響征地實施周期的情況。

（4）征地實施進度緩慢，部分批準建設(shè)用地批而未征。

（5）征地實施中“兩公告一登記”、聽證、征地補償費按時全額支付等落實不夠好。

（6）征地補償安置方式單一，被征地農(nóng)民的社會保障落實難度大，影響了征地實施進度。

（7）征地補償費撥付、分配和使用缺乏有效監(jiān)管。

（8）征地檔案內(nèi)容不完整，無法反應征地全程情況。

（9）對征地實施進程不了解，難以做到與土地供應緊密銜接。

2 健全、落實制度，預防、降低風險

國土資源部要求，在土地征收方面，要嚴格履行征地報批前告知、確認、聽證程序和征地批后”兩公告一登記”程序，切實保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和申述權(quán)，做到征地補償、安置、社保到位。針對上述風險點，結(jié)合工作實踐，，建議：

（1）進一步完善、落實征地報批前各項程序。嚴格按照《國務院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）的規(guī)定，進一步完善和落實征地報批前的告知、確認、聽證程序，明確相關(guān)法律責任，規(guī)范告知、確認、聽證工作，切實保護被征地農(nóng)民的知情權(quán)。征地告知書除張貼在村委會門口，還應張貼在農(nóng)民易看到的地方，并保證公示的時間。另外，還可通過電話、廣播等多種途徑讓被征地農(nóng)民了解征地告知的有關(guān)事宜；聽證告知書應送達各被征地農(nóng)戶，聽證送達回證簽字和手印而不得由他人代簽。告知、確認、聽證等程序，可采取影像資料的方式進行全程記錄，確保職責履行到位，降低責任風險。

（2）科學合理制定土地征轉(zhuǎn)用規(guī)模，加大征地批后實施力度。在申請用地前，切實做好當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的預判工作，做好交通、水利、民生工程以及工業(yè)企業(yè)的用地需求調(diào)查，應要求用地單位報送建設(shè)項目的用地意向，將用地論證貫穿于預審階段、工程可行性研究、初步設(shè)計和施工圖階段，參加廠址方案的調(diào)查研究、引導擴大選址范圍，論證土地利用的合理性，權(quán)衡好地方財政收入與征地實施費用，科學合理控制用地申請規(guī)模。

（3）規(guī)范征地補償費發(fā)放程序。按照相關(guān)法律法規(guī)依法征地，嚴格履行征地程序。征地補償費應在建設(shè)用地批準后按照規(guī)定的程序撥付、發(fā)放，不應提前發(fā)放，征地補償費撥付的往來賬單應該保留備查。應充分重視提前發(fā)放補償費給履行后續(xù)征地程序帶來的困難。

（4）進一步合理確定并及時調(diào)整征地補償標準。在對征地區(qū)片綜合地價進行定期調(diào)整的基礎(chǔ)上，探索依據(jù)區(qū)片價執(zhí)行情況、物價指數(shù)上漲情況、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入增長情況、出讓價格變化情況等影響因素變化而調(diào)整征地區(qū)片綜合地價的方法，必要時縮短調(diào)整周期，并對可操作性進行充分論證，分析該補償標準將會帶來的矛盾，使新的征地補償標準更加適應征地的需要。在統(tǒng)一調(diào)整征地區(qū)片價時，應做好充分的準備工作。

（5）增加征地工作的透明度，做好政策宣傳工作。建議以《征地手冊》的形式開展征地政策的宣傳，《征地手冊》一般包含以下內(nèi)容：

1）土地征收相關(guān)政策?！锻恋毓芾矸ā芳捌鋵嵤l例；《農(nóng)村土地承包法》；《行政訴訟法》；《行政復議法》；《征用土地公告辦法》（國土資源部令第17號）；《國土資源聽證規(guī)定》（國土資源部令第22號）》；《國土資源信訪規(guī)定》（國土資源部令第32號）；《**省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》；《**省人民政府辦公廳關(guān)于實施征地區(qū)片綜合地價標準的通知》及征地區(qū)片地價表；各地關(guān)于征地安置補償、被征地農(nóng)民社會保障方面的政策規(guī)定。

2）擬征土地開發(fā)規(guī)劃或擬建項目基本情況。

3）各類批復、公告等。建設(shè)用地批準文件；征收土地公告和征地補償、安置方案公告；征（占）用土地登記樣表；征（占）用附著物登記樣表；征（占）用土地及附著物補償費用匯總樣表。

被征地農(nóng)民對現(xiàn)行征地補償標準有意見的，國土資源管理部門工作人員應向被征地農(nóng)民耐心解釋，爭取支持和理解，在考慮農(nóng)民合理的意見后可以向政府申請通過增加相鄰地損害等補償，保證土地征收工作的順利進行；對可能出現(xiàn)和已經(jīng)出現(xiàn)的問題，特別是對基層黨員干部發(fā)現(xiàn)和提出的政策問題，有針對性地加以解釋和說明；高度重視信訪工作，對群眾反映和舉報的損害農(nóng)民合法權(quán)益的問題，及時和有關(guān)部門溝通，及時依法跟蹤調(diào)查、處理，確保農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵害；對于部分群眾提出的合理要求和確有實際困難的被征地農(nóng)民要進行適當照顧，必要時在政策上適當傾斜。

（6）嚴格執(zhí)行征地實施中政府統(tǒng)一組織和主導制度。市、縣（區(qū)）政府作為征地實施的主體，給予被征地農(nóng)民的補償安置等資金應全部由政府承擔。國土資源管理部門應按照法定程序和規(guī)定實施征地，這一階段必須杜絕意向用地者進入，杜絕由用地意向者墊付相關(guān)資金。

（7）實時掌握征地實施進程。征地補償安置雖一般由政府主導并安排多部門實施，但國土資源管理部門應跟蹤征地實施進程，及時掌握被征地農(nóng)民補償、安置及社保落實等情況，做到征地實施與建設(shè)用地供應密切銜接，從源頭上杜絕“毛地”出讓情況發(fā)生。

（8）規(guī)范征地檔案。應按照建設(shè)用地審批卷宗，對應建立征地檔案，并就檔案內(nèi)容做出文字規(guī)范。針對目前資料不完整，目錄中只有材料份數(shù)，無具體頁碼和頁數(shù)，無法保障資料的完整性的情況，加強檔案管理。征地檔案須包含如下內(nèi)容：1）建設(shè)用地報批材料；2）征收土地公告；3）征地補償、安置方案公告；4）征地補償費撥付到村憑證；5）征地補償?shù)怯洸牧希?）社保安置落實情況；7）征地實施進程情況。

征地補償?shù)怯洸牧蠎罕徽鞯剞r(nóng)民姓名、年齡、人口、土地面積、地類、金額、身份證號、領(lǐng)款人簽名等。統(tǒng)一將銀行到賬單作為征地補償費到村憑證；加強征地實施各個環(huán)節(jié)業(yè)務資料特別是原始資料的及時收集，確保內(nèi)容齊全；對張貼的公告、可能產(chǎn)生爭議的有關(guān)程序的實施過程，應采取攝像、照相等方式進行記錄。征地實施完成后，所有檔案資料應及時整理移交歸檔。

（9）探索拓寬安置途徑。國土資源管理部門應不斷探索和拓寬被征地農(nóng)民安置途徑，做好政策宣傳和引導，鼓勵農(nóng)民選擇貨幣安置方式以外的其他安置方式。

（10）加強征地補償費監(jiān)管，降低工作責任風險。按照《征用土地公告辦法》第十二條規(guī)定，國土資源管理部門“將征地補償、安置費用撥付給被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織后，有權(quán)要求該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在一定時限內(nèi)提供支付清單”；“有權(quán)督促有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織將征地補償、安置費用收支狀況向本集體經(jīng)濟組織成員予以公布，以便被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人查詢和監(jiān)督”。地方應建立相應的征地補償費后續(xù)跟蹤、監(jiān)督、管理措施，規(guī)范征地補償費撥付到村憑證存檔形式，降低工作責任風險，減少腐敗存在空間。

（11）公開征地批后實施信息，落實好征地批后實施反饋工作。落實征地批后實施反饋制度，當對征收（使用）土地的補償結(jié)果進行公開。征地信息除按照規(guī)定應當在被征收土地所在地的村、組內(nèi)或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府所在地進行公告外，還應該在征收（使用）土地所在地的市、縣（市）國土資源管理部門門戶網(wǎng)站上進行公開。確保征收（使用）土地過程中的公告、告知、聽證等各項要求落實到位，確保相關(guān)村組和農(nóng)戶及時知曉征地補償?shù)姆桨?、標準、結(jié)果等信息。