劉學(xué) 黃河 董穎 崔凱 付博 關(guān)幼楠 姚麗

（1.遼寧省國土資源廳政務(wù)服務(wù)中心，遼寧沈陽 110032；2.遼寧省地質(zhì)學(xué)會(huì)，遼寧沈陽 110032；3.遼寧省建設(shè)用地事務(wù)局，遼寧沈陽 110032；4.遼寧環(huán)宇房地產(chǎn)土地評(píng)估有限公司，遼寧沈陽 110032）

預(yù)防和降低征地信訪風(fēng)險(xiǎn)的思考與建議

劉學(xué)1黃河2董穎2崔凱3付博3關(guān)幼楠4姚麗1

（1.遼寧省國土資源廳政務(wù)服務(wù)中心，遼寧沈陽 110032；2.遼寧省地質(zhì)學(xué)會(huì)，遼寧沈陽 110032；3.遼寧省建設(shè)用地事務(wù)局，遼寧沈陽 110032；4.遼寧環(huán)宇房地產(chǎn)土地評(píng)估有限公司，遼寧沈陽 110032）

針對(duì)國土資源信訪形勢日益嚴(yán)峻復(fù)雜，大量社會(huì)矛盾和問題在國土資源管理領(lǐng)域集中凸顯，信訪工作任務(wù)十分繁重的情況，筆者根據(jù)國土資源部下發(fā)《關(guān)于深入貫徹黨的群眾路線扎實(shí)做好國土資源信訪工作的意見》文件精神，結(jié)合征地工作實(shí)踐，闡述了征地報(bào)批及征地批后實(shí)施信訪的九個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，提出了健全、落實(shí)制度，預(yù)防、降低風(fēng)險(xiǎn)的十一條思考與建議。

預(yù)防 降低 征地 信訪風(fēng)險(xiǎn)

針對(duì)國土資源信訪形勢日益嚴(yán)峻復(fù)雜，大量社會(huì)矛盾和問題在國土資源管理領(lǐng)域集中凸顯，信訪工作任務(wù)十分繁重的情況，國土資源部下發(fā)了《關(guān)于深入貫徹黨的群眾路線扎實(shí)做好國土資源信訪工作的意見》。提出，落實(shí)建設(shè)用地預(yù)審、審批和礦業(yè)權(quán)審批信訪審查制度，對(duì)存在重大信訪問題沒有依法妥善化解或存在可能引發(fā)重大信訪隱患的，一律暫緩?fù)ㄟ^。據(jù)統(tǒng)計(jì)，因征地問題，農(nóng)民上訪率高達(dá)60%以上；在全國農(nóng)村發(fā)生的群體性事件中，因征地而引發(fā)的群體性事件占65%以上。筆者根據(jù)征地工作實(shí)踐，提出一些預(yù)防和減少信訪，降低工作責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的建議。

1 征地報(bào)批及征地批后實(shí)施信訪風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

目前，在征地方面，地方政府和農(nóng)民的法律意識(shí)都有了較大提升，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也有了提高，安置渠道也有更多選擇，建立了被征地農(nóng)民的社會(huì)保障制度，征地程序越來越健全，政府權(quán)力受到越來越多的約束。但我們也應(yīng)看到，征地補(bǔ)償安置的認(rèn)知與演變?nèi)匀皇峭恋毓芾砉ぷ鞯闹攸c(diǎn)與難點(diǎn)，還存在諸多法律障礙，而社會(huì)公眾和利益相關(guān)方也因之存在很大分歧。實(shí)踐中，在征地報(bào)批和征地批后實(shí)施方面主要存在以下信訪風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)：

（1）征地報(bào)批前的告知、確認(rèn)、聽證程序履行不到位。

（2）征地補(bǔ)償費(fèi)提前發(fā)放或由用地意向者墊付。

（3）部分地區(qū)存在現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)難度大，影響征地實(shí)施周期的情況。

（4）征地實(shí)施進(jìn)度緩慢，部分批準(zhǔn)建設(shè)用地批而未征。

（5）征地實(shí)施中“兩公告一登記”、聽證、征地補(bǔ)償費(fèi)按時(shí)全額支付等落實(shí)不夠好。

（6）征地補(bǔ)償安置方式單一，被征地農(nóng)民的社會(huì)保障落實(shí)難度大，影響了征地實(shí)施進(jìn)度。

（7）征地補(bǔ)償費(fèi)撥付、分配和使用缺乏有效監(jiān)管。

（8）征地檔案內(nèi)容不完整，無法反應(yīng)征地全程情況。

（9）對(duì)征地實(shí)施進(jìn)程不了解，難以做到與土地供應(yīng)緊密銜接。

2 健全、落實(shí)制度，預(yù)防、降低風(fēng)險(xiǎn)

國土資源部要求，在土地征收方面，要嚴(yán)格履行征地報(bào)批前告知、確認(rèn)、聽證程序和征地批后”兩公告一登記”程序，切實(shí)保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和申述權(quán)，做到征地補(bǔ)償、安置、社保到位。針對(duì)上述風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，結(jié)合工作實(shí)踐，建議：

（1）進(jìn)一步完善、落實(shí)征地報(bào)批前各項(xiàng)程序。嚴(yán)格按照《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號(hào)）的規(guī)定，進(jìn)一步完善和落實(shí)征地報(bào)批前的告知、確認(rèn)、聽證程序，明確相關(guān)法律責(zé)任，規(guī)范告知、確認(rèn)、聽證工作，切實(shí)保護(hù)被征地農(nóng)民的知情權(quán)。征地告知書除張貼在村委會(huì)門口，還應(yīng)張貼在農(nóng)民易看到的地方，并保證公示的時(shí)間。另外，還可通過電話、廣播等多種途徑讓被征地農(nóng)民了解征地告知的有關(guān)事宜；聽證告知書應(yīng)送達(dá)各被征地農(nóng)戶，聽證送達(dá)回證簽字和手印而不得由他人代簽。告知、確認(rèn)、聽證等程序，可采取影像資料的方式進(jìn)行全程記錄，確保職責(zé)履行到位，降低責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。

（2）科學(xué)合理制定土地征轉(zhuǎn)用規(guī)模，加大征地批后實(shí)施力度。在申請(qǐng)用地前，切實(shí)做好當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的預(yù)判工作，做好交通、水利、民生工程以及工業(yè)企業(yè)的用地需求調(diào)查，應(yīng)要求用地單位報(bào)送建設(shè)項(xiàng)目的用地意向，將用地論證貫穿于預(yù)審階段、工程可行性研究、初步設(shè)計(jì)和施工圖階段，參加廠址方案的調(diào)查研究、引導(dǎo)擴(kuò)大選址范圍，論證土地利用的合理性，權(quán)衡好地方財(cái)政收入與征地實(shí)施費(fèi)用，科學(xué)合理控制用地申請(qǐng)規(guī)模。

（3）規(guī)范征地補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放程序。按照相關(guān)法律法規(guī)依法征地，嚴(yán)格履行征地程序。征地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)在建設(shè)用地批準(zhǔn)后按照規(guī)定的程序撥付、發(fā)放，不應(yīng)提前發(fā)放，征地補(bǔ)償費(fèi)撥付的往來賬單應(yīng)該保留備查。應(yīng)充分重視提前發(fā)放補(bǔ)償費(fèi)給履行后續(xù)征地程序帶來的困難。

（4）進(jìn)一步合理確定并及時(shí)調(diào)整征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在對(duì)征地區(qū)片綜合地價(jià)進(jìn)行定期調(diào)整的基礎(chǔ)上，探索依據(jù)區(qū)片價(jià)執(zhí)行情況、物價(jià)指數(shù)上漲情況、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入增長情況、出讓價(jià)格變化情況等影響因素變化而調(diào)整征地區(qū)片綜合地價(jià)的方法，必要時(shí)縮短調(diào)整周期，并對(duì)可操作性進(jìn)行充分論證，分析該補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)將會(huì)帶來的矛盾，使新的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更加適應(yīng)征地的需要。在統(tǒng)一調(diào)整征地區(qū)片價(jià)時(shí)，應(yīng)做好充分的準(zhǔn)備工作。

（5）增加征地工作的透明度，做好政策宣傳工作。建議以《征地手冊(cè)》的形式開展征地政策的宣傳，《征地手冊(cè)》一般包含以下內(nèi)容：

1）土地征收相關(guān)政策。《土地管理法》及其實(shí)施條例；《農(nóng)村土地承包法》；《行政訴訟法》；《行政復(fù)議法》；《征用土地公告辦法》（國土資源部令第17號(hào)）；《國土資源聽證規(guī)定》（國土資源部令第22號(hào)）》；《國土資源信訪規(guī)定》（國土資源部令第32號(hào)）；《**省實(shí)施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》；《**省人民政府辦公廳關(guān)于實(shí)施征地區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的通知》及征地區(qū)片地價(jià)表；各地關(guān)于征地安置補(bǔ)償、被征地農(nóng)民社會(huì)保障方面的政策規(guī)定。

2）擬征土地開發(fā)規(guī)劃或擬建項(xiàng)目基本情況。

3）各類批復(fù)、公告等。建設(shè)用地批準(zhǔn)文件；征收土地公告和征地補(bǔ)償、安置方案公告；征（占）用土地登記樣表；征（占）用附著物登記樣表；征（占）用土地及附著物補(bǔ)償費(fèi)用匯總樣表。

被征地農(nóng)民對(duì)現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有意見的，國土資源管理部門工作人員應(yīng)向被征地農(nóng)民耐心解釋，爭取支持和理解，在考慮農(nóng)民合理的意見后可以向政府申請(qǐng)通過增加相鄰地?fù)p害等補(bǔ)償，保證土地征收工作的順利進(jìn)行；對(duì)可能出現(xiàn)和已經(jīng)出現(xiàn)的問題，特別是對(duì)基層黨員干部發(fā)現(xiàn)和提出的政策問題，有針對(duì)性地加以解釋和說明；高度重視信訪工作，對(duì)群眾反映和舉報(bào)的損害農(nóng)民合法權(quán)益的問題，及時(shí)和有關(guān)部門溝通，及時(shí)依法跟蹤調(diào)查、處理，確保農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵害；對(duì)于部分群眾提出的合理要求和確有實(shí)際困難的被征地農(nóng)民要進(jìn)行適當(dāng)照顧，必要時(shí)在政策上適當(dāng)傾斜。

（6）嚴(yán)格執(zhí)行征地實(shí)施中政府統(tǒng)一組織和主導(dǎo)制度。市、縣（區(qū)）政府作為征地實(shí)施的主體，給予被征地農(nóng)民的補(bǔ)償安置等資金應(yīng)全部由政府承擔(dān)。國土資源管理部門應(yīng)按照法定程序和規(guī)定實(shí)施征地，這一階段必須杜絕意向用地者進(jìn)入，杜絕由用地意向者墊付相關(guān)資金。

（7）實(shí)時(shí)掌握征地實(shí)施進(jìn)程。征地補(bǔ)償安置雖一般由政府主導(dǎo)并安排多部門實(shí)施，但國土資源管理部門應(yīng)跟蹤征地實(shí)施進(jìn)程，及時(shí)

……

……掌握被征地農(nóng)民補(bǔ)償、安置及社保落實(shí)等情況，做到征地實(shí)施與建設(shè)用地供應(yīng)密切銜接，從源頭上杜絕“毛地”出讓情況發(fā)生。

（8）規(guī)范征地檔案。應(yīng)按照建設(shè)用地審批卷宗，對(duì)應(yīng)建立征地檔案，并就檔案內(nèi)容做出文字規(guī)范。針對(duì)目前資料不完整，目錄中只有材料份數(shù)，無具體頁碼和頁數(shù)，無法保障資料的完整性的情況，加強(qiáng)檔案管理。征地檔案須包含如下內(nèi)容：1）建設(shè)用地報(bào)批材料；2）征收土地公告；3）征地補(bǔ)償、安置方案公告；4）征地補(bǔ)償費(fèi)撥付到村憑證；5）征地補(bǔ)償?shù)怯洸牧希?）社保安置落實(shí)情況；7）征地實(shí)施進(jìn)程情況。

征地補(bǔ)償?shù)怯洸牧蠎?yīng)包含：被征地農(nóng)民姓名、年齡、人口、土地面積、地類、金額、身份證號(hào)、領(lǐng)款人簽名等。統(tǒng)一將銀行到賬單作為征地補(bǔ)償費(fèi)到村憑證；加強(qiáng)征地實(shí)施各個(gè)環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)資料特別是原始資料的及時(shí)收集，確保內(nèi)容齊全；對(duì)張貼的公告、可能產(chǎn)生爭議的有關(guān)程序的實(shí)施過程，應(yīng)采取攝像、照相等方式進(jìn)行記錄。征地實(shí)施完成后，所有檔案資料應(yīng)及時(shí)整理移交歸檔。

（9）探索拓寬安置途徑。國土資源管理部門應(yīng)不斷探索和拓寬被征地農(nóng)民安置途徑，做好政策宣傳和引導(dǎo)，鼓勵(lì)農(nóng)民選擇貨幣安置方式以外的其他安置方式。

（10）加強(qiáng)征地補(bǔ)償費(fèi)監(jiān)管，降低工作責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。按照《征用土地公告辦法》第十二條規(guī)定，國土資源管理部門“將征地補(bǔ)償、安置費(fèi)用撥付給被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織后，有權(quán)要求該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在一定時(shí)限內(nèi)提供支付清單”；“有權(quán)督促有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將征地補(bǔ)償、安置費(fèi)用收支狀況向本集體經(jīng)濟(jì)組織成員予以公布，以便被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人查詢和監(jiān)督”。地方應(yīng)建立相應(yīng)的征地補(bǔ)償費(fèi)后續(xù)跟蹤、監(jiān)督、管理措施，規(guī)范征地補(bǔ)償費(fèi)撥付到村憑證存檔形式，降低工作責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，減少腐敗存在空間。

（11）公開征地批后實(shí)施信息，落實(shí)好征地批后實(shí)施反饋工作。落實(shí)征地批后實(shí)施反饋制度，當(dāng)對(duì)征收（使用）土地的補(bǔ)償結(jié)果進(jìn)行公開。征地信息除按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)在被征收土地所在地的村、組內(nèi)或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府所在地進(jìn)行公告外，還應(yīng)該在征收（使用）土地所在地的市、縣（市）國土資源管理部門門戶網(wǎng)站上進(jìn)行公開。確保征收（使用）土地過程中的公告、告知、聽證等各項(xiàng)要求落實(shí)到位，確保相關(guān)村組和農(nóng)戶及時(shí)知曉征地補(bǔ)償?shù)姆桨?、?biāo)準(zhǔn)、結(jié)果等信息。